转型期城市就业也需“软着陆”

2008-09-12 Friday 19:15:05

转型期城市就业也需“软着陆”

周其仁

在缓解城市就业的政策上，我们首先要批评“放宽货币政策，刺激经济增长，减缓城市失业压力”的考虑。其次，要批评“清退进城农民工，为城市下岗工人腾出位子”的思路。正确的选择是以下政策组合：一方面，坚决推进城市国有企业体制在用人制度和工资福利制度上的改革，形成竞争性的城市劳动力市场；另一方面，谨慎推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。

当前和今后一个时期严峻的城市就业形势，是20世纪90年代以来我国城市化加速和国有企业改革推进这两股潮流交汇的结果。这个形势，与其他许多转型经济仅仅面对国有部门改革的困难不尽相同，也与一般发展中国家在城市化加快阶段面临的社会经济紧张有别。目前中国面对的是体制转型和结构调整两个方面重大变化的叠加。问题集中表现在城市就业领域，背后却是国民经济多方面矛盾的综合。在我看来，方向明确而坚决的城市国有部门改革推进，将有助于从根本上解决长期以来我国劳动力资源无法有效利用的严重问题，因此改革不可因为城市就业问题的短期压力而再行拖延。同时，存在着推行一系列配套的改革和发展政策来减缓城市下岗、失业和再就业形势的现实可能性。中国在成功地取得消除可能的恶性通货膨胀的“软着陆”经验之后，需要另一次“软着陆”来积累对付转型期城市失业和再就业问题的经验。

当前城市就业问题的由来

首先是城市化加速和农村劳动力向城市的流动和集中。20世纪80年代以来，改革校正着以往“工业化超前而城市化滞后”的发展模式，我国城市化速度加快。1985—1994年，我国城市化达到286%，9年间每年新增城镇人口1 023万，占同期平均新增总人口的658%。由于我国城市化指数以正式城镇人口占总人口的比重来测定，而近年大量已经流向城市就业和生活的农民工并没有被包括在城镇人口统计之内，因此上述统计可能低估了我国城市化的实际进展。根据作者参加的一项劳动部研究项目的调查样本推算，1994年在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市稳定就业的民工已达2 300万，在县城或县级市有 1 600 万，加上3 300万在城乡之间流动的民工中的一部分(计入 1/3)，总共有5 000万农民工在县城以上的城市就业。加上这部分进城农民工，从20世纪80年代中期以来，在每年新增1 023万城镇人口的基础上再加计500万，应该是合理的估计。这样，1994年我国城市化的真实水平当在328%，而1985—1994年每年平均新增的城镇人口当在 1 500 万，可与同期每年新增总人口持平。

其次是城市就业形势发生了前所未有的变化。具体表现为：

(1)国有部门吸收城镇新增就业数量的减少和排放“再就业”数量的增加，使国有部门在城市劳动力市场上“进口”的劳动力数量减少，“出口”的劳动力增加。据国家统计局的资料，1978年国有部门吸收新增就业392万，占城镇新增就业总数(5444万)的72%。到1994年，全国城镇新增就业总数715万，比1978年增加170万，但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万降为294万，减少近100万，只占城镇全部新增就业总量的41%。近两年的最新情况是，在市场竞争中日益暴露出来的国有企业的设备老化、结构不合理、管理不善和亏损严重，使其再也无法继续以“隐性失业”的办法容纳冗员。据估计，1990年以来，国有部门已经“下岗”的员工为 1 500 万，而在“九五”时期，国有部门还将下岗员工1 500—2 000 万。总计在10年之内，国有部门要向社会排出3 000—3 500万需要再就业的职工，平均每年300万。国有部门的净就业增长已经为零，进一步的趋势很可能为负。

(2)新一轮“重工业化”带动的资本集中化趋势，使得我国投资和国民经济增长的就业弹性下降。1991年第四季度以来，重工业增长速度持续超过轻工业，改变了20世纪80年代轻工业带动经济增长的格局。已有研究表明，新一轮重工业化不再是以重加工业为主导，而是以基础产业和基础设施为主导，特征是平均投资规模巨大、投资结构中第三产业投资的增长速度大大超前，以及经济增长主要由投资需求拉动。但是同时，新一轮重工业化也导致投资和经济增长的就业带动的减弱。1985—1988年，扣减掉物价指数，全社会固定资产投资每增加1%，社会总就业增加021%，其中非农就业增加043%，城镇就业增加027%；1991—1994年，上述三项就业指标分别仅为003%、011%和006%。这就是说，扣除物价影响的社会总投资所带动的总就业量，进入90年代后趋于减少。国民经济增长带动的就业增长也有降低趋势。1986—1990年，我国GNP每增加一个百分点，社会总就业增长151万人；但1991—1995年，该增长仅为85万人，下降44%。

(3)与上述两个新变化并行的，是我国原有计划经济模式的强大惯性。在原有模式下，资源可以倾斜式地流向计划当局认定的“重点产业、部门和项目”，但无法顾及资源的真实成本、机会成本、综合要素生产率和投资回报。其后果，资源配置背离经济要素的相对市场价格，导致经济效益低下。这个计划模式虽然已经发生了相当大的改变，但我国要素市场发展滞后、投资体制改革滞后，仍然是基本事实。一个可观察的现象是，由于制度性的扭曲，劳动力市场价格相对于资本价格仍然显著偏高。特别是，国家银行的利息偏低，而国有部门劳动力价格偏高。因此，投资的资本密集倾向在微观水平上是理性行为。更为严重的是，体制惯性使社会总投资的配置仍然存在着严重的部门歧视和所有制歧视，一些经济效益和就业效应都差的部门获得大量投资，而效益好和就业带动大的部门，投资份额很小。

上述三个因素一起限制着城镇就业需求的总规模。相对于农村劳动力向城镇流动和后备劳动供给在城市的集中，近期我国将可能面临一个城市就业需求严重不足的局面。劳动经济学家发出警告，一个新的失业高峰已经到来，并可能持续到“九五”末期。当前和今后一个时期，我国国民经济不得不面对农村劳动力向城市流动加快与城市长期隐性失业公开化并存的新问题。

解决城市就业问题的有关思路

在缓解城市就业的政策上，我们首先要批评“放宽货币政策，刺激经济增长，减缓城市失业压力”的考虑。因为目前的通货膨胀率虽然已经下降，但国民经济由于国有部门(包括国有企业、国有银行和政府部门)改革滞后带来的大量潜在矛盾远没有从根本上消除。这几年虽然一直在讲“从紧”或“适度从紧”的货币政策，但实际增发的货币量并不是很低，通货膨胀形势重新恶化的可能性依然存在，潜在的金融危机表面化的危险性并没有消除。在这种局面下，放宽货币政策不可取。另外从经验看，宽松的货币供给刺激的经济高速增长，会引发更大规模的农村劳动力向城市的流动和集中。宽松的货币政策并非一定能够缓解城市就业压力。最后，从根本上看，目前我国城市就业问题的根子是国有部门的体制。迄今为止，率先发展非国有经济也好，“政策向国有经济倾斜”也好，局部的枝节问题上的改革也好，都被证明没有解决国有部门如何在国际、国内市场里靠自身的竞争力，而不是靠政府保护垄断、财政补贴或银行输血生存的基本问题。放宽货币政策替代不了国有部门的改革，而只能在表面的高速增长和经济繁荣下掩盖问题，继续制造可以避免或延缓国有部门实质性改革的幻觉。

其次，要批评“清退进城农民工，为城市下岗工人腾出位子”的思路。第一，限制竞争妨碍农民向更高生产率的岗位和部门流动，既不合乎效率原则，也违背社会公平。第二，限制流动和竞争的传统思路在今天的情况下只是听起来还有效。事实上，几千万农民工之所以在城市里可以站得住脚，经济上的原因就是进城农民劳动力的质量和价格在城市劳动力市场上有竞争力。今天城市居民购买劳务和产品的选择权和企业的招工选择权，并不受政府控制。这几年在一些地方似乎一直在“清退农民工”，但好像总是清而不退，原因就是市场在选择农民工。另外，经验表明，城乡劳动力在城市劳动力市场上的竞争，不但是改革的结果，而且首先是改革的动力。限制和削弱这种竞争的强度，就无从推进城市国有部门用工制度的改革。再说，政府即使有本事限制农民工进城并“腾出位子”，是否有人领这份情还是疑问，否则原来城市里“有人没事干，有事没人干”的尴尬情况是从何而来的?

正确的选择是以下政策组合：一方面，坚决推进城市国有企业体制在用人制度和工资福利制度上的改革，形成竞争性的城市劳动力市场，绝不因为当前和今后一个时期内城市就业形势的紧张而动摇改革的决心；另一方面，谨慎推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。

要积极推进目标明确的国有部门改革，这一改革可能会降低城市工资和福利水平，也可能会增加公开失业率，但最终结果会降低城市期望工资水平，从而调节进城农民工的流量，减缓城市劳动力供给的增长。许多发展中国家农民大量进城、引发“大城市病”的根源，并不是基于市场原则的自由流动，而是福利方面的“城里人补贴或进城补贴”，刺激了农村劳动力过度向城市的集中和流动。中国前几年的农民工浪潮，是城市化抑制松动条件下对“过高的城市期望工资”的一种反应。现在展开的国有部门改革，把脱离劳动生产率的城市期望工资水平降低下来，不但是将国民经济的增长置于工资反映生产率的可靠基础之上，而且也从根本上消除了脱离经济发展水平的过度城市化。在这个意义上，改革才更稳，改革才更安全。

坚决地推进改革方针需要谨慎的配套政策。所谓配套政策就是其他有关方面的一系列改革配套。其中特别重要的是：

(1)加快资本利率市场化的改革，使我国各个产业领域的资源配置，更合乎资本稀缺、劳动力相对过剩的现实，在同等的经济增长速度和投资规模下，更多地利用劳动要素，合理增加就业需求。

(2)进一步消除城市企业发展中的所有制歧视，特别是资金贷放方面的所有权歧视，放手发展多种经济成分，充分利用民间企业家资源，增加就业。

(3)调整城乡企业税负和其他各项社会负担，鼓励生产和创业；为缓解城市失业压力的必要财政开支应由财政开支结构调整解决，绝不能增加仍然开工的企业的税负负担。

(4)结束基本农产品市场化改革的摇摆和徘徊，由市场机制而不是行政管理制度来调节农业和商业结构的变化，增加农业、商业和农村非农产业的收入水平和就业容量。

(5)进一步消除体制和政策障碍，增加劳动密集产品和劳务出口。

(6)加快城市福利制度的改革，中心内容是城市福利水平不可脱离经济发展水平和城市生产率基础。防止“乱开空头支票的高福利”政策。为了解决转型期的一些突出矛盾，采用某些临时措施是必要的，但也要防止形成制度化的脱离经济发展水平的职业保险、失业救济、最低工资规定和再就业承诺。

在政策实施方面，城市下岗、失业和再就业问题主要是地方事务。各个城市的国有经济与非国有经济的比重不同，国有经济的状态和改革的实际进展不同，因此解决问题的路数可能也应该有所不同，没有必要将问题、责任和解决办法的寻找全部集中到中央政府。各地不同经验的创造和互相借鉴，将有利于我国经济顺利完成再一次“软着陆”。

1997年4月7日