非管制的互联互通

2008-09-13 Saturday 10:32:51

非管制的互联互通

周其仁

我们继续讨论互联互通的困难。本文的观点是，管制专家的意见——由政府订立法令，在管制下实现互联互通——治标而不治本。要治本吗？我们就要深究电信公司不乐意互通的行为逻辑。

中国移动的行为之理

仍以移动短信互联为例，我们重点研究中国移动。因为根据报道，对待此次移动短信互通，似乎中国移动方面更不乐意。最重要的证据，就是北京移动单方面宣布，移动用户给联通用户发短信的单价从010元涨为015元，涨幅达50%。不难推测，仅此一招，中国移动用户给联通用户发短信的需求量就被抑制。

难道中国移动此举没有损害自己的利益？两公司的互通协议是五五分账，中国移动用价格武器抑制本网发给联通的短信，对手固然得不到互通分账收入，中国移动自己也收不到。

但是从市场竞争态势看，中国移动自有其内在的道理。大家知道，中国移动的用户达1亿以上，比联通要多出几千万户。摆明的局势，一旦两网互通，对手的可用网络规模一下子从4 000万扩展到1亿数千万！中国移动本来拥有的战略领先优势，因为互通而一下子消失。从争夺未来新用户的角度看，互通对中国移动大大不利。所以，中国移动的差别费率，其战略意图就是抑制对手可用网络规模的扩大——为此，不惜以减少自己的互通分账收入为代价。

“非管制互通”的条件

上述理解，是不是应验了管制经济学的预言？是的，管制经济学早就指出，只要电信网络之间存在“竞争不对称”，大的电信公司就可凭借自己控制的瓶颈资源——电信系统运转必不可少的关键网络元素——来垄断市场。它们或者断然拒绝竞争对手的客户接入本网络，或者对自己控制的瓶颈资源实行垄断定价，抬高对手的接入成本。推论是，靠市场协调互联互通注定失灵，要互联互通，非强化政府管制不可。

我认为管制经济学百密一疏，忽略了一个问题：在什么条件下，即便控制着瓶颈资源的在位运营商也可能增加市场互通的意愿？不怕见笑，我问的就是一个“不可能的问题”——正因为在位垄断商不乐意互联互通，才需要管制经济学家为政府设计管制的庞然大计。但是，我坚持问：是否存在着一组条件，使得在位运营商“乐意”让竞争对手的用户按市场契约接入本网？

不是白日说梦，这样的条件是存在的。让我指出两点吧：第一，当在位运营商因为财务约束而对收入非常在意时——最好对增收达到“饥渴”状态，它开放网络、谋求互通收入的意愿将上升；第二，当市场竞争的压力——包括不同质产品和服务的竞争、出现技术上和商务上的“黑马”的威胁等——足够大时，在位垄断商转向与“看得见的对手”互通，甚至合并重组的可能性将增加。

移动市场大有余地

这两点在逻辑上无懈可击。在经验上，全球网络和电信公司近年的变化趋势，足可以说明问题。具体到我国移动通信市场，本文的主张——不是强化互通管制，而是通过加强财务约束和提升市场竞争压力等非管制约束来增加电信运营商的互通意愿——是否有实际的用武之地？

我的看法，大有余地。先看财务约束。业内人士知道，我国固线通信的暴利时代虽可说已经结束，但移动通信获取暴利依然方兴未艾。不需要指出，移动通信业以百亿元人民币计的巨额利润，主要来源于政府的“价格政策”。为什么手机单向收费一拖再拖？为什么两公司的竞价行为成了政府管制的重点？为什么移动费率的走向——虽然几次三番调低——依然高悬于技术进步和市场规模应当达到的水平上方？大手降低移动费率——以增加互通收入对在位运营商进行财务刺激——的余地，实在不小吧？

转谈竞争压力。移动通信业存在如此巨额利润，政府为什么不多多发牌？从1994年算起，我国移动通信市场的双寡头垄断竞争已经持续了7年。放眼世界，哪个大国至今还只有两块移动牌照？从用户数目看，中国已经是全球第一移动市场，还是两块牌照，是不是太少？外国公司、民营公司“不合适”，原中国电信集团——现在的南、北电信集团——也不合适吗？不发移动牌照，固线公司就怪招迭出，搞什么小灵通，又引得管制当局手忙脚乱，寓意何在呢？

应当明确，发照政策要考虑的并不是“每发必中”——凡拿到政府发出的移动经营许可的，个个成为世界前列的成功者。重要的是，多发许可证才能增加选择优秀企业家和优秀企业的机会。更重要的是，多发照可以使行业保持较大的竞争压力，可以改善参与者的行为——包括对互联互通的行为。

管制两头忙

本文无意对“非管制互通”政策的发明和实施做什么贡献。更根本一点说，市场总是在“数网互通”与“一家独步天下”之间作选择的。是的，这里讲的拥有综合通信能力独步天下的电信巨头，又是一种“垄断”。不过，那是在市场竞争中“打出来的垄断”，与政府用“看得见之手”指定一家，不准别人进入的“行政垄断”不可同日而语。那是后话，不妨作为我们的长期研究对象。

本文的分析不过试图说明，电信管制机构设定了互联互通的目标，也还有不同的路线来达到。强化管制——连同一大套复杂的制度安排——是一种选择；加大移动通信市场的竞争压力和企业财务约束，是另外一种选择。折中一点说，后一种选择的实行能够降低互联互通管制的成本。

政府至少不应该两头忙：既忙互通管制，又忙限制市场进入和价格竞争。这是两种互相抵消的努力，唯一的效果是膨胀管制部门的权力、编制和预算。

2002年6月17日