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可怕的“国际惯例”制

2008-09-13 Saturday 11:14:39

可怕的“国际惯例”制

周其仁

按照国际惯例办事想问题，是一个开放的思想方式。比起“凡事问祖宗家法”的陈规陋习，新思维进步的程度不可以道里计。问题是，有一些“国际惯例”是很可怕的。事事照国际惯例办，有时可能伤及自身。

三点可怕之处

最近的一个例子是，为了“保护”美国钢铁工业，布什政府宣布大幅提高钢铁产品的进口关税。据英国《经济学家》的时评，欧盟在抗议的同时，有可能抬高关税“以牙还牙”。这个例子有几点可怕之处。

第一点比较明显，布什抬高钢铁关税，同时损害向美国出口钢铁产品的生产者和美国消费者的利益，又不能提高美国钢铁业的国际竞争能力。这是经济学上的老生常谈。可怕的地方是，在既得利益的压力下，即便是发达市场经济国家的政府，也可能采用“反市场”的经济政策。

第二点，如果欧盟的抗议美国人不听，欧盟、俄罗斯、韩国和中国等可不可以“以其人之道，还治其人之身”？当然，大家可以诉诸世贸组织处理贸易争端。问题是，要是世贸的仲裁遇到困难、纠错不了了之，那些管不了美国关税的国家，难道还管不了自己的关税?是的，这是“你做得，我就做不得”的问题，事关国际交往的公理、公平或外交对等。可怕之处在于，这些在道义上难以谴责的“反制”之举，可能导致“保护主义倾向”重新抬头。

最可怕的是第三点。既然发达的先进之邦也采用某些“反市场”的经济政策，那么我们这样的转型经济搞上一点，是不是也很符合“国际惯例”呢？与上面“惩罚性的反制行动”不同，这里的要点是“主动的学习和仿效”。可怕的地方是：“反制”的范围小，学习的范围可以很大；“反制”行为是对方停了我们没有理由继续，但要对“学习和仿效”叫停，理由何在呢？

分辨国际惯例

情势所迫，我们必须对形形色色的国际惯例下一点分辨的工夫。本文以为，重点要学习分辨发达国家的惯例。理由是，越来越多的“发达国惯例”——现在没再遇见谁拿了“落后国家惯例”来说事——正被挑出来作为判断经济政策和发展趋势的“标准”。如果不加分辨，有些可怕的惯例可能跑到中国来藏污纳垢。

我们要分辨，哪些是导致经济发达的政策和做法，哪些虽然是发达国家所为，却是如斯密当年所说的“使一个国家衰落的祸根”。让我试举一例。英国在1865年有过一部有名的《红旗法》（“Red Flag Act”，系“Locomotive Act”的别名），该法限定刚问世的汽车在城内行驶不得快于每小时2英里，城外不得快于4英里。为了保证做到这一点，法令要求每部汽车上路必须有一位“司机”举红旗步行在前！该法的主要妙处是使传统的马车生意不受汽车的竞争威胁。不难想象，如果《红旗法》“惯例”不改，后来的汽车产业——以及一切其他可能冲击传统市场均衡的新产业——会是什么情形？

其实，发达国家（地区）政府采取反市场政策的“惯例”不胜枚举。仅仅在经济最自由的美国，1790年第一任财长汉密尔顿决定按面值偿还全部国债，导致国债市价——当时只及面值的20%—50%——突然大涨，开了用政府资源“救市”的先河，结果当然是既得利益和“消息灵通人士”大发横财；1938年的航空管制，成就了一个由联邦机构审批“私有航空公司”的航线、座位和票价的管制传统；1946年在全国范围实行房租控制，对房屋市场持久的供不应求作出了贡献；而1971年尼克松总统的全面价格管制令，则因为通货膨胀率越管越高而青史留名。不需多举了，难道美国的经济强大，不正是这些“惯例”没有长久地成气候？

“不可比”的陷阱

我们尤其要分辨，当“国际惯例”被拿来比照我们自己的政策和做法时，是否有一些重要的“不可比因素”被忽略了。差不多十年前，有一项研究得出结论说，中国财政收入占国民生产总值的比例太低，在全世界多少个国家里只比南斯拉夫——当时该国正陷于国家分裂、经济倒退——略高一点。“此情危急”之下，大幅增加财政收入成为合乎国际惯例的政策取向。

不错，中国的财政收入、特别是中央财政收入占GDP的比例很低。但是同时，中国政府直接掌握的经济活动——国有企业和银行——以及通过行政管制间接控制的经济活动，占国民经济的比例之高又堪称世界之最。再加上各种“非正规的”政府收入——五花八门的税外收费等，要论“政府的全部收入”占国民生产总值的比例，恐怕完全是另外一回事。问题是，要“量化处理政府的非财政收入”不是易事。结果，大家按国际惯例衡量中国的“财政收入比例”，却无从考察、比较“政府的非财政收入”。国民经济里的“政府总负担”究竟如何，我以为至今说不清、道不明。

类似的是政府债务的“国际比较”。是的，政府——特别是中央政府的——正规赤字和债务相对容易比较。但实际情形是，从乡村政府开始的全部政府机构还欠下大量隐蔽的、潜在的债务。这些“不上台面”的事情难以统计和估计，却并不因此就减轻政府——在很多情况下是中央政府——在未来岁月里的财政支付责任。只计其一、不计其二，要可靠估计财政风险，从何谈起？

让我小结一下。“按国际惯例办事想问题”是重要的思想进步，但我们需要更进一步：分辨国际惯例，择其善者而从之，择其可怕者而弃之。

2002年3月25日