互联互通的困难

2008-09-13 Saturday 10:34:22

互联互通的困难

周其仁

数个彼此竞争的电信网络的用户要方便地相互联系，一定要求这些网络之间能够互联互通。管制专家说，靠市场竞争是不能达成“互联互通”的，非有政府的强有力管制才行。各国政府差不多都照此办理，效果如何？

一声令下互联互通

不妨来看中国最近的情形。几轮改革之后，我国电信数网竞争的局面大致形成。当今世界最大的电信用户群——三亿多中国电信用户——分属彼此竞争的几大电信运营公司。你要给任何其他公司的用户打电话、发短信、送数据，网际互联问题迎面而来。

早在数网竞争之初，互联互通就是大问题。早年中国联通吃的那些亏，还不是因为当时垄断了基础网络资源的对手，一不让联，二不让通？那时电信业还没有政企分开，遇到联和通的纠纷，有时候要闹到国务院去解决。1998年后，电信运营商的数目增多，新成立的信息产业部抓数网之间互联互通不遗余力。2000年我国新的电信法，明文规定……

当然国情所系，不能单靠法规来办事。几大电信公司都是国有资本，老总都是政府任命——在这个基础上实施行政协调，难道不是事半功倍？去年举世瞩目的CDMA投入市场运营，两大移动运营商从签订互联协议到完成全国范围的互通，40个昼夜而已。当年美国MCI为了与AT&T互联，官司一打好几年，后来AT&T被迫同意解体，本地公司（小贝尔）被要求实现平等接入，4年以后，全美才基本完成网际互联。比较下来，我们的优越性不小。

接踵而来的难题

不过，法规和协议上的互联是一回事，实际应用是另外一回事。在实际应用中，物理上网际之间能不能互联是一回事，互联之后能否互通是另外一回事。就是网际实现了互通，质量和收费又会怎么样？

以移动短信为例。事先谁也没有料到，我们的手机用户们一年居然可以发出数百亿条短信，一个几十亿元的市场突然出现！美中不足的是，全球通和神州行的用户不能互发短信。如果消除这道障碍——不是行家的你我也看得清楚——短信业务一定有一个增量，两大移动运营商通过互联互通来分享增加的利益，应该皆大欢喜。

不料，谈判这么一个互联协议花时间一年又半。据报道，原因多多：技术困难讲起来很复杂——我们都听不懂的，不转述了吧。此外，要加设备，要投资，要计费，等等。据说最后还是信产部用了“最后通牒”推动两大公司达成协议：2002年2月1日局部先通，5月1日全国移动短信互联互通。言而有信，“红五月”第一天过后，各地用户可以互发短信。媒体报道这一好消息时用了相当抢眼的标题——《“柏林墙”倒塌了》。

难题还是接踵而来。我看到的报道，除了有两个省区没有按时完成互联之外，主要问题是互通的质量。比如，广东、贵州、青海、陕西等地开通短信互通的成功率很低。其中，广东短信互通采用的是互联网连接，上网高峰时段，网关短信互通能力不够用，出现大量发送失败、不显示主叫号码、漏接和发送延迟现象。中国联通工作人员抱怨，个别地方的短信中心“对部分130号码不予转发”。

一波未平，一波又起。中国移动北京分公司5月17日宣布，其用户给联通用户发短信，每条资费涨为015元，而神州行用户发给联通用户的短信每条收费020元。《北京晨报》报道说，中国移动方面的解释是：“这次调价符合依成本定价原则，因为中国移动和中国联通短信互通后，需要建立新的短信平台，成本增加了。”

管质又管价的代价

不要以为这只是偶发事件。在现行法规和行政控制机制下，“互联互通”不难，但要解决互通的质量和收费问题，断然不易。看得透彻一点，这不过是问题的转移。你想想，拒绝互联，明显违法，但是互通质量和价格的扯皮，就不是“法规”容易断案的了。

先谈通信质量。你开一辆车子上了跨省高速公路，出了事故，是因为车还是因为路，是因为甲路段还是因为乙路段，容易判断清楚。数网之间的通信，一旦质量出了问题，究竟是谁家的责任，不容易判断。是的，法律可以清楚规定质量纠纷的处理程序（有兴趣的读者可以到信产部网站读《电信条例》第2节），无奈通信质量问题皆发生于通信的“那一时刻”，事后的举证、审查，信息代价极高。此次中国移动的一位部门经理解释说：“短信互通涉及双方环节太多，究竟哪个环节出问题，一时很难判断。”我以为，他不是存心给监管者出难题——这本身就是电信监管的难题。

转谈资费。“成本定价”是不容易反对的——难道可以让运营商“赔钱赚吆喝”不成？问题是，“成本”的学问不浅。什么样的花费可以“合理”进入成本？是的，政府可以开进一大队人马去审核运营商的“合理成本”——专家的“市场需求”来也。但政府审核成本的耗费会有多大？

讲一点我知道的吧。两年前我收到出席电信资费听证会的邀请，喜出望外先打电话问主事者——是否提供电信的成本资料？回答是，不提供。没有成本信息，怎么听证价格？消费者一定嫌贵，运营商一定说已经太便宜——不听也罢，我就不去了。后来我到几个基层电信公司研究“差别定价”问题，几次三番请教——细节就不说了——的印象是，他们对自己的成本状况也不甚了了。我于是推断，“不提供”的主要原因是“没有”。

结论是，倘若运营商自己没有动力来积极完成互联互通，管制至多可以治标：从不联不通，到联而不通，到通而不畅，最后图穷匕首见——花什么代价，得到什么质量的互联互通。看破红尘，我们为什么不向着“强化管制”以外的方向想想办法？

2002年6月10日