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快递市场的上层与底部

2008-09-13 Saturday 10:35:45

快递市场的上层与底部

周其仁

本周原定的题目是身份证的经济意义。不料刚写了一个开头,就传来国际快递公司限办委托事件有望解决的消息。

“大限”无战事

国家邮政局在2002年3月6日宣布,凡从事出入境信件和具有信件性质的物品的寄递业务的公司,“自本通告见报之日起六十日内”必须申请办理邮政委托,否则“逾期不予受理”;而“凡没有得到邮政部门委托,必须立即停止经营信件和具有信件性质的物品的寄递业务”。这样,5月6日就成了所谓的国际快递业的“大限”。

我写本文时,“大限”已过了两周。谢天谢地,没有什么特别事件发生。这也许应了一句英文谚语,“无消息就是好消息”。是的,我把“大限之日无战事”看成好消息。我的理由是,在法制的基础上规范“上下交征利”的秩序,在我们的传统里是一件缺乏经验的事。“好事多磨”——在发生利益摩擦的时候多协商、多沟通,总比“一朝权在手,便把令来行”好一点吧?

高层次民间力量

不过,“无消息”背后还是发生了许多事情。最新报道说,邮政管理部门在“大限”过后没有采取硬性措施,是因为一系列因素起了作用。主要是:(1)国际货代公司的抵制——相当数量的公司,特别是已经进入中国国际快递市场的几家国际大公司,公开声明不会申请办理委托;(2)国际货代协会的交涉和斡旋;(3)若干国际大公司的母国政府也对事件表示关注;(4)外经贸部对邮政部门单独制定的委托条件持批评性保留意见;(5)政府高层意见的介入——这一点是外电报道的。

一向积极报道本案的《财经时报》,不但标题极有吸引力——《快递业大限难兑现,“64号文”料胎死腹中》——而且概括说,“直接导致这一结果的主要力量来自民间”。确实,倘若没有这些中外民间公司及其行业协会反馈信息、据理力争,主管部门的行为当有不同。

不过,我要指出,这一场与邮政专营抗衡的“快递事件”,作为中流砥柱的“民间”力量层次很高。首先,支撑整个国际快递市场大局的,是几家国际快递巨头。这些公司对所在国的法律环境高度敏感,也拥有强大的法律和政府公关服务支持。其次,参与的其他中国公司,像民航、铁道、交通和外贸部门的国有大公司,与政府管理部门有良好的关系和信息通道,熟悉中国市场的管制环境。再次,国际货代协会是直属外经贸部管理的民间机构,其主要工作人员差不多都是外经贸部退下来的干部——他们的见识、法律、政策意识和水平,还有重要的人脉关系,一般的民间机构不能望其项背。

我不是吹毛求疵。高层次民间也是民间,而民间与政府部门之间的良性互动对体制变迁的意义重大。但仍然有待研究的问题是,在邮政专营体制涉及的市场活动中,那些无缘借助高层次民间力量的中小民营快递公司,又靠什么来保护其合法权益呢?

市场底层的行为

如果讨论邮政专营涉及的全部市场活动,我们将看到那里存在大量中小民营快递公司——仅2001年全国正式注册的就有数千家。据业内人士估计,中小快递公司大约占全部快递市场的20%——在一个大而快速成长的市场里,这不是一件小事情。

不过这可是另外一个“民间”。公司小,相伴而来的就是资本实力弱、技术装备差、管理水平低;更不消说,这些公司能够得到的法律服务往往付之阙如。在行政垄断的市场逐步开放的过程中,机会与法规——特别是参与改变法规——的关系异常密切,中小公司这方面先天不足,怎么办?

容我说明,这里问的不是“应该”怎么办,而是在各种现实条件下,中小公司实际上会采取怎样的行为?它们的行为有什么经验可供借鉴?可以提供哪些有助于判断市场和管制趋势的信息?——两年多前,这些问题引着我对一个商业大都会的快递行业下过一点工夫。包含细节的故事以后得空我会与读者分享,下面先报告调查所得的轮廓。

——以为中小公司不重视“生产的制度结构”,大错特错。生意的合法性和市场权利的保护,在任何层次都是头等大事。否则,中小公司为什么要那样花费力气和资源,打听政策、“跑政府”和结交官员?

——中小公司之间一向竞争激烈,其中一项就是比赛“背景”,因为经验告诉他们,相关的法规越不够简明和清楚,执法官员的自由裁量权越大,就越需要特别关照、调解和保护。

——“政出多门”既是上述竞争之因,也是一个结果。在“初级阶段”的市场底部,“政出多门”有保护民间小公司市场权利的效果。这与“上层”的经验一致,例如此次国家外经贸部与国家邮政局之间的分歧,对国际快递业很有意义。

——中小公司的行业协会有协调作用,因此各地多有;但行业协会能否实际起作用,往往依赖是否有原先行业主管部门的退休官员来任职,以及这些前任官员的本事如何。

——与政府管制机关对簿公堂的事情,在底部市场凤毛麟角。原因之一是相关法规含义不清,而正规的法律服务对中小公司来说过于奢侈。想想看,“信件和具有信件性质的物品的传递”的定义尚且如此深不可测,民营小公司依法行事的成本何其高昂?舍繁就简——向特殊的保护服务方面投资——是情有可原的。

整体来看,中小公司缺乏影响国家相关法规制定和修改的通道,这是市场底部人士对作为“上层建筑”的法律理念不太当回事的主要原因。他们的行为倾向是环境的产物:靠地方性的各个特殊的保护结构,在正规法律的边界上,有时候干脆在“法外世界”里讨生活。

小结一下。声名如雷贯耳的跨国公司和名不见经传的民间小公司,都不会对快递市场上的机会无动于衷。不过,“龙有龙路,蛇有蛇道”,生意权利的制度保护差别把市场分为上层和底部。要收紧邮政专营吗?上要对付能够成熟运用法律武器与高层政府公关的国际大公司,下要应付多如天上之星的“市场游击队”,我实在看不出有胜算之道。为什么不实际一点,通过变法——改变含糊不清的“邮政专营”法——来谋求建立快递市场的合理秩序呢?

2002年5月27日

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