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为市场重组留下空间*

2008-09-12 Friday 15:25:19

为市场重组留下空间*

——关于中国电信集团的再次分拆

周其仁

有报道说，去年5月刚刚挂牌的中国电信集团又面临一次新的分拆。最新的消息是，中国电信集团面临的分拆，还不单纯为了境外上市的“主业与辅业的剥离”，或“优质资产率先剥离”，而且有可能是进一步分拆固线基础网络。在全球各大股票市场纷纷调低电信股的估值之际，中国电信集团将怎样进一步分拆并迈出上市之路，当然格外引人注目。从国内市场的角度看，这家占有2000年全国电信市场55%份额的龙头老大的再次重组，势必引起公司内外各相关利益方的机会空间重大变化，没有人可以对此视而不见。

这使我们有机会来讨论一个问题：政府垄断产业在开放市场竞争的过程中，行政性分拆手段的地位和局限。本文的中心论点是，政府下命令分拆政府独家拥有的公司，固然是政府毋庸置疑的权力，但是行政性分拆的结果是否合适，最终还是要经受市场的检验。要是行政分拆不妥当，将来市场总还要追加一个成本把格局加以重新调整。为了减少再矫正的费用，电信改革政策不能局限在各种行政性重组（分拆）方案之间作选择，而应该早一点把“行政性重组还是市场性重组”的问题提上台面。在中国电信集团的将要面临的又一波重组中，尤其要注意为市场性重组创造条件，留有空间。

旧话重提论“分拆”

刚刚完成的1999—2000电信产业重组，基调就是分拆。原中国电信被一拆为四，中移动独立、卫星通讯独立、寻呼独立而后并入联通，剩下就是专营固线通信的中国电信集团。在分拆之余，辅之以“不对称管制”，就是倾斜式扶持联通；以及开放市场准入，就是给新组建的网通和铁通增发营运牌照。这样，加上原来就已经存在的吉通公司，电信市场上好歹就有了六七家基础电信营运商。

靠分拆在位垄断公司的办法来形成市场竞争，在国际上通常被称为“美国模式”。1982年，原美国电信垄断商贝尔系统被分拆为专营长话的AT&T和7个地区性市话公司，长话市场得以开放市场竞争。顺便提一句，当年贝尔系统的垄断类型很特别。贝尔是发明电话的私人公司，在市场的打打杀杀中占据了美国电信市场的很大份额。因此，在开头的时候，如同今天的微软公司一样，贝尔的“垄断”——占有市场份额较大、从而拥有“市场权力”——属于“竞争中形成的垄断”。就是说，不是别人不可以做，而是一时谁也做不过她。但是，1921年美国通过了一个新的法例（The· GrahamWills· Act）之后，贝尔垄断的性质起了变化：新法律禁止别人自由进入电信市场，只允许贝尔一家在电信市场独大。作为交换条件，此后贝尔的全部定价和服务质量，要接受行政管制。从此美国电信市场，演变成“管制下的垄断”。

各位读者，立法或行政造成的垄断，非有立法或行政行动而不能破除。在这个意义上，1982年美国通过行政和司法行动分拆贝尔系统，是美国电信市场开放竞争一个必要的步骤。这与去年美国司法部和一位法官意欲强行分拆微软，情形有所不同。也在这个意义上，中国政府用行政命令分拆原中国电信，以及前几年用命令组建联通，都是必要之举。政府不采取行政行动开放政府垄断的市场，竞争局面怎么形成？这就是中国老话说的，解铃还须系铃人。

麻烦在于，政府解铃的时候，一不小心就可能顺手系上另外一批铃铛。屡系屡解，屡解屡系，政府可不就有得忙了？用行政性手法处理市场问题，常常就产生如此连带效果。即便是出于“改革的目的”，情况也不会有很大的不同。因为行政性手法的局限，在于信息处理的动机和能力，与目的的伟大还是卑微无关。所以，恰恰是“为了开放市场的改革”，要慎用行政性手段，用的时候要讲究，并要特别注意为市场性手段创造条件。

具体来讲中国电信的分拆吧。我的看法，1999年政府酝酿进一步开放电信市场，考虑把原中国电信拆小一点，有其道理。原中国电信占了1998年末全部电信市场的99%，既庞大又全能，不适当拆一下，听由小小联通与之“竞争”，那就是再过100年，也勾不着所谓“双寡头垄断竞争”的边。不过，值得讲究的是“怎样分拆”，因为并不是任何一种分拆，就注定可以增加市场竞争的可操作性。

以上这点意思，我在两年前关于中国电信重组的系列评论中已经提到。针对当时“以拆为主”的思路，我援引过印度电信改革的教训。1992年，印度政府决定率先将全国固线市话和移动电话市场，分切成20个“覆盖区”，并允许每一个“覆盖区”招标一个民营固线市话服务商、两个移动电话商和若干个寻呼服务商，来与分别是每一个覆盖区里的第一固线、第一移动和第一寻呼的原印度政府垄断电信商（DoT公司）“竞争”。我把如此具有印度特色的电信分拆叫做“无效分拆”，因为它限定新进入的电信公司在分拆的覆盖区里活动，却保留在位垄断商对国内国际长话网络的独占。

作为对照，基于英国的经验，我又提出“无须分拆的竞争”。那就是政府并不分拆在位垄断商（但进行私有化产权改造），但通过立法允许另外一家全能电信营运商重新铺网、接入、放号，经过为期7年的“双寡头垄断竞争”，再开放多头进入。“无须分拆形成竞争”的长处是，数个全网一体化的全能电信商之间的竞争，更适应新技术条件下的市场需要。果不其然，英国模式令美国分拆长话和市话的办法相形见绌。1996年美国新的电信法允许长话、市话、移动和有线电视互相进入，相信就是吸收了英国的经验。

我那篇文章最重要的发现，是 “分拆”和“无须分拆”，既可能殊途同归形成电信竞争，但也都有可能，在观念和既得利益的双重束缚下“变味”。我指出1994年我国组建联通就是大体参考了欧洲模式，但是可操作的电信市场竞争并没有如愿出现。现在不得已再求助美国式“分拆”，还是要当心变味。那篇文章的结尾如下，“有各式各样的分拆之道，也可以完全不经过分拆，但重组电信必不可缺的是形成可操作的市场竞争，因为导致电信服务价格下降、市场扩展和创新迭出的，既不是‘分拆’，也不是‘非分拆’，而是经过分拆或非分拆方法形成可操作的电信市场竞争。”这个结论，至今我自己还是满意。

绕不开的问题

按照业务纵向分拆了原中国电信，是否就形成了可操作的电信市场竞争？目前可以看到的，还是一个极不平衡的局面。在移动通信市场上，中移动与联通之间的“双寡头垄断竞争”硝烟弥漫，开始让客户受用。最近有机会请教中移动河南省一些市县公司的经理，我才知道当前在市场上最强烈要求降低无线通讯资费的，已经不是消费者，而是两家移动公司的一线业务员！他们认为公司（其实是政府）规定的资费标准还是“过高”，以至影响他们争取客户。由于是内行，他们在现行价格管制下创造了许多“变相价格战”的战术，用心之妙，令人叹为观止。这里改变供应商行为的，不是开会，不是讲大道理，也不是消费者的抱怨，更不是像我这样的“外行专家”写的什么电信改革文章。实质起作用的只有一个因素，这就是消费者可以选择彼此竞争的供应商。如此之下，供应商出于自己的利益，就千方百计讨好顾客。

可是，固线通信市场还是另外一个故事。是的，人们可以说，局面已经有了某种变化。联通拥有固线营运牌照，也已经声明将投资77亿建设可与中国电信集团竞争的全国固线网络；铁通可以依托满足铁路通讯之余的网络能量向市场放号，并预言要在未来几年争得固线通讯市场25%的份额；网通来势汹汹，依仗高速宽带网络新技术要做“营运商的营运商”，同时努力开拓直达最终用户的“非接入通道”；联通、网通、铁通和吉通都拿到了 IP电话的牌照，可以在互联互通有效的条件下，参加争夺中国电信集团的固线客户。加上已经拥有1亿用户的移动电信，对固线通信产生一定的“替代”，也将竞争引进了固线电信市场。

但是，由于以下几点理由，即便把上述全部加到一起，还是不足以动摇中国电信集团的既有垄断地位，还是难以在短期内形成固线市场的可操作竞争。（一）电信通信服务对遍布全国、直达用户的网络依赖极大，比较起来，目前联通、网通和铁通的网络，不是局部的、片面的，就是未来式的；凡是对手网络尚未覆盖的地方，固线用户还是没有选择余地。（二）与中电信集团掌握的1.3亿户相比，其对手们拥有的最终用户数目不足为道，而“网络效应”的意思是说，多一个用户会增加其余用户的价值。（三）移动对固线通信的替代作用，不可高估。比如那些对通信质量更敏感的“高端客户”，不会因为有了方便的移动通信因此就告别固线服务，而对廉价更敏感的低端用户，移动服务的费用要低于固线，还不是现实。至于没有移动网络的地方，无论什么客户只好“选”固线。

所以，我国固线通信市场还是没有形成可操作的竞争。消费者和舆论关于市话资费不绝于耳的抱怨，审计部门关于各地电信胡乱计费行为的报告，以及信产部公布中国电信集团荣获消费者投诉“冠军”的记录，在我看来都是竞争尚未可操作的表症。中国电信集团的领导人分析公司现状，用了一句“上急下不急”。其实这是蛮“正常的”。没有竞争的推动，卧榻之旁听不到他人酣息，门口无人激烈争抢客户，几十万人自下而上的“急”从何来？数月之前我写《再论数网竞争》，结论是虽然经过1999—2000电信产业的全面重组，尽管有了一个数网竞争的初级模样，但是我国电信体制还是带有结构性缺陷。那里没有点清楚，结构性缺陷主要来自固线市场上中国电信集团的一家独大。问题没有完全解决，分拆之议卷土重来，毫不奇怪。

避免“无效分拆”

不过，我们要当心“无效分拆”的陷阱，那就是分拆搞得大刀阔斧，但市场的竞争性并没有相应增加。分析各种可能的分拆谋划，评价标准是增加可操作竞争，而不是分拆本身，更不是所谓“分拆的力度”。

例如，将中国电信集团按照区域，“横切”成南北两个固线电信公司，或者7—8个区域性营运商，如何？我的看法，竞争还是难以操作，因为中国电信集团尚存的种种毛病，与其说是因为“大”，不如更准确地说是因为“独”。横向分拆可以变大为小，但是不能变独为多。所以横拆之后，客户的选择不会有实质性的增加。比方南方一个客户，要是对南中国电信公司的服务不满意，可以让北中国电信公司为他拉一条通话线吗？此路不通，难道为了得到良好的电信服务，非要举家北迁不成！

主张横切的意见，也许可以援引南北石油的经验。是的，北方石油公司南下，正如南方公司北上一样，“抢购”加油站的竞争如火如荼。我没有研究过那种竞争，但即便效果很好，也不单单是分拆的结果。那是“先分拆、再互相进入”。更要紧的，任何地方的10个加油站，可以5个被北方公司收购，5个归入南方公司的旗下，彼此展开竞争。区域性电信公司，即便在分拆后允许交叉进入，如何照办得了？一个电信网络，无论谁收购了去，还是一家独营；倘若再建，那就排在联通等等之后，还是不能在短期内形成可操作的竞争。

那就再来一次“竖切”吧。就是说，固线长话与市话分立，或者分立后的市话再横切若干，成为类似当年美国区域性小贝尔那样的格局。这样的方案，着眼点是增加长话市场的竞争，因为从此哪家长话公司也不可以凭借自己同时拥有市话的优势，“欺负”那些不拥有市话的对手。但是，美国人当年用此法的时候，MCI作为AT&T的竞争对手，不但早就被批准设立十多年，而且利用微波通信技术已经大铺第二网、并利用执行网（executive network）的办法，实际上具备一定的市场能力。所以，1982年的纵向分立，使美国长话市场的竞争立即变得可操作。即便如此，纵向分拆也仍然保留了市话的独家垄断地位，要再过14年等新的电信立法以后才来解决。

目前我们的电信市场上，并没有与中国电信集团大体旗鼓相当的固线营运商。在此现实约束下，就是分拆了长话与市话，还是要等待联通等新公司的逐步成长，才能看到分拆所期望的长话竞争。至于本地电话网，可能拆小，但仍然基本上维持“独家”，还将成为妨碍可操作竞争的瓶颈。所以我的观点是，从增加竞争的角度看问题，无论横切还是竖切，进一步分拆中国电信的“油水”都不大了。

考虑电信率先对广电开放

但是，可不可以考虑进一步扩大电信市场的准入？仔细回顾一下，“扩大市场准入”，才是国际国内电信改革成功经验的精华所在。美国的分拆模式，以准许MCI等新公司进入长话市场为轴心，所以实质是“为保证准入的分拆”；至于其余留的地方电话独占，拖来拖去，最后还是靠长话与市话、固线与移动、传统电话与有线电视的交叉进入、也就是扩大市场准入来解决。英国模式，走的是“无须分拆的竞争”路线，一开始就准许组建一家新的全能电信营运商进入固线市场。我国自己的经验，不但1993年成立联通、开放电信增值业务是市场准入，吉通、铁通和网通，无一不是扩大市场准入的结果。要是没有市场准入的逐步扩大，不会有电信市场今天的局面。

问题是，迄今为止我国电信市场的准入，范围还是过于狭窄。特别严重的缺陷，是没有把境内全部信息传输网络资源，统一纳入开放电信业务的盘子。说来不容易相信，搞了多少年中央计划经济，反了多少年重复建设，由各个行政部门控制的全国性传输网络的数目之多，堪称世界之最。实际的状态是，中国早就存在着“数网”，就是部门割据、彼此从来不开展市场竞争。所以1998年我在电信论战中提出的“数网竞争”，半点创新也没有，只不过提了一个直白的问题：国人既然已经支付了数网的成本，为什么就不能享受一下竞争的收益？

从增加市场竞争的角度看，最可能牵一发动全身的，就是电信市场对我国有线电视传输网络开放。据报道，目前我国有线电视用户近1亿，遍布城镇乡村；由光缆和同轴电缆混合组成的有线电视节目传输网络，总长度240万公里。在技术和市场需求的双重刺激下，各地有线电视网络近年正在经历数字化技术、网络整合和公司化营运等一系列变化。在新的技术条件下，电视传输网络除了传统的视频传输，还可以从事语音、数据传输和电路出租业务。恰恰是这些新的业务可能性，具有与固线电信竞争的极大潜力。特别是有线电视网络宽带入户、掌握着数量巨大的“最后一公里”资源，能够显著增加固线市场的竞争、给在位垄断商带来“可置信的威胁”。1996年后的美国，1998年后的欧盟，以及2000年后的中国香港，纷纷允许电信业务对有线电视网络开放，道理就在这里。

在考虑再次分拆中国电信集团之际，为什么不可以比较一下开放有线电视网络的可能性？不需要禅心结虑的谋划，只消实施类似对铁道通讯网络的政策，允许有线电视网络在保证完成节目传输之余，参与各类电信业务，电信市场大局，全盘皆活。这可不是什么惊人之语，因为我有“法律根据”。去年国务院颁布的中国电信管理条例，白纸黑字把视频传输归入“电信”范畴。既然已经是电信的一部分，为什么不可以从事电信业务？

因为没有营业牌照。为什么不发他们一个？主管部门官员说，要有条件，一要完成电视台与传输网络的分离，二要同意“双向进入”，就是有线电视网络可以从事电信业务，电信网络也可以从事视频传输。据了解，台网分离容易被接受，也不难办到；难的是“双向进入”，因为据说广电网络部门的回应是，我们是特殊行业，不可以同意已经承诺对外开放的电信企业进入。于是，中华人民共和国法律规定纳入电信的有线电视网络，还是不可以从事电信经营业务。现状是，政策限定广电与电信部门井水不犯河水，虽然由于机会的诱惑，下面的“犯规”之举五花八门。

僵局的真正原因之一，是广电网络与电信相比实在太弱。这个系统是自下而上、靠用户出一点、地方政府出一点、中央补一点建成的。网络的整合性差，不但表现在全程全网的技术整合性能低，更表现在系统管理的散和乱。相比之下，中国电信集团就是一个人高马大的巨无霸。看清这一点，读者不难了解广电网络“特殊论”其他含义。把提出“双向进入”的同志调到广电部门，他也立马就知道双向政策要不得，还是“特殊”为好。反过来，要是允许广电网络“单向进入”电信市场，电信部门领导面临的压力是“如何向系统内几十万职工交代”？

突破僵局之策，还是可以从自己的经验中寻找。比如是否可以考虑，仿照“不对称管制”扶持联通的办法，再发明一个“不对称双向进入”政策？就是说，允许广电网络涉足电信业务在先，而让电信进入视频传输市场在后。前后之间，可以一年半载，也可以数年为期，两部门谈判、政府批准即可。或者再弄得复杂一点，双向开放业务不但时间不对称，范围也不对称。比如广电可以从事全部电信业务，但电信将来也不得从事非商业性的视频传输，确保广电“特殊任务”的万无一失。

粗粗想来，“不对称双向进入”有四大好处。第一，在较短的时间内，固线通信市场形成可操作竞争；第二，中国电信集团可以不分拆，或者选用“分拆力度”较低的方案，尽可能保留固线全程全网的完整性；第三，大大加快广电网络的整合和改造；第四，在市场机会的吸引和竞争压力的共同作用下，中国电信集团与广电网络集团的市场化、公司化改造，将大大加快。多蚌相争，消费者肯定不会反对。电信市场会在变局中进一步扩展，而中国可能有一个更好的基础电信格局，来迎接进入WTO以及向国内民营经济全面开放的机会和挑战。

前景如此美好，读者或许就还有耐心听我做最后一点补充。允许广电网络非对称准入电信，需要许多配套。其中最重要的，是要允许目前已经持有电信牌照的联通、网通、铁通等各家新兴通信营运商，与广电网络自由结盟，在市场谈判的基础上，全面重组各自手中的网络、客户、管理和融资能力等等各种资源。比方，联通融到手的资本，投资到广电网络的改造，是否比全部重新铺新网更合算？网通没有最终接入用户，在什么条件下可以“分享”广电的“最终一公里”？要强调的是“自由结盟”，就是基于各自利益计算的商业谈判，因为惟有如此，才处理得了涉及如此巨量的涉及琐碎细节的信息。行政性手段（无论分拆还是合并）相形见绌的地方，正是产业重组过程中本质上发散的信息流。要避免“解铃又系铃”的尴尬，政府不妨“只说不练”，就是只规定解铃的方向、政策和规划，但把解铃的具体操作，尽可能交给市场。这样的游戏，政府充当全部电信公司的惟一老板，那是玩不成的。所以，政府电信公司的产权重组，应当大大加速。