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以法律约束政府总支出

2008-09-26 Friday 12:16:34

以法律约束政府总支出

周其仁

上文谈到，取之于民的财力难以自动用之于民。因此对政府开支行为的审计和监管就不可少。但是，审计和监管本身也要耗费公共资源。这就遇到了一个悖论：以增加审计和监管费用来减少政府开支的浪费、挥霍和贪污，真的就可以增加用之于民的财力吗？

答案是否定的。道理浅显不过——增加对政府开支的监管，固然可收到减少财力浪费的效果，但监管费用不能给人民带来直接利益，也是一种损耗。这里一共有三个量：被滥用的财政开支总量、审计和监管费用的增量以及因加强监管而减少被滥用财力的增量。假定滥用总量为10亿元人民币，加2亿元审计和监管开支可减少3亿元滥用，再增加2亿元监管开支又减少25亿元浪费，最后增加2 500万元费用、节省2 500万元损失——事情就平了。问，此案未用于民的总量几何？答案是正好10亿元。

推论也清楚：若不引进其他限制条件，用之于民的财力并不会因为强化对政府开支的审计和监管而增加。这条推论的基础是经济学里大有名堂的“租值耗散”定律，不会错。那么，这所谓的“其他限制条件”，究竟是什么？

一定是那些能够减少被滥用财力总量的条件。记住，从争取更多财力用之于民的立场出发，真正的关键是减少被滥用财力的总量。要是这个总量的水平不降低，单靠增加审计和办案的费用，加到一定数量再加就得不偿失。而无论怎么加，都是社会损耗的增加。

究竟引进哪些限制条件，才可以减少被滥用财力的总量呢？很多。比如改变弥漫于官场的奢靡风气；比如大幅提高官员的道德水准；比如完善财政纪律和规章；比如增加政府财政活动的公开性和透明度；比如强化人大、舆论和公众对公共财政的参与；或者全面推进邓小平早在1980年就宣布的政治体制改革。只要切实做到，上述每一项都可以降低财力被滥用的总量。

但若要问，有没有哪一项限制条件，简明、易行、可收到立竿见影之效，又与任何其他限制条件完全不矛盾？我认为有的，那就是以法律约束政府总开支。这件事情的要点有四个：第一，正式立法，最好在宪法里有专门条款。第二，政府开支总量，可以是绝对量，也可以是占国民所得的一个比例；从容易坚持的角度看，比例量远为可取。第三，约束政府总开支，就是约束政府总收入（包括税收、国债和其他收入）。第四，立法约束不是绝对不变，而是变要讲程序，不能随意变。

为什么以法律约束政府总开支，就可降低被滥用财力的总量呢？最明显的是，约束了政府总开支，也就约束了被滥用财力的总量。夸张一点想：如果法定政府总开支不得高于国民所得的30%，那么即便全部财力都被滥用——这当然是不可能的——滥用总量也就是30%。为政府总开支安装上法定的闸门，可以关住被滥用财力的总量。

以法律约束政府总开支，对降低财力被滥用总量的第二方面影响巨大，是便于人大、舆论和公众审查增加政府收入的建议和主张。是的，为改善收入分配，为调控经济，为各种长远和短暂的紧迫需要，增加国债、税收和政府其他收入的呼吁、建议和主张，几乎无日无之。都有道理，但所有道理加到一起，可以加出一个大错来——政府总收入增加过快，与国民经济的总体水平脱了节，更与防范公共财力被滥用的能力脱了节。

有专家曾把税收占GDP的比例，定义为“国家能力”。他们也许是对的，但要靠想象才能假定，取之于民的全部可以用之于民。在财力的取、用可能分道扬镳的真实世界里，我们不能离开防范公共财力被滥用的实际能力来鼓吹增加国家财力。记得西游记吧，一个唐僧，要配上猪八戒、沙和尚和孙悟空，才能从西天取经回来。要是三个唐僧配一个猪八戒，结局会怎样？至于近来有人不知所谓的“大政府”言论，不过是把十个唐僧打包送上西天的伟大主张。

加一个以法律约束政府总开支的限制条件，各种增加政府收入的主张就必须互相竞争。横竖加了税就减债，库房多收了国企的垄断利润就减税。因此，专家们不能仅仅论证“增”的理由，而且要论证“优”的根据，更要为“减”献计献策——否则就什么也加不进去。专家意见之间的竞争程度提升了，有利于人大、舆论和公众作出正确的判断。

最后一点很重要。在一个行政主导的体制里，公共财力用途究竟何在、利用效率究竟如何，信息掌握在政府部门和关键官员手里。以法律约束政府总开支，政府内部各机构和各层次争取国家财力的竞争也增加了。这样，政府部门和官员们就互相“盯得紧”，也应该更乐意配合审计和监管部门约束其他部门的开支行为。就是说，行政部门和官员的信息优势，可为减少财力被滥用而用。

能够做到以法律约束政府总开支吗？难。反正西方发达国家没有一个做到过。美国几乎做到，1982年参议院以2/3的多数票通过了“平衡预算限制税收”的宪法修正案，但众议院表决少了两票；1994年共和党“与美国缔约”，包括了一个增加税收必须得到国会绝对多数通过的修正案，最终以1票之差功亏一篑。欧洲的福利国家就不要谈了。这也许说明，民主投票的政制难以立法约束政府总开支。

西方以外的世界如何？没有查过。中国历史上，康熙皇帝在1711年颁布过“人丁滋生，永不加赋”的诏令。据史家考证，田赋的征税部分，“永不加赋”言而有信，但杂费和其他猫腻，却从来没有干净利落过。田赋以外，清代商业流转税似乎永远在加。更重要的是，“永不加赋”约束的是税收绝对量，真的百分之百做到，则政府财力不能随经济总量增长而增长，一旦有事，“国家能力”危矣。

还是放眼未来吧。中国可以做到以法律约束政府总开支吗？不敢说。敢说的只有一点，如果做到，“中国世纪”云云，就划出了最重要的一条底线。在这个意义上，四分之一世纪的改革开放带动的经济成长还能不能持续，成败在此一举。

2005年8月31日