东莞奇事

2008-09-13 Saturday 10:18:31

东莞奇事

周其仁

在《21世纪经济报道》专栏上发表的“启动经济与政府退出市场”一文，原本是2000年我在广东省一次座谈会上的发言。不料一年半后整理成文章发表，读者反映还是很“新鲜”。我自己推测，该文讨论的某些政府部门利用行政权力“搅市场”的事情，在生活里可能还是屡见不鲜吧？

尽管如此，最近《粤海信息日报》的记者朋友从网上发来的关于“东莞开药店难”的报道，还是让我大开眼界。

见怪不怪是本事

报道是这样说的：“外地投资者在东莞开药店难于上青天，当地药监部门先是设定一条‘500米死亡线’，对‘越线’的外地商家格杀勿论……现在，这一壁垒撤销后又来了‘政审壁垒’，要求外来药店的分店负责人必须回原户籍地开具‘无不良品行记录’证明……政策封杀之下，外来商家和倾尽积蓄的本地加盟者损失惨重，苦不堪言。”

原来，东莞——举世闻名的珠江三角洲外向型加工工业基地——因为外来人口众多，药品零售业发展的空间十分巨大，外地投资者垂涎本地药品零售市场由来已久。2002年3月，《广东省零售药店设置暂行规定》宣布开放广东药品零售市场之后，外地商家们涌入东莞城中，以为可以大展拳脚。

然而，“他们很快在一道坚实的行政壁垒上碰得头破血流”——东莞市药监局从2001年6月开始施行“500米直线范围内不准开设第二家零售药店”的审批标准。到2002年7月该审批标准被东莞市政府宣布撤销为止，“500米大限”整整实施了一年。

不妨看个实例吧。记者在东莞常平街头看到，有一家2001年８月已装修完毕的一百三十多平方米的外地药店，至今依然大门紧闭，一年的风吹雨打使其招牌已剥落生锈。即便不算当初三十多万元的店铺转手费，店主迄今已白交了２２万元的铺租。而没法开张的原因，仅仅是因为离它２５０米开外的一家百货公司里，有一个本地药房所设的只有几尺长的药品专柜。据说有时就差那么一二十米，说不行还是不行。当地主管部门甚至开着车用咪表进行“准确度量”，差几米都别想开店。

更妙的是，2002年3月广东省宣布“全面取消零售药店的各种附加限制”之后，东莞药监部门一方面公开表示“举双手、双脚欢迎”，一方面却拖到7月中旬才公布新的《关于贯彻广东省零售药店设置暂行规定的实施办法》。可是，业界人士在研读新政策文件后却赫然发现，“500米大限”虽然已经取消，但该市药监部门又设置了“一些异常繁琐复杂的技术性程序”，比如规定分店负责人必须提交个人户口本原件，必须到原户籍所在地居委会开具“法律上无不良品行记录”的证明，开具“婚育证明”，必须承诺“24小时经营”等。

防止“敲竹杠”

我不厌其烦地照录新闻报道，不是为了要批评东莞市药监局。《粤港信息日报》已经作了连续报道，而据记者朋友介绍，东莞市政府和广东省的有关部门对此事非常重视，已经敦促东莞市药监局召开听取外来投资人意见的专门会议，并承诺在“一周时间”内公开回答业界关心的问题。从好的方面想，问题正在解决之中。

本文的兴趣，在于那些超越了东莞辖区范围的一般性问题。我以为第一个问题，还不是“为什么药监部门对市场的新进入者如此这般设置障碍”？应该首先问的，是“为什么如此这般的障碍，就那样严重地损害了市场进入者的利益”？本来嘛，不让开店不开也罢，何以弄得进退不得地难受呢？

我的观察，这种局面与政府开放市场的门槛设置方式有关。举些例子吧。要办民营学校，一些地方规定办学者必须先买200亩地、拥有6 000册书籍，然后才有申请资格。要想民营开办电信增值业务吗？你要先有场地、设备和专业人员。开药店，那就是先盘房子、聘药师。

从管制的角度看，这些要求顺理成章。倘若申请人连一些最必要的经营条件也不具备，政府怎么可以同意他们进入这些多少有点特殊的行业和市场呢？但是从商人的角度看，把现金资产先转成某类实物资产，然后才能申报经营资格，风险就大大上升——要是政府最后还是不批准，那些先期投资岂不遭殃？

更麻烦的是，等到商人完成了初始投资，政府审批的条件突然变化——东莞药监局的例子是一变再变，你就是不想干也不能利落地撤了。商人决策的条件已经变了：不干，要承受已有投资的损失；干，要追加满足新进入条件的花费。就是说，他们因为走了第一步——满足原先知道的申报条件——而被套牢。现在许多合约研究文献里讲的“敲竹杠”（holdup），大体就是指这种尴尬境地。

要防止“敲竹杠”妨碍市场向民营经济开放，重要的第一点是开放条件要一揽子透明公布。政府要是还没有想好，那就不要轻言开放，反正还可以继续喊“内需不足”。要刺激投资，要开放市场，就谋定后动，一揽子把门槛条件开清楚。特别重要的是，不能中途“变戏”，否则政府应该赔偿因“改戏”而引起的民间投资损失。

第二点也重要。那是上海一家民营学校的经验。当地政府先批一张“试开张”的许可证，并讲明一年以后正式验收，届时学校还达不到必要的条件，摘牌。但是现在你就可以开始干。各行各业，是不是都可以先“试营业”，我没有把握回答。但是增加监管透明度和审批的可预见性，总是防止“敲竹杠”的不二法门。

何必用管制代产权？

话说回来，管制和审批总还是以少为佳。譬如，“500米之内不得有第二家药店”之类，究竟道理何在？据说是为了“合理布局”。探究下去，恐怕不可能是因为担心药店密度过大，弄得消费者太方便。主要担心，可能是药店靠得太近，大家生意不好做，赚不到钱。讲到底，像旧时家长制一样，“管你还不是为你好”！

问题是，政府怎么保证得了500米以上就是合理布局？我想破了脑袋，才理解如此的政府行为与我们的政府管国企管习惯了有关。国企的“老板”是政府，因此国企的布局等，一招一式都要靠政府摆布。问题是，现在把“以管制代产权”这一套用到民营经济头上，岂不是画蛇添足？就是50米内开5家药店，是赚是赔自有它们的东家承受后果，不需要政府劳神了吧？

从这个角度看，现行法规条文里边那些可有可无，甚至断不可有的“规定”还是要为东莞奇事负一点责任。含糊的文句固然利于表达许多良好愿望，但是考虑到容易给下面的“官家与民争利”行为提供口实，为刺激内需，还是清理清理，把它们拿掉吧。

2002年9月30日