农村可行“学券制”

2008-09-13 Saturday 09:18:20

农村可行“学券制”

周其仁

上篇我把弗里德曼的“学券制”与我国农村的教育困境联系起来考虑，认为“学券制”在农村大有用武之地。因为涉及的问题不少，本篇拟作一篇专论。

增加选择权

许多人认为，当前农村义务教育的困境，在于由农民自己负担教育经费。他们的道理是，农民收入水平很低，近年增加不快，由农民自负教育重担，难免捉襟见肘。

我的看法稍有不同。我认为“农民负担教育”是一项制度上的优点。讲到底，教育不是消费，而是形成人力资本的投资。自己不负担投资，将来资本属谁变得模糊，对农民可是半点好处也没有。

问题不在于农民自己负担教育，而是农民没有相应的选择权利。这是我们上周已经谈过的话题。我引用张五常精彩的比喻：出钱负担教育的“客户”对学校供应的“菜式”没有话语权，那“菜式”不可能物有所值！因此，以为农民穷，可供办学的资源少就是农村教育的根本问题，是放过了事情的重点。在市场上，出钱少一样可以物有所值。是物劣价高、别无选择，才使教育成为农民不堪的重负。

有人或许以为农民的文化程度低，有了教育的选择权也不会用。是的，教育之事不能全部由“买家”来决定。小学三年级要不要读唐诗，初中二年级要不要讲勾股定理，这些都要听教育专家的。但是办学的许多方面，即便文化很低的农民家长也有很好的判断能力。

随便问一句吧：学校账上所剩无几的那点钱，是用于发老师的薪水，还是欠着教师薪水来修“花园式的学校”——以便于上级考察时赏心悦目？我以为农民家长会做出真正有利于教育的选择。现在的问题是，办学资源的不足，把农村办学“选择”质量的低下结结实实地掩盖了起来。

事情很明显，改善农村教育的第一要事，是增加农民家长的选择权。弗里德曼的“学券制”单刀直入，就是要通过增加家长选择权来改进办学质量。我说中国农村可行“学券制”，在很大程度上还是看中了“农民负担教育”的现实。反正是农民自己负担，增加他们选择权的阻力应该小一点吧？

可行的条件

弗里德曼的“学券制”毕竟产生于美国那样的经济发达的国家。说落后的中国农村可行“学券制”，是不是脱离实际呢？我自己前思后想的结论是，不但不脱离，而且十分合适。让我一一道来吧。

（一）弗氏认为“学券制”可行的主要环境条件是：公立、私立的学校之间有很大差别，而免费教育体制里的家长选择权很小。我国农村改革开放至今，不但原先的公办、民办学校继续并存，而且私人办学已经崭露头角。社会上可选的“教育品种”增加了，只是现行制度给学生家长的选择权尚小。推行“学券制”，增加家长的选择权，是对症下药。

（二）美国公立学校得到的财政补贴数目巨大，既得利益丰厚，且教师工会很有“战斗力”。我国农村教师师资短缺，增加学生家长的选择权后，合格的老师会得到优待，不合格的，转行的机会成本其实很低。

（三）学券制一旦实行，所有公共教育资源要量化为“学券”放到学生家长手里；家长向选中的学校交出学券，学校凭券到政府兑换现金。整个流程，需要严格的行政管理。发达国家的行政效率领先于我国不假，所幸我国有多年管理票证的经验，管好学券制虽然不是没有难度，但可以办到。

口说无凭，有例为证。2001年在中国浙江省长兴县，已经出现“教育券”！那个地方的教委领导开明之至，为了鼓励民营学校与公办学校展开公平竞争，决定给每个上民营学校的学生放发面值为500元的“教育券”——其数额等于当地每个公办生平均耗费的政府教育经费的一半。选民营学校的学生，交“教育券”可顶等额学费，然后学校凭券到教委报账。石破天惊的新鲜事，“教育券”就是中国式的“学券”。

是的，行学券制并不一定要请“洋顾问”或“海归派”。各地方可以根据实际情况，对“学券制”做出调整。比如：弗氏“学券制”强调把教育补贴向“有学龄孩子的家庭”发放。如果这一点操作起来难度过高，不妨简化一步，按户口向所有农民家庭发放算了。没有学龄孩子的家庭，可将学券用做对公、私立学校的捐赠或入股资本。

至于取什么名称，更可以悉听尊便。不能改的其实只有两点：学券只能用于办学，不得作他用；学券一定分发到户，由学生家长决定向哪家学校支付。

钱从地出

行农村“学券制”的钱从何而来？美国公立学校用于每个学生的开销，平均起来比看似昂贵的私立学校学费还要高。这使得弗里德曼建议“学券制”的“底气”十足。我国把中央的、地方的、社区的公共教育资源加到一起，在农村教育总经费里也只占小头。拿这点经费来发学券，不是完全没有意思——长兴县的经验证明就是发一点也很有意思——但终归“诱惑”不够大。

要国家财政增加对农村教育投入的呼声，近年几乎每会必闻。大家知道做起来不容易，还是乐观其成。我个人的观点，与其要别人给，不如先把本该属于自己的那一份要回来。多年的观察使我相信，农民收入低虽然不假，但是倘若把低价从农民那里拿走的资源还一部分给农民，农民收入可以提高一大块。

读者可能疑惑：我国粮食市场又一次开放以后，哪里还有什么“低价资源”？要我说，还是有的——首当其冲的就是被征用的城市化土地。我从2001年讨论农民收入开始，用了不少篇幅来回讨论此事，原因就是政府征地补偿农民的费用与土地市价之间的差价大得太过离谱。把部分城市化土地的差价返还给农民，用于办农村教育，是不是现实呢？

国土资源部宣布2001年拍卖城市用地共收益492亿元人民币，2002年上半年为300亿元人民币。而迄今经过拍卖处置的土地尚不足全部城市出让土地的十分之一。在全部城市国有土地——其中相当一部分是历史上和近年从农民那里征来的土地——当中，市场化的土地处置所占比例更是微不足道。城市化加速，土地转让的市场化范围扩大，可以预期我国城市土地收益将有急速的增加。

把其中的一部分——比方说20%——拿出来作为教育学券返还给农民，可不可以？且不说其中本来就包括了农民应得的土地权益，就是从经济合理性上讲，加速的城市化是需要提高农村劳力受教育的程度来配合的。都市城楼高耸入云、农家孩子目不识丁的经济，怕是有问题的。

2002年8月19日