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什么是“农地直接入市”

2008-09-26 Friday 11:55:38

什么是“农地直接入市”

周其仁

先解释几个术语。“农地”指属于农民、用于农业的土地。“入市”指进入非农用途土地的市场。相对于先由政府征用、然后批租给市场的“间接”制度，“农地直接入市”就是由拥有农地的农民直接参与农转非土地的市场交易。是的，在现行征地制度之下，“农地直接入市”要另辟蹊径。

土地本来就是农民的。集体化以后，土地的合法所有者是农民集体。但是，从很早的时候开始，土地的买卖和租赁就被法律禁止了。农民私人不可以买卖、出租土地，“集体”可不可以？一样不可以。走市场之路，却禁止土地——最基本的生产要素之一——自由转让。这两件事情南辕北辙，怎么也加不起来的。

所幸当代中国人是解决这类难题的高手：坚持土地所有权不得买卖和出租的原则，同时松动土地使用权的转让！最早，是政府将城市国有土地批租给到内地投资设厂的外资企业。所谓“批租”，就是土地所有权不变、取一个年期将土地使用权出租给用地者。改革开放后我国第一单土地批租于1987年在深圳开锣。那里是开放的第一线。深圳又毗邻香港，而当时的香港，实行的就是土地批租制。

香港地区的土地批租制来自英国。历史上，英国皇家拥有的大量土地，除了自用，也批出来给民间由市场配置。英国的土地批租年期很长，常常一批就是999年。但是香港地区早年批出来的土地，年期长的为数甚少。其中原委，要请教专家。我的猜想，是香港经济结构的变化大，太长的批租年期，定“地价”的交易费用甚高。

内地从香港学回来的土地批租，以短期为主：住宅用地70年，工业用地50年，商用土地40年。今天看，这样的年期可能偏短了，且期满之后如何续约没有清楚的交代，将来要引起麻烦。不过，全面回顾，无论可改进之处还有多少，要是当年不引进土地批租制，今天中国经济的整体成长要差很多。

国有土地可以批租给市场，农民集体的土地可不可以也批租给市场呢？不可以。追究起来，是一个见怪不怪的现象。本来我们国家有两种土地所有权，国有的可以把使用权转让出去，集体的却不准许，究竟有什么道理？

我看不到任何道理。论原因倒有两条：一曰历史，二曰利益。历史上农民私人土地所有权被改造成为集体所有权的时候，土地的转让权就同时被没收了——因为法律规定任何土地买卖和租赁都不合法。农地要转为非农业用途吗？唯一的合法通道就是国家征用。就是说，“农民集体”作为土地的所有者，无权以任何形式把农地转用于非农业用途。

问题是计划体制衰微之后，城市政府学会了在市场上转让国有土地的使用权，为什么农民集体的土地却不可以转让给市场？是乡下人不懂把所有权与使用权分开来处理的高深学问吗？错！众所周知，包产到户比城市国有土地批租早多了。所谓包产到户，还不就是维持集体土地所有权不变，单把土地使用权和经营权长期承包给农民家庭吗？农民分明是分开处理所有权与产权的专家。

要害问题是利益。很简单，一幅农地转为工业或城市建设用途，其市值一般会增加——不增加不会发生转让。如果农民有转让农地的权利，作为参加交易的一方，他们将分享上涨的地价和地租。但是在征地制下，农地转用的市值增加却合法地“落袋”于政府库房。

不是一笔小数目。因为人多地少，更因为工业化、城市化来得急，农地转为非农用途，土地的市值可能增加十倍、数十倍甚至百倍。一位老友在权威机关供职，他讲过的数字也许可以给读者作为参考：20世纪80年代中期以来，全国转让农地 4 000 万亩，转移的地价达2万亿元。严格一点算，农地转用的租值上升，不应该全部算农民的，因为还有政府和开发商的投资回报。但是怎样估，农地转让租值因为征地垄断而转为政府收入的，应该也以数千亿计。

于是政府学会了土地批租制后，秘笈自珍，再不容农地直接批租入市。巨量的征地转用租金集中在政府手里，成为一个时期以来推动我国工业化、城市化的资本基础。今天，“中国制造”在世界上争得一席之地，许多地方的城市建设大有看头，高速公路等基础设施在发展中国家名列前茅，从土地方面着眼，征地制有奠基作用。

弊端也与日俱增。一是农民差不多被排除在农地转用收益分享的阵营之外。现在所谓国内消费不足，最主要的根源是占人口大多数的农民，收入与其拥有资源的市值脱了节。想想看吧，要是农民可以合法分享农地转用的收益增加，上千亿的农地转用收益流转起来，是多大的市场购买力？

第二个弊端，在以征地制为基础的土地市场化过程中，严重的腐败挥之不去。那些见报的巨贪，有几个与土地问题无关的？应该是制度使然。因为把行政权力横在低价的农地与高价的非农土地之间，权力租金实在太高了。要求官员们纹风不动，莫非他们每个人都是如来佛？

现行征地制度最严重的毛病，是农地转用脱离了价格机制的指引。是的，农地转为非农用地，一般有增值之效。但是土地资源的区位性很强，究竟哪里的地块升值快，要受一系列经济因素的复杂影响。脱离价格机制，土地的相对价格不反映供求，工业化、城市化过程中的农地利用就不可能有效率。所以大家看到，滥占农地、占而不能经济利用，这是我国近年工业化、城市化的一个伴生现象。

要趋利避害吗？“农地直接入市”来也。

2005年7月3日