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话说管制

2008-09-13 Saturday 11:15:50

话说管制

周其仁

放眼看去，关于政府加强管制、监管或规制的言论比比皆是。既然如此重要，本周我们就闲话管制。

“管制”何义？

在日常使用的中文词汇里，没有“管制”这个词。作为一个外来词——其字面含义大体是“控制、规章和规则”——“管制”（regulation）究竟何义？有趣的是，像许多流行的词汇没有清楚的定义一样，“管制”的含义也不是很清楚。就是已经发表了《管制与市场》大作的史普博（D.F.Spulber）也说，“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”。

撇开关于管制效果和价值评判等歧见，撇开管制手段和管制重点的历史变化和国家间的差异，管制是政府对市场活动的直接干预。

不过，以上定义的“管制”在发达国家通常受到以下限制：（1） 法治，特别是政府依法执政的传统大致确立；（2） 政府和企业之间的公私界限比较分明；（3） 除非明确的法律限制，私人产权包括资源的使用、收益和交易权利不受侵犯，而法律是公开的程序性活动。我们不能脱离这个背景来借鉴发达国家的管制经验。

需要明确，管制与普通法或反托拉斯法不同的地方，在于管制是政府部门依据法律的授权采取直接的干预措施，而不仅仅是充当公诉人。不过，即便有这个区别，发达国家的管制仍然植根于法治传统的深厚土壤。具体表现在：（1） 管制需要立法提供法律根据；（2） 管制部门要得到国会的特别授权；（3） 受管制的企业和个人，仍然可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。

管制的由来

为什么在发达的市场经济里，会发生管制？许多经济学家的解释是，自由竞争的市场不可能做到商家的个别利益与消费者利益，以及社会利益的完全一致。由于自发形成的价格，没有、也不可能完全反映商业活动的社会成本，所以仅仅依靠价格机制，不能完全消除企业和私人行为带来的负面“外部效果”。这些所谓的“市场失败”是如此严重，以至于有了普通法、宏观调控和反托拉斯法还不够，还非要政府对企业活动做出直接干预不可。这些解释，为政府实行管制提供了系统的理论根据。

根据以上理论，管制似乎是政府为了消费者的需要，主要是为了保护消费者和全社会免遭企业营利性活动可能产生的损害，而提出并实施的行政措施。但是，经验表明，对管制的“需求”不但来自消费者，更来自企业和政府机构本身。虽然管制常常声称是为了社会利益，但是实际上，能够从管制中获得利益的，不但有消费者，而且有被管制行业的厂商、相关利益方以及政府管制机构本身。正是这些复杂的多方利益主体的互相作用，才在国际国内政治、意识潮流以及偶发事件的推动下，形成管制和管制的变化。

以美国政府对含酒精饮料的生产和销售的直接干预为例。在历史上著名的《禁酒令》失败后，美国各州政府都通过发放营业牌照，直接控制酒类饮料销售市场的进入者、消费者年龄和合法出售酒类饮料的场所和时间。是的，对酒精饮料的管制从来就以未成年人、社会公众甚至嗜酒者家庭的幸福作为公开的诉求。但是，这套管制，严格限制了酒类销售市场的竞争，从而保护了在位经营者的利益，而政府相关审批、发牌机构和官员的权力也因此而增加。因此，推动并维持酒精管制体制的，可不单单是可能受到“酒精饮料的自由交易”损害的家长和嗜酒者亲属，而且也包括受管制体制保护的在位销售商、政府机构及官员。

专家知识导向

需要探察的是，为什么像反托拉斯那样的政府行动，还是不足以满足“社会对政府管理市场交易的要求”？流行的解释是：比之于反垄断诉讼，管制可能节约更多的执法成本，并且可能带来更有效的资源配置。这是因为：（1） 管制机构分工专业化，拥有比政府反垄断部门和一般法院更专业的知识；（2） 管制机构拥有法律授权的直接裁决权，所以处理问题无须等待漫长的司法程序。

当年美国新政时代的“管制先知”、哈佛法学院院长、罗斯福任命的证券管理委员会委员兰迪斯先生曾经写道：“要符合专门化的要求，就必须通过创立更多的行政机构来扩大政府在经济发展各个阶段的影响力，创立更多而不是更少的机构最有助于提高政府管制过程的效率。”他明确主张，各种独立的管制委员会应当是政府的第四分支，应当是“半立法、半行政、半司法的”。

是的，随着市场范围的扩大、分工深度的提高和交易活动的高度复杂化，对政府管理经济提出越来越高的知识要求。关于管制的知识专业化，以及由此产生的大量“管制专家”，既是分工的结果，也是产生更复杂的管制结构的原因。像市场里的任何专业化分工一样，管制专家总是倾向于能够使他们的专家知识增值的管制体制。但是，与一般的分工专业化有所不同的是，管制专业知识的“买方”，只有政府一家，因此缺乏市场竞争的筛选和淘汰。

如果缺乏适当的抑制——这是现在大量建立管制时容易忽略的——管制将在政府部门利益集团、受管制企业、专家系统的共同努力下自动加码，直到在“保卫社会利益”的名义下使整体经济失去活力和效率。越来越多的政府管制，代价是阻碍市场机制正常发挥作用、抑制企业家创新精神、助长官僚主义和各种转嫁自己行为的不良后果的道德风险。

当人们振振有词地呼吁为市场消费者的利益而“加强管制”时，我们要注意观察：在消费者以外还有没有其他管制受益方、这些管制受益方实际上怎样行为，以及管制的行为逻辑怎样损害消费者的根本利益。

2002年9月9日

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