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农地入市的两条路线

2008-09-26 Friday 11:53:43

农地入市的两条路线

周其仁

本周我们继续农地入市的话题。解释过了，“农地直接入市”是农民在工业和城市建设用地市场上直接转让农地。要进一步介绍的是，农地直接入市来自对市场机会作出灵敏反应的地方改革实践。

话说20世纪90年代，珠江三角洲一带工业化风起云涌。当时没有谁可以预见，这就是后来令世界刮目相看的“中国制造”的起源。可以看到的是，工业项目的集结，需要大量农地转用于工业。就是说，可转用农地的相对价格急升。

首先是个别村庄作出了积极反应：辟出一些地块招商引资。开始的时候，租给投资方的只是未作任何整理的“生地”，土地的租金低廉。后来有了积累，村庄往往先搞电、水、三通一平，然后招租。我知道南海有一个地方叫下柏村，到2002年有60多家工业公司进入，村庄每年收取的土地租金超过600万。算下来，每亩土地的年租金至少是农地净收益的10倍。

这些村庄租给“工业区”的土地，都已经承包给农户经营，现在作为工业用地出租，土地使用权归外来的工业公司，怎样对待原先的农户土地承包权？下柏村的解决方案是这样的：把农户的土地承包权转为村股份公司的股权。从此，承包农户成为村股份公司的股东，村集体获取的土地出租收益，按股份在集体和农户之间分红。是的，南海和珠三角许多村庄，从此有了一个新概念——“股红”，即农户按股分配村庄出租土地的收益。

这种农地直接入市的方式，后来被称为南海模式。简单地讲，南海模式就是由村庄组成股份公司向工业投资方出租农地，地租收益按股份在农户和集体之间分红。根据两年前一项调查的估计，南海全部工业用地中未经国家征地的部分约占一半。比之于国家先征地、再批租，南海模式开辟了农地直接入市的新途径。

读者一定关心，在南海模式下，农户究竟分享到多少农地转用租金。据我所知，那还是一个有待调查的问题。自己看过的材料充满矛盾：有统计说这个地方农村的人均收入提高很快，也有报告说村股份经济社的租金收入非同凡响；但是，又有调查报告指出，农户平均分到的股红在几年内基本没有增加——相当一部分村集体，坐拥巨额租金收入就是不给农民分红。这对我来说倒不奇怪，因为集体制的痼疾不可能不寻找一切可能的机会来复发。

比村庄内部分配更为重要的，是南海模式的合法性。大家知道，我国现行土地制度的基础就是“农地转用必先征为国有”。不过，人们还是发现，现行土地法律仍然留有一些例外。以农村居民需要的住宅、乡村建设以及兴办企业的用地为例，这部分非农用土地，总不见得也要先征为国有、再批租给农民吧？所以，我国历来的土地法律，对农民自用的建设用地总是网开一面，另案处理。

问题是市场经济发展到城乡通开的阶段，“农民自用”再也不是清楚的界限。现在农民不但“自办”企业，而且可以与非本地农民、城市居民中的自然人和法人、甚至境外投资方合办企业；“合办”的形式五花八门：可以由双方合资，可以由农民一方以土地使用权入股，也可以由农民出租土地或标准厂房给工厂投资者。

但是，除了政府可以批租国有土地的使用权，现行土地法不准任何其他非国有土地出租！法律只允许农民自办企业用地，不过也允许“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”。好了，南海模式终于勉强找到一点法律根据：村集体只需在合约里写上“联营”字样，所用土地就无须经过国家征用而出租给外来工业投资者。

朋友，你要知道什么叫“制度成本”吗？不妨来看看农地转用的上述例证吧。不过农地转用既然增加的收益达10倍以上，再多一点制度成本也就不在话下。南海模式终于登堂入室。2003年，广东省人民政府发布通知，规定凡合乎一系列限制条件的集体建设土地，“可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益”。

农地直接入市的第二种模式，是农地转用的权利主体从集体转为农户。这种模式流行于长江三角洲地区。最早的公开报道见诸《外滩画报》，故事发生在江苏省昆山市陆家镇车塘村。引子还是土地收益——围绕开发区的农田，搞农业每亩年收入800元，政府征用后转租给外商，每亩地年租金6 000元；若按50年期限出让，每亩出让金25万。“可是这些钱跟农民没关系”——国家征用农地，最多每亩补农民2万元。

后来有台商上门要求车塘村盖标准厂房出租。村支书觉得机不可失，又不敢直接操办，因为违背“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的法律禁令。最后逼出来的办法类似南海，就是在农村建设用地上盖标准厂房，与台商“联营”。问题是村集体没钱投资，车塘村就先把土地租给自愿投资的村民，再由村民私人集资建厂房出租。到2001年底，全村105户发起成立了9个“投资协会”，总投资679万元，建成了15栋标准厂房、2座打工宿舍楼、1座农贸市场和66间商用店面。3年后，昆山市已有1 600余户村民自发加入各种以开发非农土地为目的的合作组织，投资总额超过6 000万元。

昆山模式——由农户充当农地转用的权利主体——由此诞生。去年夏天，我和几位同事在昆山调查，现场访问过在那里投资厂房用以出租的农户，收集了相关合同的文本，也请当地专家估计了由农户直接转让的农地占全部被转让农地的比例。我得到的数据：昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地而由农户转让使用权的土地约占2万亩。

南海和昆山的办法各有千秋。个人之见，南海模式满足工业对成片土地需要的交易费用可能低一些，代价是容易在农地转让过程中复发集体制的老毛病。昆山模式呢？上述优缺点却可能正好倒转过来。

不过，这些细微的差别眼下不重要。重要的是，在实践中出现的农地直接入市，已经对现存的国家征地模式打了一个大问号：为满足工业化和城市化对农地转用的经济需要，难道非要把政府置于或与农民利益对立，或与市场需求对立的左右为难的境地吗？

2005年7月12日