政府卖地与私人卖地

2008-09-14 Sunday 16:21:29

政府卖地与私人卖地

周其仁

不知道香港的经济困局是否引起了内地大城市政府足够的注意。本文认为，香港的教训值得内地“经营城市”如火如荼的大都会，给予特别的留意。

卖地财政的来历

香港目前的经济困难，成因很多。从制度约束的角度考察，有些很基本的经济制度安排——如联系汇率体制——为香港独有；另外一些，香港和内地大城市相似或日趋相似。比较而言，值得内地城市关注的是后一方面，因为约束条件相似，行为的经济逻辑一定也相似。

最大的相似之处，是政府垄断城市土地市场，以至于政府的卖地所得占据了城市财政的重要地位——所谓“卖地财政”是也。仅从这一点看，内地大城市亦步亦趋跟随香港是不难理解的，因为前者的土地交易制度完全是后者的一个“副本”。

香港当局独家卖地，有其特别的来历。作为一个非永久性的殖民地，香港的主权终究要回归中国。在回归之前，香港土地的“所有权”归英国皇家政府。为了不影响私人利用政府所有的土地，港英当局选择了“批租土地市场”的体制：政府按一定的年期出卖土地的使用权、收益权和转让权，私人则在市场上按出价高者得的规则竞争土地的使用、开发、转卖和转租。在产权制度上，政府资源通过一个合约被界定为私人可使用、可转让的权利，表明“政府公有”与“私人产权”可以并行不悖。

在改革内地的城市土地国有制方面，香港模式功莫大焉。走市场路线，凡资源皆要投入市场交易。但是一方面，国有制不可放弃；另一方面，清楚界定的产权是交易的前提。鱼和熊掌难以兼得，如何是好？逼到没有办法，香港土地模式大行其道——土地还是国家的，只不过在一个年期内批租给市场而已。公元1987年，内地首例土地竞拍在深圳举槌，将来的史书应该会记下这一笔的。

政府卖地利与弊

政府卖地的实际好处很多。举其大者，稀缺的城市土地资源经政府开卖以后，可以在市场上不断买卖下去。谁占、谁用、谁让，按出价高者得的规则支配，土地资源的利用效率因此大为提高。

对政府而言，卖地——以及卖地后对土地再交易源源不断的课税——所得构成政府收入的重要来源。在市场需求向大都市集中的情况下，城市卖地收入会有惊人的增长。香港当局在低税负下的雄厚财力，离开卖地所得是不可以想象的。由此刺激内地“经营城市”的热潮，首先要做好的就是卖地文章。

投资需求旺、卖地收入高、政府财力雄厚、城市建设日新月异，所有这些因素可能进一步集中投资需求。很高的需求集中起来，会大大提升人们对未来的预期，更高的地价就应运而生了。顺风旗越扯越高，说运气好，或者说城市主政者的本事大，都顺理成章。

问题是，高地价同时全面推高城市的商务成本。在高地价下，房价不会低，薪水和其他生活指数一定高，工商用地的代价不菲。这对于投资需求来说，恰恰又是为渊驱鱼——要不然当代投资在全世界范围内像游牧业一般转来转去的事情，是怎样发生的呢？

困难在于，人们即使知道高处不胜寒，也难以预测一个凡价皆高的经济究竟到了哪一点，高地价才可能把投资需求“吓跑”。压倒骆驼的最后一根稻草，向来要事后才可以被多数人知晓。“拐点”到来之前，政府卖地发财，开发商造房子发财，炒楼花的发财，大家涨工资、涨福利，一片皆大欢喜。“触霉头”的预警信号，谁愿意拿正眼来瞧？

更不幸的是，政府独家垄断卖地，会在需求集中、经济景气的时期，加快推高地价——否则，楼价居全球之冠，同时大量土地闲置待沽的香港景观，又从何说起？至于需求下降的不景气时期，政府则尽全力拖住要素市价的下落，仿佛下决心要延缓经济调整。这一“成也萧何，败也萧何”的经济现象，是理解政府卖地机制的重心所在。

以私人卖地为镜

我们不妨以一个私人分散决策卖地的经济为镜，在比较中认识政府卖地制的特点。无须说明，私人卖地体制是不能改变经济的景气波动的。但是，私人分散决策卖地与政府独家卖地，在景气波动中却有两个地方截然不同。

第一，当需求集中、景气上升的时候，一个人卖地卖了个好价钱，就挡不住别的人也积极投入卖地的行列中来。就是说，私人分散决策使卖地数量能够对景气做出反应，地价的上涨不会太离谱。对比政府卖地，因为独家垄断，政府可以做到控制土地供应的数量，把地价“憋”成天价！

第二，市道不景气之时，地价跌落不但合乎逻辑，也是经济调整、迎接下一波景气来临的必要条件。在私人买卖土地的情形下，遇到地价跌落，当事人只可怨天，不可尤人。无论如何，“负资产族”是没有办法去找“上家”算账的——以虚假信息“造市”的是另外一回事。但是当政府作为卖家时，交易对手就有主可寻了：你政府卖地抽了头，对市价就要负责任！

经济学对上述第一点有过系统的分析。所谓“垄断商的行为逻辑”在这里同样可以解释卖地政府的行为。但是对于第二点，我们需要追问：政府卖地与私人卖地究竟有什么不同？

我的回答是这样的：在以私人为主体的市场上，政府保护产权，但不保护，也不可能保护任何资产的市场价值——那是由市场供求形势决定的。可是当政府越过了雷池一步，自身成为市场交易中的一方（卖地方）时，政府的交易对手就可以通过政治压力，要求政府用“公器”来保卫资产的市值了。

无奈，政府终究不能完全控制资产的市值——这是我们在日本和亚洲其他国家和地区看到的共同经验。先前由政府垄断卖地全面推高的城市商务成本，不过加快了把需求赶跑的速度。不景气一旦来临，政府减少供地数量也罢，采取其他托市手法也罢，也只不过延长了经济调整的时间并加大了调整的力度，苦不堪言。唯一可能“改善”的，不过是一些特别压力团体的状况。那是严重的收入分配两极分化的真正根源，却要整个社会为此支付代价。

总之，政府垄断卖地是一套“祸兮福所倚”的体制。从内地的条件看，土地是人民的永久财产，其中绝大部分未来新增的城市土地是农民的财产。在借助香港模式突破了国有土地资源不得进行市场交易的历史禁区之后，内地大城市超越政府独家卖地体制，应该是可为的。

2002年12月30日