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同地、同价、同权

2008-09-26 Friday 11:52:05

同地、同价、同权

周其仁

前文介绍农地直接入市的不同路线。文稿刚刚发出，就看到《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》（以下简称《管理办法》）的正式发布。个人的感觉，好比“时来风送滕王阁”，应该为文点评一下。

这个《管理办法》，由广东省人民政府以“政府令”的形式发布。听法律专家讲过的，这是合乎法律规格的安排。诚然，还是比不上由全国人大、国务院和中央政府部门以及省人大发布的法律文件的规格，但绝不是内部红头文件，而是正式的法律法规。这就带来我的第一点评论：农地直接入市在我国合法地登堂入室，意义重大。

早就在实践中存在的农地直接入市，为什么由省级政府发布了一个地方性法规加以承认和规范，意义就特别重大呢？我的回答是，合法的产权转让可以大幅度降低交易费用。

是的，农地转用通常不是“断卖”（outright sell），可以一次性银货两讫。作为永久性资产，土地的形形色色转让、再转让，中外历史上由来已久。更何况，当今的中国法律禁止土地买卖——基于所有权换手的交易是也。现存法律允许的，是转让土地使用权。问题来了：禁止所有权买卖而允许转让使用权，一切土地的转用交易必定要持续很长时期。要是没有可靠的法律保障，今天让出的土地使用权，几十年后拿回来，中间要发生多少讲不清楚的麻烦！没有法律明确的转让权，交易费用会高得使许多转让根本不能发生。

可是，要诞生一部明文保障农地转让权利的法律，就是难、难、难。回顾一下包产到户，在20世纪80年代前期就在全国农村普及，可是差不多要拖到20年后，中国才有了一部《农地承包经营法》。农地转为非农之用呢？更难了：珠江三角洲一带农民把土地租给外人办厂，至少也应该有20年的历史，可是要到2005年才有一部正式承认集体建设用地具有转让权的地方性法规。千万别告诉我，这是什么立法谨慎的结果——为什么许多保障权力部门的法规，立起来那么快？

我以为，这就是广东省这部《管理办法》的难能可贵之处。毕竟是一个人口和经济大省；毕竟是改革开放的先行区域，因而对全国有相当的影响力；毕竟是省人民政府隆重而权威的“政府令”。这就够了：从这部管理办法实施之日起，我们这个农民至今占人口多数的国家，有一个地方的农地可以合法地进入市场转让了。重要的是，从此打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期。

《南方日报》报道这则消息时提到，“作为‘农民资产’的农村集体土地，将和国有土地一样，按‘同地、同价、同权’的原则，纳入统一的土地市场”。好了，这也提供了阅读这份法律文件的一条中心线索，可以让我们了解广东省率先通过这部农地直接入市法规的主要特点。

从大处着眼，“同地、同权”做到了。我们知道，从1987年开始，我国国有土地的使用权开始可以合法出让、出租、转让、转租和抵押。现在有了广东的这部法规，从2005年10月1日开始，广东全省的农村集体建设用地的使用权可以合法流转，“包括集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押”。

这点很重要，因为既然农地可以直接入市出让、出租、转让、转租和抵押，政府征地的范围和规模就可以大大缩小，工业化、城市化过程中的大部分农地转用需求，就可以通过市场来满足，再也无须把政府夹在其中、左右为难。

除了出让和出租，广东省这次颁布的办法还正式承认了农村集体以土地出资的权利。请看：“以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”这点很妙。因为所谓“出让”，指的是土地使用权的转手，看起来没有触犯“买卖土地”的禁忌。但是，“以土地出资”就截然不同了——“资”者，股本也，那可是永久性的转手。本来完整的土地所有权，当然应该包括断卖权在内。只是由于陈陈相因的莫名恐惧，才非要在所有权—使用权之间来回玩文字游戏。没有想到广东的立法者如此举重若轻，一句“视同出让”就解决了问题。

出让、出租与出资合法并存，对市场有莫大的好处。几年来讨论农地直接入市，一个支持的观点是，只收年度性的土地租金，可以免去一次性支付巨额土地出让金的压力，从而降低投资门槛。我一直认为这个论点似是而非，因为工业化、城市化的土地利用要面对的风险多种多样，只限年租制、不准其他，一定有一些市场需求不能满足，而人为限定的合约模式可能增加履约的困难。其中道理，以后找机会向读者解释。这里要指出，在法律上允许农地出让、出租和出资并存，其余交给交易各方自由选择，这是一个懂得市场需要的制度安排。

出让的农地可抵押，这点也重要。国土的抵押功能，在金融上的意义已经被许多人理解。农地也可以合法抵押，对农村金融——当前城乡协调发展的一个严重薄弱的环节——的实际意义更为重大。不过，以我在安徽芜湖看过的情况，单有政府法规不够，还需要金融机构的配合。这方面，国有金融单位大概没有太大的指望，只能从央行领导人最近欲说还休的民间金融那边做文章。

真的全方位做到“同地、同权”了吗？还是没有。请看第5条：“通过出让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。”这算什么道理？总不见得农地上建造的商品房，真就住不得城里人吧。不知如此怪招，怎么就放进了这部可能青史留名的地方法规。我知道的是，放进了这条，“同地、同权”立马就打了折扣。既然没有完全同权，“同价”——同样的收益权——就谈不到了。说过的,限制一幅土地最高的市场收益机会，与拿走一部分土地无异。

好在还是草案，可以根据实践的要求再行修订。好在是一个地方性的法规，可能刺激其他地方产出更合乎“同地、同价、同权”的农地直接入市法案。

2005年7月26日