再问土地资产

2008-09-14 Sunday 16:32:58

再问土地资产

周其仁

上文我们谈到，按照2001年招标拍卖国有土地50年期使用权的实际收益，目前拍卖出让的国土价值不过200亿元，比国土资源部宣布的25万亿元，小得不可以道里计。为什么缺口如此之大呢？

十分天下不足其一

比较容易找到的原因，是我国现在通过招标竞拍方式出让的国有土地，占全部出让的国有土地的比例尚低。一般而言，由买者竞标出价，地价比通过其他方式得出的高。因此之故，现有土地价值被低估了。

调查一番，这一道理是成立的。从1987年深圳第一次敲响土地招标拍卖的槌声至今，已经15年过去了。可是据国土资源部有关官员介绍，“目前我国存量土地中的大多数还处于划拨使用状态”。这里“划拨”者，无偿使用土地也。而“在有偿出让的土地中，协议出让是主要供应方式”。就是说，以公开的市场竞价方式出让土地的，到今天仍然是“少数派”。

究竟少到什么程度？我看到的报道，“深圳市——首创土地拍卖的地方——1997年招标出让的土地只占出让土地面积的75％”，“浙江省城市用地制度改革的力度较大，但2000年通过招标拍卖的土地也只占全部出让土地面积的111％”。2001年全国土地招标拍卖大幅度上升，情况应当有所改善。但是就全国而言，市场竞标的土地不足出让土地的十分之一，应该不是离谱的估计。据此，如果全部用市场的办法，当下每年的土地转让收益可能就是目前的10倍以上。

“低价”不便宜

这里要关心一下：未经拍卖的土地收益，到哪里去了？要回答这个问题，我们要先了解，当“划拨”、“协议转让”和“竞价拍卖”三种出让土地的制度并存的时候，人们会采取怎样的行为？回答是，对出让土地的需求首先集中于“划拨”；划拨不可得，人们退而求其次，转向“协议出让”；倘若协议也不可得，再退而求其次——参加市场竞拍。这里的逻辑，非常简单。所有需求者，都希望以较低的代价，得到价值较高的土地。

问题是，“无偿”划拨的土地永远供不应求——这是经济规律，屡试正确的。在这种情形下，“划拨的权力”就变得非常值钱。因为制度一旦规定了“无偿”，要区分谁比谁更需要土地就失去了可靠的标准。因此无一例外，凡是“无偿划拨”，皆伴以数之不尽的繁文缛节，要规定各种资格条件、各种程序、各种规则——以便在没有公开市价的条件下，把“最合格、最需要用地的”需求者识别出来。但是同样无一例外，所有这些标准、程序、规则要靠行政代理人来执行，其间永远有模糊之处和变通余地。因此，“划拨”和批准划拨的权力就有了“市值”——凡是要在“无偿划拨土地”的竞争中胜出的机构和个人，可以出价买“划拨权”。

江西省原副省长胡长清的故事，我曾经听之再三。胡案的主要行贿人之一是一位私人运输公司的老板。他频频到胡府送钱的直接目的，就是要拿南昌市的一幅土地做停车场！为此，多年付出了巨额行贿金不算，他还要熟知胡某的脾性和其家人的爱好，要“懂”胡氏书法的定价，要满世界追胡某的行踪和需要，最后还要承担“行贿罪”的刑事责任。如果把胡某为掩饰受贿的种种“努力”，以及纪律检查部门为破案耗费的全部资源统统算上，“无偿划拨”或“低价协议转让”的土地并不便宜。

如是，报载“原国家土地管理局局长王先进估计，由此造成的国有土地资产的流失，应该是几百亿元至上千亿元”云云，恐怕还是低估了。该项估计可能把所有非现金资源的耗费——托门子、拉关系、伪装、破案等——统统省略了。加到一起来算，“国有土地资产的流失”应该还要更多才能对得上账。

改变收益分配

因此，国家土地管理部门最近大力推进的土地竞标拍卖，首先就是要改变土地收益的分配。为什么是“分配”？因为土地价值由供求决定，早就“生产”出来了。不过在“划拨”和“协议”等旧制的约束下，土地价值没有全部公开显示出来，更没有落在“国有土地”的名义主人——国家——的口袋里。现在推行土地的市场竞标，实质就是要把目前“落袋”在“划拨权力租”项下的土地收益，重新分配到“城市公共建设基金”的账户里去。

这岂不等于一场革命？不是我喜欢危言耸听，实在是因为这已流失的土地利益过于巨大。20世纪90年代以来我国公开报道的贪污巨案，涉及土地的为数不少吧？从“宏观”看，中国的土地腐败收益，甚至对加拿大温哥华、美国旧金山和南加州的房地产价格，以及中国澳门和美国拉斯维加斯赌场的繁荣都有所影响。因此，我们不能不问，什么力量可以敌得过如此巨大的既得利益的阻挠？

正在加速的城市化，特别是各城市之间的市政建设比赛，是推行拍卖制的一项强大动力。可是，这能不能敌得过早已经被“划拨权力租”刺激起来的巨大贪欲？这件事情我们不妨盯住看它几年。

从经验看，2001年土地拍卖价款比1999年增加了4.3倍。以未来5年再增10倍计，届时土地拍卖价款或许可以达到5 000亿元。即便这样，届时的土地资产价值比现在宣布的25万亿元还是差得远。可能的因素是，人们以目前已经市场化的土地价值来估算全部城市土地——其中最大的部分应该是国有单位自用而不出让的土地——的价值。这多少有点像我国的上市公司，以流通股的市值来估计全部股本（包括非流通股）的市值。

最后回到资产的古典含义，我们不可以把所谓“25万亿元土地资产”当做现在政府具有“足够”支付相应债务的能力的依据。这不是说将来的土地资产永远不会值25万亿元。将来值多少，将来知道。现在可以看得见的是，要把土地的潜在价值动员出来作为我国城市化的建设资本，尚要花费艰辛的努力。

2002年8月5日