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城乡中国62：制度成本兹事体大

2013-08-26 Monday 00:46:46

制度成本兹事体大
——城乡中国系列评论（62）

周其仁
经济观察报 2013年8月26日星期一

理解真实世界发生的现象，一些重要概念不可或缺。比如科斯于1937年提出“交易费用”的概念之后，人们解释市场行为与组织的能力，才得到一次革命性的提升。中国学者张培刚在1940年独立提出的“纯商业成本”，也是理解抗战时期沿海城市粮食供应变化的画龙点睛之笔。后来张五常为经济学大词典撰写“交易费用”词条时，认为不如把“交易费用”改为“制度成本”，更为一般化也更为妥贴。

什么是制度成本？粗浅讲一句，就是制度之形成、运行与变更皆不免费。此概念简单，但用起来并不容易。也许因为“制度”本身就是抽象之词，看不见、摸不着，观察起来有难处。加上制度之形成、运行和变革，通常历时久远，都是所谓的“慢变量”，于是在经验上就难以被列入可观察行为的约束条件。

算我辈之幸，赶上中国改革开放。前后左右都是制度和制度变迁现象，想要闭上眼睛也难。想想也是，经济学的著作汗牛充栋，各色概念所在多有，为什么偏偏“交易费用”、“制度成本”才在自己的脑子里挥之不去？碰上了，在比较中对思考和分析帮得上忙，选来选去就选它吧。

不妨以土地用途管制为例。一般讨论的切入点，是问这套1998年才引入中国的新体制，有必要搞吗？应该不应该？好不好？围绕这几个常见的问号，人们表达意见分歧，阐释各自不同的观点。这些问题当然都值得辩论。不过要是受过“制度成本”的影响，我们或许会认为，仅围着这些问题还不足够。我们还要问：土地用途管制——不论你认为它好还是不好——运行的代价几何？其运行成本，又怎样约束着当事人的选择和行为？

讲过了，土地用途管制的引入，背景是中国经济高速增长，卷起工业化、城镇化大潮，需求结构大变，带动不同用途土地的相对价格也大变。最简单的事实，是同样一幅土地，用于农业带来的收益，越来越敌不过用于工业和商业带来的收益。于是人们担心，倘若由着市场机制自发地配置土地，那农用地将越来越少，工业、商业、城市占地越来越多。如此下去，中国的粮食安全如何是好——“谁来养活中国”？也不是空穴来风，因为证据确凿：十年间中国减少耕地1亿亩！

对策就是管制。这套用途管制，简单概括，就是凡现有的农业用地，或经过规划用于农业的土地，再也不得自由转为非农业用地。要实现农地转用，第一要修规划，第二须有指标，第三要统统经过审批。从明文规定的法律条文看，1998年以降，我国的土地资源从市场范畴里被拿了出来，划入高度行政管制的领域。

当然不好说是无的放矢。必要吗？有必要之理由——虽然我们也发现，说全国耕地锐减的数据未经更为仔细的辨析。至于用途管制好不好、该不该？我的回应是总有“好”的一面，因为新制度总带来一些新收益，也因此总提供了一部分“应该推行”的理由。只是我们对这些问题尚不满足，我们还要问，新制度引入后，执行成本又如何了？

这里问到了一个关键。像任何体制一样，必要也罢，应该也罢，好与不好也罢，一概不可能免费运行。但由于这个概念远远没有普及，人们还不习惯于把制度实际耗费的代价，也一并纳入对该体制的思考与评价。提及制度成本，就是要增加一个思维的维度：好的东西，要是耗费的运行成本过大，甚至大过其带来的收益，那就再好也要收场，或者改戏——至少改到这套体制的净收益是正的为止。

土地用途管制一旦引入，相应的成本就随之发生。前文讲到该制度的三大要点，每点都有耗费。比如土地规划，那不是说说就有的。仅把现有土地丈量清楚，在我们这个有着悠久文明历史的大国就非常不容易。读者不信可以问一问，今天中国大陆一共多少耕地？怕是谁也说不出个准数来——也是交代过的，第二次全国土地资源调查的结果，迄今为止尚无发布。耕地数搞不准，土地规划云云，岂不是空中楼阁？落到地上来，总要一笔费用吧？

建设用地要以指标为凭，是第二笔费用。说来也容易，用地指标一律由主管部门分配，不就行了吗？可主管部门根据什么来分派指标？凭各地的国土面积？凭人口？凭经济总量——取哪一个指标度量？凭工业化、城市化的进度——又取什么指标度量？还是凭各地方的行政级别？分配总要有讲究，究竟凭什么？到主管部门去查问吗？读者不妨一试。我自己是试过的，问不出来。有很好的朋友也不行，因为他也不完全知道！

这是废除了市场的代价。本来市价是个最简明的办法——有限的资源大家都想要，报个价，出价高者先得就摆平了。可非说土地特殊，特殊到“市场失灵”，价格机制只好靠边。那怎么办呢？选别的标准定优先顺序罢。谁的需要更重要？那可是要花多少人力、物力、智力来编理由——甲地吸引外资多，急等土地落地；乙地搞国家重点工程；丙地是老区、边区、少数民族地区，不能不优先；丁地领导不但是省市委书记，还是政治局委员，不看僧面看佛面。还有拿不到台面上来的，人情啊、世故啊、关系啊、好处啊，虚虚实实，搞来搞去，没有哪个可以说得清楚，土地指标究竟按什么准则分配的。

审批的名堂就更大了。要感谢刘铁男案，让公众终于透过一个实例，看明白审批制带给审批者如此巨大的利益——对中国经济及其运行体制，那可就是巨大的成本。刘铁男不过是个管能源项目审批的官员，还管不了土地。能源项目当然也要落地，要占建设用地指标，那就还要土地爷那里去磕头。也不是每个管土地的官员都贪腐，问题是要摸清楚谁不贪谁贪，谁偏好怎样贪，也是极为麻烦的。所有这些都有耗费，这些耗费都没有生产性，算不上生产成本，是制度成本。

最大的代价，是土地用途管制与各类土地相对价格的变化趋势脱了节，从而带来土地利用方面的巨大浪费。本来是资源的流动——人口劳力的流动、经济机会的流动、企业家与投资家的流动，等等，才带来工业化、城市化之大潮崛起，因此土地资源的配置，特别是建设用地的配置，要受变化的相对价格的指引，把好钢用到刀刃上去，从而产生更大的效益。但是把土地从市场拿到管制的官场，配置准则就不能不扭曲。否则我们如何解释，当一些地方土地的市价大幅上升的时候，另一些地方却闲置着大量土地，其“效益”甚至比当地农地的收益还要低？！

建设用地的可得成本，直接影响工业化、城市化进程。从这点出发，举一反三，我可不认为去年以来的经济下行，仅仅是全球需求收缩引致的。国内日益升高的制度成本，对此也作出了重要的“贡献”。稳增长要顾及这一点，就要找出重新降低制度成本的办法。具体到土地用途管制，它还可能收敛其越来越高的运行成本吗？