保护粮价与垄断市场
2008-09-14 Sunday 20:59:50
保护粮价与垄断市场
周其仁
果不其然,1997年“软着陆成功”欢声乍起,通货紧缩紧跟着就出现了,于是,又要政府加强宏观调控。农民方面,因为粮食和农产品市价大幅跌落,农民名义收入下降,于是政府宣布粮食保护价政策。本文讨论,实行粮食保护价政策对农民收入的影响。
政策目标是粮食
粮食保护价政策,摆明政府非常在意农民的收入。试想,粮食卖不出好价钱,受损害的是花了各种本钱种粮食的农民。现在,政府不惜大笔资金以高于市价的水平收购粮食,还不是要照顾农民收入?
疑问是,政府有意增加农民收入,为什么不直接给农民发钱,而非要通过粮食保护价机制来干预粮食的价格和收购?我认为比较合理的解释是,政府粮食保护价政策的着眼点,并不完全就是农民收入,而是粮食——粮食供应的保障和平稳。中国这样的国家,多年缺粮缺怕了。人们担心粮食市价大跌可能损害下一个周期的粮食供给能力,所以要求政府用保护价来托一下粮市。问题是,政府是否算清楚了这样做的全部代价?
保护价的政策成本
粮食保护价政策,不是免费大餐。第一项比较明显的代价,是财政的粮价补贴。市价1元的稻谷,要按1元2角的保护价收购。政府每收1 000亿斤,要补200亿元人民币;收2 000亿斤,补400亿元人民币。
第二项,政府收购到手的粮食,要支付保管费用。粮食的仓储代价,包括仓库费用、贷款利息和损耗,向来不低。政府的仓储,是广东人所讲“阿爷(公家)”的生意,付费还要高人一码。
第三项,政策被利用的成本。大家都听说过“出口退税”变成大规模“骗税”的故事。在我国“粮食战线”上,骗取价格补贴,早就算不得新鲜事。粮食不会说话,不能自述它是按保护价从农民那里收来的,还是被其他人按市价收购,再“倒卖”给国家粮库的。令人尴尬的是,国有粮食部门干起后一种勾当来,非常“专业对口”。
第四项,因为上一项代价存在,所以,开会教育、对账验库、明察暗访、立案破案、杀一儆百,一样也不能少。
上述各项代价,在通缩时期会显著增加!我们已经说过,预期影响农民的存粮行为,然后存粮变动作用于市价。通胀如此,通缩也如此,只不过方向掉转了180度。在通缩预期的作用下,上亿农户每家减少一点存粮(此时粮食成为“劣币”),增加一点出售,就可以把粮食市价狠狠向下拉。比较明显的是,市价与保护价的差距越大,执行保护价的代价就越大。
“顺价销售”出新招
所以,能不能坚持粮食保护价,关键是政府有没有足够的“本钱”来和粮食市场的波动起伏下注。经验表明,补贴这类好事,明账易算,暗账难防。前几年一份审计报告曾披露,国有粮食部门亏损、挪用、浪费的资金达千数亿元人民币之多,粮食成为财政的一个大黑洞。代价如此昂贵,政府怎么承受得起?就是财力没有问题,又怎样向纳税人交代?
1998年后的粮食保护价方案,终于出现“新意”。政府宣布,国有粮食机构按保护价收购农民粮食,然后顺价销售。各位读者,你知道什么叫“顺价销售”?那就是允许国有粮食部门将其运营成本,一起摊入粮食的销售价格!这里的算盘是这样的:既然政府出价最高,粮食当然全部被收购到政府手中;既然政府掌握全部市场粮源,它“顺”出来什么价,还不就是什么价?
新政策的意图,是既维持粮食保护价政策,又减少财政代价。是的,政策的理想可圈可点:政府成功地将粮食“顺”给了消费者,不但可以消除国有粮食部门的财务亏损,而且含在政府粮食保护价里的补贴,也等于谁购买、谁支付。政府顶了一个保护粮价的名义,至多垫付一些粮食收购周转金。农民受益、政府不亏、市场稳定,岂不是皆大欢喜?
不料,新版粮食政策百密一疏,把需求的力量看低了。想想看,政府的保护价已经高于市价,再加上国有粮食部门奇高的运营费用,如此“顺价”,买家难道真的听之任之、无动于衷吗?
殊途同归靠垄断
市场的回应是:粮食不可不买,但购买量却可以大大地减少。所谓非买不可,是说一部分粮食非消费不可,且除了政府粮食部门,别无他处买得到。但是,不吃就要饿死的那部分粮食,少之又少。其他部分,你政府的顺价走高,市场的需求量铁定走低。
说怪不怪,“需求”作为千百万人分散的决策和行动,居然从来不出大错。买方拒绝照单全收,政府的伟大意图——将保护粮价的财政负担“顺”给买方——就不可能完全成功。更有为数不少的农民,对政府实行保护价的承诺坚信不疑,继续增加粮食生产、增加粮食出售。供求夹击之下,政府粮食部门的财务负担,不减反增。
于是,出现了一个重要的“空子”。在财政负担、仓储容量和收购意愿等因素的共同作用下,粮食保护出现程度不同的“有价无市”。你派员下去检查吗?他说敞开收购,你走了,他照样关门。这就给私人粮商提供了一个机会。他们按市价收购粮食,因为农民卖不动粮食,有人按市价收,总可以卖一点。由于彼此竞争,私人粮商的“顺价”远比国有粮食部门的低。这样“低来低走”的粮食,就是市道不景气也可以找到买家,应该不需要“论证”的吧!
因此,政府就非全盘关闭粮食市场不可。道理很明显,现在如果不把“卖便宜粮食的”赶走,政府粮食部门“高来”的粮食不能“高走”,砸在手里岂不成为大麻烦?1998—2000年间,政府加大用行政手段垄断粮食市场的力度,皆由此而起。结果我们看到,政府按保护价收购有困难,私人粮商按市价收购又不合法。全部粮食市场的实际容量——也就是农民的售粮总收入,因为实行粮食保护价引起的一系列事件,反而减少了。“多”了的只有一件事,那就是粮价飞涨,政府要垄断市场;粮市大跌,殊途同归,还要政府垄断市场。
(农民收入是一连串事件之四)
2001年7月30日