周其仁
《财经》杂志总第230期 出版日期：2009年02月02日

未来有很大的不确定性，我们常常不能完全看清楚。因此，需要从过去的经验中汲取力量。这一波经济大势的变动史无前例，但是，经济下行的挑战过去也遇到过。例如，1997年以后中国就提出过“保八”。过去的经验对今天特别有意义的地方，就是不能仅靠政府拉动经济。因为无论出手几万亿，对今天中国的经济规模都是不够的。当然，政府发债加上银行信用，可以推动基础设施建设。但是，无论修成了多少基础设施，最后上面要有车跑，才有持续的经济增长。

所以，还是要两手并举：一手是积极的财政政策，针对未来的增长瓶颈启动投资；另一手就是体制性政策，以改革激发经济活力，使修起来的路上很快就有车跑。中国还是转型经济，除了像发达国家那样的货币政策、财政政策，要更多地考虑体制性政策。

从这个角度来看，新年的经济有这么几点值得考虑。

第一条还是要更充分地发挥相对价格配置资源的作用。经验表明，价格管制即使在高通货膨胀时期也是错误的，因为那仅仅管住了“温度计”，却并不能管住“温度”——那要靠控制货币供应量。

在任何情况下，价格管制总是扭曲经济行为。因此，政府已宣布终止临时价格干预措施是非常重要的。为了振兴产业，还要干脆利落地消除前几年“抑制过热”政策中所有价格管制和变相管制的措施。

更要看到，问题不单单是一般商品和服务的价格，像汇率、利率、资源价格有更重要的功能，要在这些领域让价格机制发挥更大的作用。灵活的相对价格反映供求，可以帮助产业界和企业发现机会、及时调整投资和经营的方向。否则，内需和外需都是很抽象的概念，离开了相对价格的指引，究竟什么是内需，什么是外需也讲不清楚。

第二点是税收。目前的政策措施里面，已经包含了减少部分增值税的内容。这是对的。但减税的力度远远不够。要是春季后景气低迷进一步加剧，不妨考虑更大幅度的减税措施。

要算清一笔账：究竟等企业垮了以后搞社会政策救助，还是先采取减税措施让能撑下去的企业尽可能撑下去？我认为，后一个办法更好，那就要把明显偏高的增值税砍下来一块，因为等更多企业撑不住，到春节后可能就比较麻烦。减税不光是增值税，企业所得税、个人消费所得税等，都要考虑大幅度地减。此外，进口税能免则免，否则，顺差绝对量还有增加，不是好事情。

第三，虽然总的讲现在信心不足、投资不足，但同样明显的是国内还有很多高利润行业开放不够。不是民间没有力量或没有兴趣，而是开放不够。应该把上一个“保八”时期开始的打破行政垄断的市场开放文章继续做下去。当时，因为中国要加入WTO，在电信、民航、电力这些大行业进行了某种程度的开放与改革，对经济增长的贡献很大。现在看来，这些领域以及医疗、教育、文化等领域的市场开放还有很大空间，有很多潜在的投资机会，问题是不准入，谁也没有办法。

有行政垄断因素的大国企的改革，首要的不是利润上交，不是降低高管薪水，而是开放市场准入。因为这些部门超高的利润和福利薪水等，根本上是市场开放不够之果。

前几年国务院有“非公经济36条”，规定非禁即入，但过去的宏观环境实际上没有提供认真执行那个文件的条件，应该利用这次低迷的机会，把行政垄断行业的市场开放文章做大，重新激发企业家精神。

第四，2004年以来，由于汇率机制引导的出口过旺，调控政策的重点就集中于抑制国内产业的产能和投资。开始是三大过热行业，后来又是九大过热行业，再后来调控房地产，都是抑制性取向，而且扩大了行政审批和行政控制。

现在，必须加快反向操作，解开那些可以解开、也必须解开的体制性绳索，鼓励生产、鼓励创业、鼓励投资。比如说，现在要考虑，是不是还要沿用传统的征地制来为“4万亿”国家投资完成土地配套？那样势必派生农民财产受损、收入和购买力不足的问题。所以，有一个怎么给“4万亿”投资完成土地配套的问题，值得仔细研究。

中国的改革是逼出来的，这是过去30多年基本的经验。轻轻松松就高速增长、财政收了很多钱、企业账面光鲜、投资人大赚快钱的时候，喊改革也不容易有行动。当下的困难可能推进改革，新年的中国应该在危机改革方面取得实质性进展。

　　记者：马国川
　　来源：经济观察报 2009年1月19日 星期一

　　从完达山到北京

　　经济观察报：你早年在黑龙江下乡十年，对于底层社会有切身的了解，这对你后来的经济学研究有什么影响？

　　周其仁：我是1968年从上海到黑龙江上山下乡的。那时黑龙江的国营农场由军队管理，叫生产建设兵团。去了先在农业连队劳动，后来被分到完达山里狩猎八年，到1978年邓小平决定恢复高考才考到了北京。十年下乡，使我有机会对中国农村的真实状况有了直接的观察和体验。如果说这对我后来研究经济有什么影响，我想最主要的就是脑子里有很多挥之不去的问题。

　　在完达山狩猎的年月，深山老林里就是我和师父两人，差不多样样自给自足。我们住的茅舍是自己盖的，吃的食物不是从山上打来的，就是小菜园子里种出来的。我的师父可能干了，懂得各种野生动物的活动规律，在野外就是倾盆大雨之下也有本事点出一堆火来，他甚至还能自制洗衣用的“肥皂”和猎枪子弹！可师父的生活实在很穷，每件衣服都是补丁，至于山里人民公社的农民家庭，那就更是一贫如洗。比起我远在上海的父母，师父和农民们的本领显然更为高强——我的父母只懂一点专业，从来不会自制肥皂——可若论收入水平来，样样都会干的师父比只懂一点点的父母要穷多了。这到底是为什么？当时的说法，那是因为城乡差别。可是，为什么城乡之间有如此大的差别，我得不到现成的答案。

　　经济观察报：你在上山下乡期间读了些什么书？这些书对你的疑问是否有所帮助？

　　周其仁：记得到乡下后不久，父亲就开始不断从上海给我邮寄书刊。那时还是文革时代，就是“新中国”的出版物，绝大多数也成为非法，市面上的书少得可怜，可读的就更少了。没办法，家父就把一部郭大力、王亚南翻译的《资本论》寄到了完达山。那本书很旧了，纸发黄，还是竖排本。翻译用的中文，与时下流行的中文又有很多不同。论经验基础，这本巨著讨论的是西方工业化发达的经济，开门见山第一句话讲到“庞大的商品堆积”——可在我生活的那个地方，方圆几十里全是寂静的山林，离我们最近的一家小杂货店也要在四十公里以外，而里面的商品也很少。我不过是一个初中毕业生，应该读不了《资本论》的。可是很奇怪，还是把这部书读了下来。我想马克思本人不会想到，他的著作会在100多年后被一个远离现代工业文明、在深山打猎的中国青年阅读，并为这个年轻人开启了接触西方思想文化的一丝门缝，带来了一个不同的参照系，使这个中国青年开始朦胧地打量自己所处的时代与社会。

　　我还读了斯密的《国富论》，那也是郭大力和王亚南翻译的。记得是1973年，家父从上海买到后邮寄到我那个没有电灯的山中窝棚。翻开来，卷首是批判性说明，可以不加理会的。也许是古典政治经济学的开山之作，马克思主义的三个来源之一，当局再“左”也不好意思禁止吧？读下去，我被这本书吸引，慢慢就知道，“分工水平”才是理解经济现象包括富裕程度差别的一个关键。

　　经济观察报：下乡十年，当地的农村有什么变化吗？

　　周其仁：总有一些吧。不过很多所谓的“变化”，就是“张书记开沟李书记埋”那一套，很热闹，更辛苦，可是财富并没有增加多少。知青下乡最大的贡献，我看还是改善了当地教育。因为相对来说，城市下乡知青的文化程度总还是高一点，知青当了农村中小学的老师，培养教育了当地的孩子，后来出了不少人才，带头走向外面的世界，这是知青带给当地最大的变化吧。

　　经济观察报：在满清时期，东北地区是流放犯人的地方。后人写的《东北流人史》说，流人对当地的最大贡献就是提高了当地的文化水平。

　　周其仁：知青又何尝不是“流人”？在知青之外，还有其他历次运动中的“戴罪之人”，对当地的提升知识文化的帮助也很大。1977年我准备参加高考的时候，因为自己没上过高中，要自学补习。很幸运，那时我已经到了农场场部工作，遇到一个下放的右派，是水利工程师，他利用晚上教我高中数学，至今我还记得他是怎么给我讲“log函数”的情形。

　　经济观察报：1977年邓小平决策恢复高考，第二年你考入大学，算是脱离了底层社会的生活。

　　周其仁：遥想1978年早春时节，我站在北大荒农场的一只高音喇叭下面，一边听着恢复高考的消息，一边盘算着如何填写志愿。本来不用任何犹豫，心目中最好的学校就是北大，而我对于只凭考试成绩、不论其他的竞争是向来不怕的。无奈1977年黑龙江省的“土政策”规定，除了1966年的老高三学生，其他凡超过25岁的一律不得报考。那一年我已经28岁了，北京大学要不要我这样岁数大的学生呢？远在千里之外，我觉得毫无把握。思虑再三，只好放弃填写北大，最后按第一志愿被中国人民大学经济系录取。

　　经济观察报：那时大学的气氛很活跃。

　　周其仁：1978年10月后的北京，是中国伟大变革的漩涡中心。大学的气氛非常活跃，许多同学都有过丰富的社会阅历，大家刻苦读书，又不拘泥于书本知识。我常到其他学校去旁听课程和讲座，结识了不少校外朋友。在一个聚会上，我们听到了安徽农村包产到户的消息。那是亲到现场调查的人带回的第一手报告：大旱天气增加的饥荒威胁，逼得农民悄悄把集体土地分到了户；结果，粮食大幅增产，但“包产到户”却不合法，所以农民只好秘密进行。这个故事让我们兴奋，原来农村也存在迅速改变的路径！令人困惑的是：为什么被实践证明可以促进生产、解决农民温饱的生产方式，却得不到“上层建筑”的合法承认呢？

　　当时，北京城里争论激烈。反对者责问包产到户的“方向”，支持者辩说包产到户大幅度提高了产量。我和《未定稿》的编辑王小强合作，写了一篇文章论证包产到户。该文起于一股不平之气：为什么增加产量的一定就违背“方向”了呢？文章写出来后，没有地方可以发表。当时中国社会科学院农业经济研究所副所长王耕今先生把我们的文章推荐给1980年全国农业经济学会年会。记得会上一位什么权威专门找到北京农科院院长的秘书赵晓冬，质问这两个人是不是共产党员，赵答：不是。权威说，你总是共产党员吧，可不能理这两个家伙！

　　经济观察报：真是够刺激的。

　　周其仁：也许是下乡十年的经历，对农村的实际生活有直接的观察与体验，所以那些教条化的理论，一概不能吸引我们的兴趣。当时，类似我这种情况的老三届学生不少。气味相投的，就聚到一起读喜欢读的书，讨论喜欢讨论的问题。后来，我们自发组织了一个业余读书小组，大家关心学问，也关心时事，聚在一起度过了许多难忘的时光。

　　很巧，当时人大经济系的资料室有位老师叫白若冰，没有上过大学，但对理论问题有浓厚的兴趣，也参加我们同学的读书活动。白若冰的父亲跟杜润生是战友，他去看杜润生的时候转述了我们读书会上争来吵去的一些话题。杜老当时官居国家农委常务副主任，竟然也对我们的议论有兴趣，把我们这些“毛孩子”约去交谈，听我们那些意气风发而又难免书生气的见解。1981年的早春，以部分北京在校大学生为主成立了“中国农村发展问题研究组”，立志研究中国农村改革和发展面临的重大问题。由于全部有过上山下乡的经历，其中有几位本人就是农民出身，大家志同道合、心甘情愿地重新走进农村和农民的生活。“发展组”得到了当时中共中央书记处两个研究机构的领导人邓力群和杜润生的支持。杜老在会上说：“农民不富，中国不会富；农民受苦，中国就受苦；农业还是落后的自然经济，中国就不会有现代化”——他是为了这么一桩伟大事业后继有人，才支持我们青年人自发汇聚起来的。杜老还要大家记住他的话：“开头不易，坚持难，坚持到底更难。”这是多少年后我们都忘不了的。

　　走上农村调查之路

　　经济观察报：“发展组”成立的时候，农村正涌动着改革大潮。

　　周其仁：“发展组”成立后不久，国家农委开具介绍信，还给了一点调查经费，我们就利用暑假到安徽滁县地区做农村调查。这个地方是1977年后全国又一轮包产到户的发源地之一。我们跑遍了定远、凤阳、嘉山等地的农村，详细调查包产到户的起因、做法、效果和面临的新问题。当地干部和农民向我们介绍这一改革的艰难历程，回顾历史上自发的包产到户怎样成为他们的“救命田”，要求包产到户长期化、合法化。现实告诉我们，一场深入的农村改革势不可挡。调查结束，“发展组”撰写的研究报告，得到时任国务院总理赵紫阳的赞赏。他批了一大段话，说这个报告对包产到户后的农村问题讲得一清二楚。后来还听到传达，他在中央会议上专门谈到，中央的经济决策必须以系统的调查研究为基础，要求各中央国家机关从有过下乡经历、又考入大学的年轻人中，抽选一大批来做调查工作。因为这个讲话，1982年的夏秋之际，“发展组”就成建制进入中国社会科学院农业经济研究所——我们尚未正式毕业就已经被“分配”了。

　　经济观察报：也就是说，你们就成了中国社会科学院的研究人员。

　　周其仁：是的，正式毕业后，我们进入了中国社会科学院农业经济研究所。从此，农村改革发展的调查研究就成为我们的工作。“发展组”在建制上是农经所的一个研究室，但研究调查工作由杜老的中央书记处农村政策研究室直接领导。1985年，“发展组”的部分成员组建了中国经济体制改革研究所，隶属国家体改委，留下的研究骨干继续研究农村问题，到1986年正式组建了“发展研究所”，直属中央书记处农村政策研究室和国务院农村发展研究中心。这两个机构是一套人马，主任都是杜润生。所以，我们从大学毕业前开始，就一直在杜润生指导下工作。杜老拥有厚实的农村、农民和多方面的科学知识，一辈子注重调查研究，对新情况、新问题永远抱有强烈的求知欲望，他思想开放、待人宽厚，尤其对年轻后生，从来就是循循善诱。正是这些合金般的品格组合，使杜老拥有无与伦比的感召力和协调力。他从不在乎年轻年老，不在乎级别高低，不在乎身份来历，只要有好的观察、独到的想法，他就愿意听、愿意与你讨论。正是杜老的坚持，一批年轻人才被吸收到中央农村政策的制定过程中来。

　　经济观察报：那也是你们离政治最近的一段时光。

　　周其仁：我是一个非党人士，不懂政治，很喜欢舒尔茨的一句格言，“关心时势，不热衷于政治”。不过机缘巧合，在杜老领导下参加了80年代五个中央农村“一号文件”起草的全过程。有一年文件搞出来以后，通过了相关程序，杜老精心修订文字，最后指派我和另外一位年轻人到国务院印刷厂担任最后的校订。平时很调皮的我们，也知道责任重大，工作很仔细。等到文件付印，我突然想到，这份党内文件印出来后我应该是不可以过目的！真的感谢那个时代，农民、基层和地方的改革创新源源不断，而执政党决策层由实事求是的思想路线主导，主政者思想开放、求知若渴，力求在可靠的经验基础上决定经济政策。我们这些年轻人生逢其时，在村庄田野和中南海之间来来回回，调查、访问、整理、汇报，不经意之间就走进了一个书本上没有的学问天地。

　　经济观察报：从农发组到发展所，都同中国政策的决策系统有千丝万缕的联系，调研报告可以直接送到中央领导人的办公桌上。为什么当时的一些决策者这么看重一个主要由年轻人组成的研究机构呢？

　　周其仁：我理解首先是因为分权改革的需要。大家知道，在改革开放以前，中国是一个高度中央集权的体制。毛泽东去世以后，这种模式难以为继，开始了分权化改革的新历程。分权化改革要求决策者的眼睛向下，了解分散于各地实践的真实信息。但是，分权改革也使掌握真实情况变得越来越困难。八十年代中期后的北京和各个省城，形势讨论会层出不穷，就是因为改革推进之后，怎样准确估量形势变化成为正确决策的关键。在那个背景下，需要从不同的角度提供信息和判断。从这个意义上也许可以说，分权改革开发出了一个决策信息的
“市场”，发展组/发展所的年轻人生逢其时，提供了一点农村社会真实情况，也提供了一点自己的分析和判断，创出了一小块招牌。

　　经济观察报：所以在八十年代，发展组/发展所很有知名度，而且颇有些神秘色彩。

　　周其仁：知名度不是炒出来的。一方面，这个研究团体在农村调查这一件事上坚持了近十年，另一方面也主要是借光于那个伟大的改革年代。因为八十年代中国农村的改革有声有色，才使发展组/发展所的文章越做越气派。另外，我刚才也讲到，分权化改革战略本身要求有一个独特的信息和分析的市场。可能是刚刚开始的缘故，决策研究还不是那么普遍的，所以就有点你说的“神秘色彩”吧。

　　中国走出一条新路

　　经济观察报：从大学期间你就开始参加农村改革调查，前后持续了近十年。通过农村改革调查，你对中国农村改革有哪些认识？

　　周其仁：那时的农村调查，是直接为中央制定农村政策服务的，所以除了农民和基层组织的经济行为，国家行为也进入了我们的研究视野。观察和参与给我最基本的概念是，农村包产到户改革是自下而上搞起来的。早在“上层”采取任何政策行动之前，分户承包集体土地的改革早就在农村底层开始出现了。我们现在知道最早的包产到户，发生在1956年下半年的浙江永嘉县，当时也得到了县委领导的支持。但是，高层不能接受，结果是县委书记李云河被革职，遣返老家务农长达21年之久！1959－1961年间，包产到户出现在“大饥荒”最严重的所有省份，其中仅安徽一地就蔓延到了全省40％的生产队，安徽农民把责任田称为“救命田”。所以，包产到户是被逼出来的。搞来搞去种田的农民连饭也吃不饱，那还不要改革？前几天原来农口的老人纪念改革30年，曾在广东省负责农村工作的杜瑞芝，人称“小杜主任”，讲了一句很好的话，“农村改革的第一动力是农民的肚子”——饿得不行被逼着要改革。

　　经济观察报：既然农村改革在1978年以前已经数度出现，为什么我们说改革是从1978年开始的呢？

　　周其仁：农民自发的改革要有合法承认。因为包产到户在本质上是一个合约，农民和生产队约定，农民负有什么样的义务，集体给农民什么样的权利，农民及其集体又对国家有什么权利和义务。这个过程就是重新界定权利，即重新确定了一套行为的规范，各方可以做什么、不能做什么。既然是合约，就有一个时效性问题，大家关心承包合约能不能长久，如果自发的改革得不到合法化的承认，那只不过是一种“权宜之计”，动不动又变了，农民就不会有长期稳定的预期。

　　经济观察报：但是，中共中央十一届三中全会通过的农业文件中，仍然明令禁止实行包产到户啊。

　　周其仁：是的，那里还有“不准包产到户”的字样，但作为一个执政党的指导思想路线，在十一届三中全会已经有了根本的变化，开始纠正错误的思想路线，重新强调实事求是。在这条思想路线下，人们可以想，过去的公有制和计划经济模式，讲到底都是满足人民日益增长的需求的手段，绝不能倒过来，为手段而手段。前人写在本本上的东西、苏联做过的事情，不能变成教条。被实践证明是选错了的，要改过来。任何体制和政策，不管讲起来多么头头是道，效果不好就要调整和改变。这是中国改革开放最重要的思想基础。

　　从农村看，包产到户在几年内席卷了全国，一步一步得到了合法承认。其实，邓小平早在1962年就讲过，包产到户能多打粮，现在不合法，就让它合法起来。但1962年还没有这个政治条件，非要到了1978年后才行。回头看，这个合法承认过程也很有讲究。先是自发试验、由地方肯定。比如万里在安徽肯定包产到户，赵紫阳在四川肯定责任制，周惠在内蒙肯定两定一奖制，等等。至于那些不愿意承认包产到户的地方，中央也不强制，由他们去比较。等到很多地方都承认了包产到户以后，中央才开始承认。中央的承认开始也是一种局部承认，说哪些地区、在哪些条件下才可以包产到户。等到大多数地方的农民都选择家庭联产承包，中央文件才给予全面的承认。后来，更把政策承认升格为立法行动，全国人大通过了《农地承包法》。

　　经济观察报：你的意思是，包产到户开始是农民的选择，得到地方和中央的事后承认？

　　周其仁：正是。记得有一次向万里同志汇报，万里就讲我们就是奉行“事后承认主义”。农民和地方做得对的，就用国家的权威性给予合法性认定。包产到户从一年不变延长成三年不变，后来是十年不变、三十年不变，最后说长期不变就是永远不变。这个过程创造了产权改革的一个全新的经验。因为全盘公有制以后，究竟怎样重新界定农民私人的权利，是一个全人类都没有经历过的难题。

　　经济观察报：没有经验可以借鉴，只能摸着石头过河。

　　周其仁：中国找到了这么一个办法。土地还是属于集体所有的，但把土地的使用权、种植权、收益权，最后连转让权都一起承包给了农民。这就走出一条路，在法理和意识形态严格禁止私人合法拥有生产资料的环境里，经由一个承包合约，重新界定出农户对土地的权利。科斯在1959年说，清楚界定的权利才是市场交易的关键前提。这听起来不难理解：要是一个东西不是你的，你怎么能拿出去卖呢？但是我想对科斯说，中国的经验表明，合约的过程同时就是界定权利的过程，两个过程是一回事。否则，“清楚的权利界定”是从哪里来的？就是说，农民和基层自发的产权界定，加上地方和中央给予的合法化承认，共同成就了产权的重新界定。这个经验非常有意义，我甚至认为对整个人类都有意义，因为将来再走错路也不怕。担保不了哪天又有人要胡闹，再误入“一大二公”的死胡同，那至少还有一个办法可以走出来，预备下了一副可用的解药。

　　经济观察报：你多年来的研究重心就是公有制产权的改革与变迁，你是什么时候开始接触产权理论的？

　　周其仁：经济学家喜欢说，没有选择，就没有经济问题。可是，当我开始对经济发生兴趣的时候，可观察到的经济制度似乎没有任何自由选择可言。在中央计划公有制的体制下，生产和投资由政府指令控制，人们不能自由择业，生产要素不能自主流动和重组；至于生产组织形式的选择，更事关“方向和道路”，普通人不得问津。在那套体制下，有什么选择可言呢？

　　但是，在黑龙江下乡时，我观察到的，却说明看似不容自由选择的体制之下，人们还是顽强地在进行选择。那个现象，就是同一个农民在“公家地”与在“自留地”里的劳作态度判若两人——那可是同样的天气、同样的土地和同样的劳动力——劳动者在选择努力的投放程度。这是我学到的经济行为的第一课。当时我还没有可能问：在一切资产都归公的制度下，本来是由“公家”决定生产什么、生产多少和怎样生产，可是，为什么私人仍然在事实上决定着向公有生产体系提供多少劳动、努力和辛苦？那些不合法的、看似微不足道的“个人权利”，究竟是怎样在法律上一切归公的经济里扎根的呢？

　　问题还没有清楚地提出来，公有制经济就开始了改革。农村的包产到户之后，城市国有企业出现了松绑、扩大自主权、承包以及改制，私人企业开始以“个体户”的名目重新出现，“外资”则在沿海地带登堂入室。几十年前被国家权力消灭了的私人产权，重新出现并生气勃勃地成长。为此，中国数度修订了宪法，以便与新的产权结构相适应。这不能不引起我的思考：在清一色的全盘公有制的内部，怎么就产生出改革公有体制的力量来？

　　经济观察报：那么，私产权利究竟是怎样从国家维护的公产制里产生出来的？

　　周其仁：计划公有制从法权上铲除了私产，主流意识形态几十年一贯地坚持“斗私”。可是，恰恰就在这样硬的约束条件下，产权改革还是在中国发生了，私产还是得以重建。这到底是怎么发生的？要认知这一点，思想和学术的开放有重要意义。1979年，我在旁听北京大学厉以宁教授组织的外国经济学说讲座时，第一次知道舒尔茨传统农业转变的理论，并以自己下乡的经验加以衡量与验证。后来，大约是1986年，我从当时四通公司发展部的朋友那里得到了他们私自影印的张五常的两本小书，通过他的中文转述，知道了科斯、阿尔钦等现代产权经济学家提出的问题与基本概念。根据我对这门理论的理解，“产权”并不像许多赞成或反对产权理论的人自以为的那样，是从人性为私的假设里自动推导出来的。产权是在竞争环境里对谋取自我利益的个人实施的一套制度性约束，而不同的产权约束对一个经济的整体交易费用水平有重要的影响。

　　当时，我对“交易费用”概念的感受不深，但对“产权界定”从看到的第一眼起就受到很大的思想冲击，因为这么一个简单的概念，把多年来我自己观察和感受到的中国农村经验讲清楚了。为什么“自留地”？为什么“包产到户”？无非都是产权界定的中国称谓，内容是一致的，就是通过产权约束的变化改变了人们从事经济活动的激励。这个理论简单，远离教条主义，因为它在方法论上特别强调对约束条件的仔细观察和调查。

　　经济观察报：1986年你和戴小京合作执笔完成的研究报告《农民、市场与制度创新》，着眼点是什么？

　　周其仁：那个研究报告记录了我们对农村产权改革的认识。该报告首先提出，农户的土地经营权需要有相应的“法律表现”，如果“所有制的革新变化得不到相应的法律肯定，倒退也就难以制止”。同时，根据从包产到户推进到统购统销体制全盘改革的实践，这个报告还认为，农民家庭土地经营权的重建，使整个国民经济的运转体制变得不适应，因而需要根本的全盘变革。

　　1987年，加州大学洛杉矶分校德姆塞茨教授的学生肖耿到发展研究所访问，我请他尽可能多带一些产权与交易费用的原版文献来。此后两三年，我们阅读肖耿带来的、以及我们能寻觅到的科斯、阿尔钦、德姆塞茨、诺斯和巴泽尔等人的作品。至今我还是分外怀念那时的生活方式：背上一书兜文献到农村调查，在观察、访问、座谈、收集资料之余，就是阅读和讨论。车马途中，则是思想神游的大好时光。当时我不能读英文，几位同事就翻成中文为我当“拐棍”。1990年秋，经GareJohnson教授的推荐，我到芝加哥大学经济系做访问学者。

　　经济观察报：做访问学者期间，你主要关心的是什么问题？

　　周其仁：差不多还是自己在国内关注的那些问题。在芝大的一年，除了修一门本科级微观经济学和旁听了贝克教授给研究生上的入门课，我主要就是在图书馆内阅读。那时崔之元在芝大的政治学系，他很博学，我开玩笑管他叫“图书馆动物”，因为他熟悉芝大图书馆里任何一个角落的图书和刊物。之元给我很大的帮助，几乎每天都把有意思的读物介绍给我。不过对我影响大的，还是从传统农业转变理论基础上搞起来的人力资本理论。其中，最重要的收获是接触了巴泽尔（YoramBarzel）的工作，特别是他在1977年发表的关于美国奴隶制的经济分析。为什么美国南部和西印度群岛的奴隶社会中偶尔也有奴隶通过赎买而使自己变成自由民呢？巴泽尔的回答是：奴隶主行使其法律所有权的费用基于一个重要事实——奴隶的生产价值讲到底是由奴隶本人控制的。为了减轻这种费用，一些奴隶主就利用定额制来刺激奴隶劳动并降低奴隶主的监督费用，使一些能干的奴隶终于积累起足以赎身的钱财。巴泽尔的这项研究靠近我的问题：私产何以在排他性极强的全盘公有制里诞生？但是即便是在奴隶制下，奴隶人力的“私产”，也是在没有遇到国家强制力反对的条件下发生的。

　　经济观察报：做访问学者之后，你又进入加州大学洛杉矶分校研究生项目，后来获得博士学位。这期间研读最重要的收获是什么？

　　周其仁：一个收获是，我认识到经济增长的一种基本要素——人力资源连同它的各种表现——是天生附着在个人身上的资产。个人在实际上控制着人力资产的发挥和生产性供给，这在任何经济制度下都是一样的。所谓市场经济，就是法律正式承认私产、特别是私产的转让权利的制度。这决定了人力资源在不同经济制度下得到不同的利用和发挥。我以为这是一个理论支点，有助于解释公有制下人们的行为，有助于解释公有制的改革，更重要的是，有助于解释在国家强制性剥夺和消灭私产制之后，私产为什么还能够得以重建。

　　怎么理解自留地和包产到户？为什么把地划给农民，他们的积极性才发挥了出来？很简单，因为农民身上的人力资产只有他们本人才能完全开动，他要不想好好干，任谁拿他也没办法。为什么社会主义的改革，最后还是要把私人产权请回来？因为最重要人力资产总在人身上，努力、积极、责任、创造、学习等等，天然归个人控制。法律可以不承认私人产权，但那样的话，一个社会的人力资本就不能充分发挥，全社会都受损。

　　经济观察报：你的求学也是由“问题主导”的？

　　周其仁：早就知道，自己当不成象牙塔里的学问人。也许这是经历决定的，因为我们这一辈人，先深入了社会，有了很多观察和思考，然后才有机会接受科学训练。这样，很自然就格外关心真实世界里的问题，倾向于到书本知识以外的世界里求解。所以我对在想象的约束下表现高超智力的学问没有什么兴趣，虽然那差不多是美国当代经济学的主流。中国文化传统也有一点影响，比如“行万里路、破万卷书”。经济学是经验科学，观察是基础的基础。对世事知道不多，观察很少，怎么可以成事？当然从演化的角度看，也许这样“问题主导”的求学方式有利于我这样的人避短扬长吧。

　　重新“接地气”

　　经济观察报：1996年你受邀回国到北京大学中国经济研究中心任教，去国五六年，中国发生了许多变化，你是不是感到有些隔膜？

　　周其仁：隔膜还谈不上，1993年后为了毕业论文，我也数次回国实地调查。但毕竟“离土”已经六年，自己的“实感”被岁月磨去不少，希望有机会补补课，接一点“地气”。好在回国不久，机会很快就来了。杜润生先生要我到山西参加一项从黄河引水到太原的大型工程的研究工作。水工，历来是中国经济史上的一个重点，多年之前我就有过兴趣。在当代，水成为“国家的公共资源”，产权界定的模糊无从发挥价格机制的作用，结果是到处喊“水资源危机”，同时到处浪费水资源。显然，这是一个不应该放过的题材。1996年秋，我就和宋国青教授带了几位学生，直奔黄土高原而去。

　　经济观察报：这项研究进行了多长时间？有什么收获？

　　周其仁：差不多持续了三年多。因为有约定，至今我们还没有公开发表过一个字的报告。但是借着这项研究，我们对水权、水价、水市场、“国家工程”的决策与执行、以及国家工程的建设体制，对竞争、垄断（包括所谓自然垄断）等等问题，都有了一个比较透彻的理解。

　　这里得到的认识是可以举一反三的。譬如1998年以后我开始着手研究电信问题，最早的“感觉”就是与“自然垄断”有关的。基础电信网络似乎与大的供水系统一样，只能有一个网路才能保持技术上的“最优”。所以不少人认为，最顺理成章的体制，就是这类产业由政府独家专营。但是我们在山西供水工程的调查研究中，恰恰对所谓“自然垄断”带来的巨大成本有极深的感受。这提醒我们，理论上“最优的”制度安排，本身并不是没有代价的。问题是，黑板经济学家对真实的成本或代价所知甚少，所以他们推导出来的“最优”，一旦加入真实的成本之后，究竟还有多优，往往是个大问题。正确的思维，是对不同制度安排的不同费用进行比较：允许独家垄断有代价，打破独家、引入数家竞争也有代价，关键是两害相权取其轻。《三网合一、数网竞争》就是这样写出来的。事先不知道的是，中国为了进入WTO，正酝酿电信业的又一波开放。因为写了一系列电信问题的评论文章，结果我就成了“电信问题专家”。

　　经济观察报：网络产业经济问题和“水工”问题似乎是风马牛不相及。

　　周其仁：其实，无论农村问题、水工问题还是电信问题，对我来说，区别只在于经济行为的技术约束和制度约束有所不同。至于人的经济行为本身，基本逻辑是一致的，所以通用的经济学就可以了，本不再需要什么特别的“专家”才能够加以解释的。刚才讲到，在电信开放的论战中，我对网络产业经济问题的认识其实来自于“水工”。后来放胆去“碰”教育、邮政、股市、医疗等话题，分析的基本线索都是一样的，只是各业的具体约束不同，“碰”起来多彩多姿，各有各的意思。

　　经济观察报：在“水工”之外，你还走进企业，对企业进行调查研究。此前你似乎一直关注农业问题，好像对企业研究用力不多。

　　周其仁（笑）：这是一种误解吧。对公司研究的兴趣可算由来已久。你刚才提到的那篇研究报告，就是1980年代农村调查研究的一个理论小结，其中很重要的一点，是数亿中国农民卷入城市化、工业化的进程，在组织上不能只靠基于血缘关系的家庭，更不能靠基于行政命令和强制力的国有组织，而要靠基于市场契约的公司。

　　经济观察报：作为西方文明的一个主要体现，基于市场契约的公司文化非常发达，但是在计划经济体制下，中国没有公司，有的只是工厂。

　　周其仁：计划制下的工厂并非基于市场契约的公司，而是行政结构的一个附属部分。即使回到计划体制建立之前，我国传统的组织文明也存在一个缺陷，那就是行政等级维系的国家组织比较发达，靠血缘亲情维系的组织也比较发达，惟独基于自由契约的市场组织远不够发达。所以，中国的现代化——特别是把数亿农民卷进来的工业化与城市化——不但要面对计划体制的组织遗产，而且要面对传统历史的组织遗产。最重要的，是发展基于契约的市场组织。有了这个认识，我对“公司”的兴趣就经久不衰。在美留学期间，我对科斯的企业理论下过功夫，为回国以后开展的企业调查做了一些“家庭功课”。大约从1996年起，我就陆续获得进入中国企业调查的机会，包括济南的小鸭洗衣机厂、上海几家纺织系统的公司。我还“混”入联办投资管理公司，和那里的同事搭伴调查公司，前后参与了近20家公司的融资和改制的调查研究。

　　经济观察报：国有企业改革一直是改革的焦点。你对企业进行调查研究，发现了哪些问题？在哪些方面促进了你对产权问题的思考？

　　周其仁：我看到，传统国企有两个问题要解决：一个就是从来不承认“公产”要以公民的私产为基础。另外一个，就是通过行政命令、而不是靠自愿的契约把各种要素组织起来的。问题是，离开了在清楚的私产基础上发展的市场合约，难以支持分工水平的不断提高。在全盘公有化时代，财产的惟一主人是抽象的“全民”，而不是任何一个活生生的自然人，因为任何私人都不得合法拥有生产性资料的财产权利。公有企业的这种性质，决定了大量资源处于“公共领域”之中，刺激了形形色色的私人攫取行为，却无从充分动员保卫公有资产的力量。

　　经济观察报：2004年香港中文大学教授郎咸平对几家内地公司提出的质疑，在网民和媒体的持续关注下，最终上升到对整个中国产权制度改革的争论。你也参与了和郎咸平的争论。

　　周其仁：产权改革并不是哪一个好事之徒策划出来的。如果传统国企有竞争力，谁想改也改不动的；如果其他的办法可以解决问题，“产权改革”根本就提不上日程。我对很多无谓的争论没有兴趣，因为常常只有热闹、却没有认识上的进步。但是，当有的舆论从指控个别公司改制侵吞国资，升级为“所有产权改革都在侵吞国有资产”，甚至声称不但要“结束‘国退民进’的产权改革”，而且要“改变国家政策的方向”，把中国变成“大政府主义的国家”，我觉得就不能不站出来回应。自从上世纪六十年代末到东北国营农场上山下乡以后，我对那种名义上是全民的财产，但实际上人们连对眼看发生的浪费和挥霍都无能为力的体制，早就有了实际的体验。那样的体制不改，中国经济怎么会有希望？

　　在国企的改制过程中，确有外部投资人、企业经营者与国资的管理官员利用权钱交易侵吞国有或者集体财富的事情。我一直在揭示这种攫取行为，认为这是改制走向邪路的现实危险。这里面的规律是,凡是含糊不清、未得到清楚界定的权利，总有人千方百计地下手“攫取”。传统公有制一天不改，花样百出的资产攫取就一天不会停止。要终结攫取，只有根本改革那种名不副实的传统公有制。因此我认为，叫停改革，不论主观动机如何，实际效果只能是延长国资被攫取的时间、增加国资被攫取的机会和数量。正确的选择，是坚持改制的方向，同时增加改制的透明度，提升改制的程序合理性，尽最大可能减少改制中的攫取损失。

　　改革三十年：产权的重新界定

　　经济观察报：古人云“三十而立”。到今天，中国改革也迎来了自己的而立之年。作为一个经济学家，你如何看待这改革的30年？

　　周其仁：改革开放是逼出来的。过去全盘公有化的计划体制其实是一套权利体系，当这套体系运转不下去的时候，它就要被重新界定。这就是改革。所以，我们也许可以把产权的重新界定，作为观察经济体制变革的一条主线。概略地说，我国产权制度变迁是分为四个层面展开的。

　　第一个层面，原本全盘归国家和集体所有的公有制，除了抽象的“全民”或“集体”，所有在其中工作、生活的有实际行为能力的个人，其实受到一整套具体的权利制度的约束。比如，农民在生产队里种地，每天要由队长敲钟集体出工，谁也不能自行其是。这就是一套权利规范。集体出工，吃不饱饭，怎么办？中国改革找到了一个朴素的方法，就是通过承包合约把行为的权利——包括责任和义务——重新界定到农户。农业承包以及后来的工商业承包，其实就是在这个层面把权利重新界定了。

　　经济观察报：第二个层面呢？

　　周其仁：第二个层面，通过承包划出的私人使用权，又发展成可转让的权利。就是说，从使用权变为转让权。这当然引发更复杂的问题，比如转让的范围、转让的规则，以及转让价格的形成。其实，所谓市场经济，就是以资源的转让权为基础的制度。一般讲，市场经济就是价格机制在资源配置中起决定作用。那么什么是价格机制呢？无非就是有人喊价、有人还价，然后成交或不成交。这里，“喊价”和“应价”首先都是一个权利，要是没有喊价权和还价权，“市场价格”又从何而来？价格位置资源又从何谈起？所以，中国产权改革的第二个层次，就是重新界定了转让权，包括定价权、喊价权与还价权。在转让权的基础上，资源配置就开始上了市场经济的轨道。

　　第三个层面，改革开放重新承认了生产资料的私人所有权。比如可以自由找工作，双向择业选择，就是承认了劳动者不但拥有他自己的劳动能力，而且可以由他本人决定是不是
“卖”出去。“企业家才能”也是一种生产性资源，个人可以与其他要素的所有者订立合约来创办民营企业。这一点，对中国生产力的解放起到了巨大的作用。

　　如果没有这个层次的权利界定，当年的陈志雄就不能去养鱼，年广九也不能搞“傻子瓜子”。这在当时都引发了大争论，要邓小平、胡耀邦直接干预才没有一棍子打下去。回头看，如果不承认这个权利，怎么会有后来的经济局面？怎么会有这么多产品生产出来、销售到全球市场上去？谁想得到，柳传志领导的联想能从计算所的传达室打到了纽约去？马化腾这么个年轻的后生就
“抓”得住几亿中国QQ客户？马云立志为中小企业服务就真的心想事成？

　　第四个层次，无论是承包来的、转让来的，或者重新创造出来的私人产权，都可以在自愿的前提下通过一个合约，形成“以私产为基础的公产”。过去的公有制绝对排斥私产，但股份制却以私产为基础，通过一个合约而形成“公司”，也就是以私产为基础的公产，来容纳相当一部分生产力。没有这个层次，资本市场从何谈起？现在“公司治理结构”的那一套学问，就是如何实现“私产公用”的经验与理论总结。

　　经济观察报：你所说的这四个层次，就是中国不断地重新界定权利的过程。

　　周其仁：中国值得庆幸的地方，是逐步从僵化的教条走了出来，从实际出发，选择重新界定权利的道路。至于这个权利界定过程，先走哪一步，再走哪一步，是从实践中探索出来的，一边试、一边看，最后把稳定的权利变成法律，变成了一套长期的章法。

　　不应忘记，邓小平在推动中国改革开放方面的巨大贡献。在我看来，邓小平做对了三件事：第一，他把国家政策推向了为促进生产力的自发创新活动提供合法承认的正确方向；第二，重新把企业家请回了中国经济舞台；第三，重新认识“看不见的市场之手”在社会主义经济中的地位。如果用最多数人的日常生活得到显著改善作为评价标准，邓小平领导的中国改革开放会被写入历史。

　　经济观察报：但是对中国为什么会取得如此成就，人们有不同的解读。比如国际上一种流行的意见说，中国就是劳动力太便宜，才有国际竞争力。国内不少人也相信这个解释。

　　周其仁：我一直不同意这个解释。我提出的问题是，改革开放前中国的劳动力难道不是更便宜吗，可是为什么那时中国的产品远没有今天的国际竞争力？从道理上看，劳动力便宜是要素有竞争力，但要素不会自动变成产品。把要素变成产品，要经过组织和制度，过去由于体制不对头，中国的要素固然便宜，但组织和制度的成本极其高昂。中国在开放下的高度增长，真正的秘诀就是通过改革开放大幅度降低制度和组织成本。这就使得廉价劳动力的因素开始发挥作用，中国的农民、工人、技术员、企业家，地方和整个国家才一起发力，并经由个人学习曲线的提升，把产品越做越多、越做越好，才在全球市场上占有一席之地。这就是说，重新界定产权显著降低了制度成本，刺激了持续的经济增长。正如科斯所言：“清楚界定的产权是市场交易的前提”，中国的产权重新界定奠定了市场经济的基础，也奠定了刺激经济高速增长的基础。

　　改革与腐败赛跑

　　经济观察报：在你看来，中国走的是一条渐进的产权界定路线，这样的路线有何利弊？

　　周其仁：重新界定产权是一个渐进的过程，哪一个方面的问题严重了,就先动一动；过不下去了，就先改一改。这也带来一个结果，就是权利界定不是全面的齐头并进，而是不整齐、不均衡推进的，远远没有达到“普遍的权利厘定、约束与保障”。这样，改革就不可避免地带来新的矛盾和冲突，需要在不同的权利之间重新建立平衡。这是中国改革的一个难点。从体制目标来说，产权安排必须是普遍的，不能保护了这一方，就侵犯了另外一方。经济自由是有边界的，起码是不能侵犯他人的自由。否则不可能有持久的秩序，改革也不能为社会所接受。问题是，渐进的改革过程，却在有的方面走得快，有的方面走得慢，一些关键领域的改革，由于种种原因长期滞后。

　　现在大量的实际问题，包含严重的环境污染、农地征用、矿业开采、旧城改造、山林经营权确定，以及行政垄断行业、政府职能转变等等，似乎很难取得突破。这些问题难就难在权利怎样进一步得到清楚界定，其中最困难的一点，是产权界定的自发活动，能不能及时得到拥有合法强制力的国家的承认？没有强制执行的“产权”，不可能成为市场秩序之源。

　　经济观察报：这里面有一个悖论性的难题——要求合法强制力提供产权界定的公共服务，但社会怎样约束、监督合法强制力不被滥用、私用而使产权界定过程变形呢？

　　周其仁：这的确是一个关键。中国的经验说，没有简单的解。当然总思路也可以说有了，那就是法治，即所有人，任何机构，都要服从同样的准则，在法律面前人人平等——以此约束所有人的行为。这是尚未解决的一个重大任务。中国要自立于世界，没有强大的国家机器不行。但是强大的国家权力，怎么保证在公共服务的轨道里运行，怎样有效防止权力的滥用，是我们的历史传统没有很好回答过的问题。改革遇到的挑战是：权力参与、渗透到了产权重新界定的过程，产生了形形色色的腐败。

　　经济观察报：建设法治的市场经济，就意味着限制权力即合法强制力不被滥用。也就是说，要进行政治体制改革。

　　周其仁：邓小平1980年就讲过“改革党和国家的领导体制”，但那时还缺乏可操作的细节。到了1986年，经过8年的改革，他看到了不改革政治体制，经济体制改革便很难深入，改革的成果也得不到保障，就开始推动政治体制改革。中共十三大通过了中国政治体制改革的纲领，但还没等到实施，“价格闯关”的失败以及随后发生的一系列事件，就再也没有给中国推进政改的机会。1992年邓小平的南巡讲话，主要也限于推动经济增长与经济改革，而不是政治体制改革。所以说，中国的政治体制改革，是邓小平未完成的事业。

　　经济观察报：政治体制改革的目标，就是建设一个民主、法治的国家。但是在一些人看来，民主、法治并没有那么紧迫，中国不是已经利用“后发优势”发展起来了吗？而且相对于民主、法治这些似乎有些空洞的目标来说，经济发展也更为重要。

　　周其仁：“后发优势”是存在的，但也要当心杨小凯讲过的“后发劣势”。小凯不是不知道发展中经济可以利用后发优势，比如技术、资本、信息等方面到从先行发达的国家那里“借光”。但他想到更深的一个层面，就是由于存在着后发优势，能够分享“后发红利”，所以反而对制度改革掉以轻心，以为不改不是也很好吗。这样掩盖问题，实质改革提不上日程，等到毛病发作的时候，就来不及了。

　　经济观察报：杨小凯始终对“中国经济奇迹”有一点保留。

　　周其仁：产权的选择要受到很多其他制度安排的影响，其中最重要的就是国家或政制的影响。因为国家是惟一掌握合法暴力的权威机构。如果国家行为不上轨道，私人产权就难以上轨道，整个市场的基础就怎么也不牢靠，或者歪歪斜斜的，难以成为长期经济增长的可靠基础。小凯当然看到中国经济成长的成绩，但他也认为，目前还没有充分的证据可以说，国家、私产、市场等这一套协调分工水平不断提升的制度基础已经很稳固了。正是在这一点上，小凯对“中国经济奇迹”有一点保留。他后来关注宪政经济问题，提出“国家机会主义”的概念，区别所谓“好资本主义与坏资本主义”，特别是上面提到的警告世人要当心“后发劣势”，都是由此而来。

　　事实上，因为权力没有得到有效的约束，转型时期的的腐败非常严重。权钱交易、官商勾结，不少披露出来的故事令人不寒而栗。中国面临腐败和改革赛跑的挑战：如果改革的进展不能遏止腐败的蔓延，腐败不但可能吞噬改革的成果，而且将瓦解公众对改革的支持，引发激烈的社会冲突，成为终结改革的致命杀手。

　　经济观察报：现在似乎丧失了进一步改革的动力。

　　周其仁：现在的情况是，中国早已远离了饥荒，遭遇的国际竞争的压力也比过去为小，而中国经济的表现至今在国际上相当抢眼。在这种情况下，进一步改革的动力何在？这是一个很实际的问题。我认为，继续改革的未来收益很大，因为从局部的渐进的权利界定，到发展成为普遍的权利界定，将进一步扩大不侵犯他人的经济自由，从而走向一个普遍约束权利、保障自由的现代国家。问题是，进一步改革的难度也远比过去为大。如何汇集新的动力，推进中国在30年改革开放后继续坚持改革开放，是未来要面对的议题。

　　经济观察报：在面对未来的时候，人们往往习惯于回顾过去，近年来社会上就兴起了反思改革的思潮。

　　周其仁：反思在什么时候都有意义，不过不要把实践证明做对的事情再“反”掉。对于过去的改革还来不及完成的事情，我们要面对，积极创造条件解决。这样，中国就会继续保持活力，保持发展。无论如何，十几亿人要进入中等发达经济的水准，是人类历史上的一个非常巨大的挑战，不会平平稳稳的。

　　经济观察报：继续推进改革已经成为共识，但是如何推进仍然是一个问题。

　　周其仁：从历史经验里学习，是很有意义的。比如早期的农村改革说明，难度再大的问题，底层也总有人找寻解决问题的办法。包产到户并不是北京的领导人、领导机关或专家发明的，而是处在现实约束下的生产队里的农民先干出来的。什么叫改革？改革就是把能解决问题的办法合法化。30年的改革，尤其是早期农村改革经验，也许为我们指明了未来改革的道路：尊重基层的创新实践，把国家权威用对方向，降低人们对制度变化的心理障碍、认识障碍，使得分散的、矛盾的个别利益合成一个建设中国现代化的伟大力量。

　　以规则的确定应对结果的不确定
　　——在2008企业家领袖年会上的发言

　　周其仁
　　北京大学国家发展研究院教授

　　我想我自己并没有起码的远见，可以在这里有把握地谈论中国的未来。即使没有这场席卷全球的金融危机，中国的未来也充满着不确定性。作为一个拥有十数亿人口的大国，地域辽阔、内部发展极不平衡、过去的很多包袱还纠缠着她前进的步伐。在达到了人均2000-3000美元的发展高度以后，中国经济究竟还能不能持续、健康的保持高速增长，是一个没有确定解的问题。

　　的确，可以和未来中国30年最紧密地连接到一起的关键词，就是“不确定性”。在某种程度上，当下的这场金融和经济的危机，就是不确定性的一个证明。大家记得去年领袖年会的时候，因为在会之前做了一些调查，特别是在柳传志领导的联想投资的几十家中小工业公司的形势分析会上，听到了广东一家公司从业15年来第一次在2个月内没有得到一张订单，引起了很大的警觉。后来看了一些数据并做了一些实地访问，所以在去年的年会上我就提出，虽然当时宏观方针还是防止过热，但是在企业层面可能要准备对付寒冷。即便如此，这顶多也只是从逻辑上认识到，过多的货币一定会出问题，正像过山车一样猛冲的市场价格，终究会遇到深谷。但是，对今年经济形势从骤热转向骤冷，特别是对9-10月以来市场价格自由落体般的暴跌，当时还是完全没有预料。

　　这是一个要面对的长期议题。无论公司、行业还是国家，当没有预想的事情突然发生的时候，究竟怎样来应对？这个问题本身充满着矛盾性，因为所谓不确定性，在定义上就是说无法根据过去的经验来推断事件未来发生的概率。既然过去的经验甚至不能在概率水平上预测未来，那么应对又从何谈起？天有不测风云，我们到底怎么渡过未来的岁月？

　　破解这个难题，可以从一个基本事实出发。这就是上面讲到的不确定性，并不是现在才有的。它早就出现了，也一直陪伴着我们。任何公司、行业、国家在一路走来的途中，总不能完全避免不确定性的纠缠，人们总是自觉不自觉地在对付过不确定性。从事后才看得出来的成败得失中，我们可以获得经验教训，可以得到启示。利用今天这个机会，我就这个题目谈一点认识，就是以确定的规则来应对不确定的结果。

　　我们不妨先从体育比赛谈起。高度竞争性的体育比赛，结果总是不确定的。这正是大赛吸引全球亿万观众的原因。但是，比赛结果的不确定却要求比赛规则具有高度的确定性和明确性。任何短跑运动员都难以事先确定他或她是否一定比别人跑得快。但是，他或她也一定要明确知道，那个比所有别人跑得快的运动员，一定是比赛的冠军。没有确定的比赛规则，运动场中人的努力就根本无从集中，也就不可能有精彩、结果不确定的比赛。

　　经济活动远比体育赛事复杂，但道理是相通的。没有非常明确和确定的规则，市场中人的努力和注意力，同样不可能集中于结果不确定的经济竞争，也就无从动员人们勇敢地面对未来市场的不确定性，尽最大努力争取收益、避免灾祸。

　　那么，哪些确定的经济规则对未来具有特别重要的意义呢？第一，积中国过去30年的经验，或许还要加上更远久年代的教训，我们认为一个可靠的企业制度具有基础的意义。这是一套关于企业创立、营运、兼并和破产的规则。其中最重要的，就是要保护创业者人力资本与财务资本的合法权益，从而鼓励社会的方方面面，把资源投入到回报极不确定的在市场里创办企业的过程中来。这是我们走过了历史的弯路，终于找到的承认、保障、鼓励多种所有制企业并存、平等竞争的一条路径。这一点无论如何也不能动摇。

　　企业是对付市场不确定性的组织。既然没有人可以事先打保票，对一个企业的投入一定可以得到多少回报，那就要有很确定的规则：投入企业的资源所有者可以获益的权利一要得到明确的保护！这个规则很抽象，因为对应的内容完全没准，究竟有多少获益、还是赔本的买卖，甚至血本无归？事先根本不能保证，能明确的只是投资获得回报的权利。这是企业制度的基础，否则就没有办法动员人们把资源放到市场里的公司来与不确定的未来搏斗。这是决定未来能不能健康发展的一个重要基础。拿我们国家的实际情况来看，现在与改革开放早年的时候相比，对创办多种所有制企业的歧视已大大减少了，企业经营的环境也显著改善。但是，进入到细节观察，某些歧视依然存在，过高的制度费用还是妨碍企业集中注意力对付市场。所以，当前的危机也是一个机会，进一步消除歧视、改善企业运营环境，形成一个各种企业真正平等竞争的局面，其中也包括新创办企业和老企业之间的平等竞争。要有一个非常牢靠的基础，动员人们把资源、精力、能力和企业家精神放到企业来，虽然结果不确定，但只要有正的结果，就一定有正的回报，正如有负的结果，也一定承担责任和损失。这是对付市场不确定性的最基础的确定性规则。

　　第二个确定性的规则，就是要由反映供求的价格机制来指导资源配置，使之成为全部资源配置的基础。价格是灵活变化的，但靠价格机制发出信号引导生产则是非常确定的。这是因为，无论明年的中国经济增长率会减缓到什么地步，中国已经是一个大经济，再也不像一个封闭的村庄经济，可以按照自家或邻居的需要直接指挥生产。作为一个开放的大经济，唯有抽象的、变动的相对价格才能准确而灵敏地显示社会的真正需要。政府不应任意对价格的变化进行行政干预和管制，因为那将阻碍供求信息的传递，妨碍资源的有效配置。

　　第三个就是货币的稳定。这场全球性的金融灾难，讲到底是货币问题，就是政府控制的法定货币的发行，远远超出了经济增长的需要。在某些短期压力下，首先是美元的增发和超发太多，并作为全球储备货币和主要结算货币影响了全球经济。中国作为一个后起的发展中大国，究竟怎么处理好自己的货币，怎么让人民币拥有制度上的稳定性和规则上的可靠性，杜绝在任何短期压力下依赖超发货币“振兴经济”，还是一个有待探索的难题。不过这次因为货币超发带来的资产价格从飞涨到飞跌，从通胀到通缩，应该让产业界和企业认清，货币规则的不确定一定带来信息的严重误导，最终带来“措手不及的打击”。中国要争取未来的健康的增长，就要努力使确定性的货币规则高于倾向于相机调控的权威。

　　再一点就是税收。任何经济增长不可能没有强大的国家保驾护航，而强大的国家就要靠有效的税收来维持。但是，税收具有合法强制性，容易被利用过度，从而适得其反。作为一个转型经济，从农业经济转向工商业，从计划经济转向市场，确实要发生税种和税制方面的巨大变革。但是，作为合法强制性的税收体制，本身又要具备程序合法的严肃性，不能成为一个过于灵活的调控开关，想拨一下就拨一下，增加各方面对未来的人为的不确定性。税制改革还是要坚持简化税种、降低税率、普遍征收的基本原则。离开一个确定的税收环境，企业和企业家对付市场不确定的搏斗意愿就会下降，那不但是企业的损失，也是整个社会包括政府的损失。

　　考虑到税制变革与稳定之间的矛盾，有一点可能重要，就是要把总的税负在国民收入中的比重，在宪法层面确定下来。现在的经济困难，很大程度是国民收入的大分配出了问题，就是居民家庭占有的比重偏低，政府的比重偏高。在这种情况下，所谓启动消费或拉动内需，就不容易办到。因此，要考虑一个税收总量的稳定比例，加了这个税，就要相应地减少其他的税。中国要在未来成为伟大的国家，一定要在这件事情上达成政府、企业、居民之间最基本的一个共识，有一套制度限制，不要让合法强制性的税收变成一个过头使用的权力，导致投资、创业、生产的意愿下降。

　　最后，所有影响市场行为的法律，要有很高的稳定性、可靠性、透明性和变更程序的权威性。这是转型当中不断会遇到挑战的问题，即法律的稳定性、权威性和转型经济难以避免的变通性之间的矛盾，究竟怎样处理为好？我想根据这些年的经验教训，包括新劳动合同法颁布以后遇到的问题，要考虑一条很肯定的意见，就是凡是没有很大把握的法律，或者只经受了经济高峰的检验、却没有经受经济低谷考验的法规，一定先在地方和局部进行试验，然后才可成为全国性的正式法律。贸然立一个法，经不起经济低迷的考验，受损害的就不但是产业和市场，而且连带国家法律的权威。

　　总起来说，基本规则的确定，有助于动员人们振奋企业家精神去应对结果的高度不确定。中国的老话说，“以不变应万变”。这是了不起的传统智慧。今天要强调的是，以不变的规则应对万变的结果。

　　最后，我想讲“不确定性”其实是中性的。它不一定意味着仅仅就是灾难。不确定性也可能是未曾预料到的、非常好的结果。刚才吴老师讲到，今天的中国再困难，与1978年以前相比也不可同日而语。要是还站在1978年，我相信我们没有人可以从那个时候的过去，推断出未来中国30年、也就是2008年中国的经济图景。从这点看，中国今天取得的成就，在当时来说也具有高度的不确定。这是意想不到的机会、意想不到的发展、意想不到的财富。所以，如果我们在法治社会与市场经济的基本制度方面，经过改革奠定一个扎实的基础，那么未来的中国不但可以在这个基础上应对那些灾难性的不确定性，而且也可以在这个基础上承接机会、承接运气、承接未来。谢谢各位。

周其仁
中国国土资源报

一

现代化进程中的土地问题，有两大要点。第一个要点，土地总是属于农民的，不论是过去的个体农民，后来的合作化农民，还是集体化农民，或者在30年前开始的土地承包制农民，土地总是属于世世代代居住、生活、劳作于其上的农民的。这一点是历史决定的。

第二个要点，仅靠农民用农业的办法利用农地，或者仅在生产率不同的农民之间交换土地权益，不能实现土地的最高收益。这是因为，工业化、城市化带来的积聚和集中，大大提升了土地的价值，这部分增加的土地价值，与农民的农业活动以外的工商业和城市经济相关联。

这两个要点常常是矛盾的。可观察到的现象是，为了实现土地的最高价值，非农民的利益集团常常以各种方式侵犯农民的土地权利。反过来，为了保护农民作为土地主人的权利，禁止或限制土地的非农业利用、禁止或限制非农民通过交易获得土地，又无从实现土地的最高价值。妥善处理这个矛盾，是现代化背景条件下完善土地制度的关键。我的看法，寻求这两大要点之间的平衡，是土地制度和政策的一个基本出发点。

二

我国现行的土地制度，就处在矛盾之中。我把我们的土地制度画成三个圈。第一个圈是农用地，自30年前发生农地承包到户的改革之后，农用地的所有权归农民集体，使用权、经营权、转让权都归了农户，长期不变。这个圆圈内当然还有问题，比如还是会发生侵犯农户承包权的事情，所以还要稳定、巩固、完善，但是从制度层面看，这个圈圈基本不需要太大变动了。

另外一个圆圈，是非农业利用的城市土地。根据1978年以后的我国宪法，城市土地全部属于国家所有，是国有土地。原来的国有土地，由政府无偿分配给国有机构利用，在法律上禁止买卖，也禁止租赁。1987年之后，为了适应改革开放的实际需要，国有土地引入批租办法，也就是政府把40年～70年的国有土地使用权，在土地市场上拍卖给工厂、商业机构，并经由土地开发允许居民私人购买、持有土地使用权证。这个改革产生了深远的影响，提高了城市国有土地的价值，也使中国的城市化有了完全不同于改革前的面貌。

第三个圆圈，在上面两个圈圈之间，就是随着工业和城市规模的扩大，原先属于农民集体的农业用地和农村建设用地，要转成工业和城市利用。这个圈圈现在是土地制度矛盾的焦点，因为涉及土地从农民所有转为国家所有。根据现行法律，原本用于农业的土地转为城市和工业所用的时候，只能通过征地来完成。这个征地制度不是基于资源权利的自愿交易，而是用国家权力强制完成征用。征多少地，补多少钱，怎么补，都由政府单方面决定。这是过去国家工业化时代留下的一个制度遗产。在这套制度下，一旦完成征地，世世代代农民的土地就转为永久性的国有土地，然后在进入第三个圈圈，可由政府在一级市场上进行拍卖。

这套制度，源于早期的国家工业化，为了把资源转到工业化，像过去多年以低价拿农民粮食和农产品一样，低价拿农民的土地来加快国家工业化的积累。这个源头不是市场化改革以后才出现的，不过由于上述第三个圈圈的变化，政府可以把低价征得的农地高价拍卖出来，矛盾和冲突就显眼了。

新的挑战就在这个地方。当城市化加速的时候，继续维持的征地制度允许政府以较低的征地补偿“拿地”，又由于城市土地的批租制度，允许政府高价卖出土地使用权。这个过程，高价拍地大大提升了土地的价值，增加了城市化基础实施的积累，但低价征地也严重侵害农民的利益，积累了城乡之间、城市利益集团与农民之间的矛盾和紧张。

三

在这个大圆圈之内，还有一个小圈圈，就是农地转为农民自用的农村建设用地。这个小圈圈的体制特征，是农民之间在集体范围内以福利方式分配土地。譬如人口增加，成立新的家庭，要增加宅基地；农民办企业，或村庄公共设施也要占用土地。农村建设用地的面积不少，全国约2.5亿亩，占全部建设用地的一半。

因为是福利性的获取和分配，所以我国农村建设用地不具有可交易性。不少专家认为这种不可交易性对农村稳定非常重要。但我们也要看到，恰恰是这种不可交易性妨碍着农村建设用地的有效利用，特别是在大量农民离乡进城的条件下，问题就显得更为突出。

一般推断，城市化大大增加了人口在空间上的集中与积聚，所以会更集约地利用土地。但是，迄今为止中国的城市化似乎还是一个反例，即城市化导致农地大量减少，从而引起各方的担心。这种“反常现象”，看来与一件事情相关——在城市面积不断扩大的同时，农村建设用地不但没有缩小，反而也有所扩大。城乡建设用地两头挤压，耕地面积就成为紧迫问题了。因此，要探索协调各方利益、使土地资源得到更充分利用的现实途径。

四

光靠农民以农业的方式利用土地、否认城市化提升土地价值，就无从实现现代化过程种土地资源的最高价值。但是另一面，土地世世代代都是农民的，又决定了决不能靠剥夺农民权利的办法来实现土地的最高价值。这个平衡点的确非常不好找，特别由于过去国家工业化的传统，政府在资源配置中拥有过大的权力，这个传统正在演变为某种我想称之为“国家城市化”的趋势，就是政府运用合法强制力，通过征地制度来实现土地增值，而农民在这个过程中分享的收益很少，地位非常被动，引起不满，甚至导致矛盾的激化。

这个两难的问题早就困扰着中国。发生了不少冲突性事件，引起中央政府的警觉，在某个时期不得不叫停农地转用，或增加行政、法律的控制和规范。同时，我们也看到各地在现实约束条件下，进行了一系列制度变革的探索，主线看来就是启动农村建设用地直接进入一级土地市场，收缩国家征地范围，通过强化农民对农村建设用地的转让权，让农民更积极主动地分享高速城市化中土地增值的利益。

我自己观察过的案例，包括江苏昆山，浙江长兴，四川成都的邛崃，北京郊区，以及最近看过的天津的华明镇和小站，具体办法各式各样，其中的经验和问题也形形色色，但比较共同的一点，就是开始离开了传统国家工业化的征地模式——所有农业用地转为非农业用途，单一地由国家征用，由国家单方面决定征地的面积、补偿的数额和补偿的办法，多少增加了农村集体建设用地的流转性、交易性。所有这些案例都有继续观察和研究的必要。比如，农民拥有的农村建设用地本来是永久的，他们有永久的使用、收益和转让的权利，但现行我国城市建设用地却是按不同的类别，分别拥有不同的年期。这样，当农民永久的建设用地转为工业、城市用途的时候，如何转为有年期的权益，在我看来是一个相当复杂的“咬合”问题。更为复杂的是，当农村建设用地转为城市工商业所用时，相关利益的各方，包括承包农户、农民集体、乡镇政府、地方政府和中央政府，以及受委托担任土地整理、置换和开发的公司，究竟怎样求得利益的平衡和制约，更需要多样的试验、观察和客观的评价和总结。

总之，中国土地问题的三个圈圈的问题，不可能靠我们关起门来就想得出解决办法，还是要从改革开放30年的经验里吸取力量，在实践、政策、法律和理论之间形成一个良性的互动。最基础的还是从实际出发，无论多么麻烦的问题，允许试、允许闯、允许不同的意见。同时，也绝不刮风，把点上还没有试明白的事情一下子就推到面上去。土地问题具有高度的复杂性，应该充分发挥重庆、成都、天津这些改革试验区的作用，在政治比较强、执行力比较强的地方率先进行试验，看看能不能把集体建设用地进入市场、城乡同地同权这一套，真正做得通。在各地实验基础上，逐步形成地方的政策、地方的法规，然后再可能是全国的政策和全国的法规，经过持续的努力，在现代化条件下土地问题两个常常容易彼此矛盾的要点之间，求得一个中国式的平衡，推进城乡协调发展。

周其仁
《财经》杂志 总第225期　出版日期：2008-11-24

话说汇率机制僵硬带来的贸易顺差过大、基础货币过多、资产价格和CPI的大起大落，不但给中国企业带来决策的困扰，而且影响体制政策的方向。道理简单，外需过旺就不得不压抑国内的生产和投资，这就形成了抑制性的体制政策。两年前，宋国青有一个比喻，人们怕车跑得太快，又不习惯用汇率、利率这类“刹车”，非在路上挖出一道道沟来强制降速。本来用刹车可以收放自如，可是，靠投资项目审批、土地供应、产业准入政策、环保、安全、劳动等体制性政策来调控，就没有那样灵便了。因为体制性政策很容易形成既得利益，为了限速，你放手让它设路障；等到要鼓励提速时，要撤那路障可难了。

所以，对经济下行的严重困难，我不认为仅靠松货币就可以解决问题。货币政策在应对可能的通缩方面有作用，该出手就出手。但也要看到，启动经济，还须把路修好、整平。否则，就是装满货币的车子冲了上去，也难免磕磕碰碰、颠簸不已。

经济活动的体制障碍只有针对性强的体制性政策才能扫除。在这个意义上，应对当前困难局面，体制性政策要靠前。

首先是取消临时价格干预政策，继续推进价格改革。人们总会对相对价格的变化作出反应，问题是价格体系能不能灵活地反映市场的变化。不让兰州拉面涨价是可以的，但商家被迫把拉面做细，最后消费者不会受益。要是有人以降低品质来对付物价管制，后果就更严重。所以，即使CPI、PPI高企，也没有搞价格管制的道理。现在，物价环境松动，更应明令取消所有临时价格干预措施。要知道，离开了灵活的相对价格指引，连什么是内需、什么是外需也讲不准的。要让灵活的相对价格来告诉企业和顾客，引导供求之间的调整。

进一步的价格改革，不但包括一般商品和服务，还要推向资源价格、利率和汇率。近年的一个基本教训就是政府可以控制的只是名义上的相对价格，却无论如何也控制不了实际的市场相对价格。“管住”名义变量的结果，是误导产业和企业，延误经济调整的时机，到最后还是躲不开市场调整的现实。像汇率机制这样的问题，不准备重大改革，未来还可能再次酿成大祸。

第二是减税。这是政府刺激经济的措施里已经安排了的，问题是力度可能不够。因为仅把投资活动的增值税率调低，在企业实际投资额大幅度减少的条件下，减税效果未必有估算的那么大。何况偏向投资的增值税减少，可能有歧视就业和消费的效果。建议把增值税平头减去若干百分点，给当下摇晃要倒的公司一个立竿见影的帮助。个人所得税方面，有人建议提高起征点到5000元，茅于轼建议8000元。都赞成，关键是出手要快、出拳要重。

只减税收、不减行政支出，财政的根基动摇，长远必有代价。至于政府发债搞建设和基础设施投资，是另外一回事，不能与经济困难时期政府减少行政开支混为一谈。“积极的财政政策”并不意味扩大政府本身的行政管理开支的水平，更不应该提升政府行政消费档次。否则，政府怎么与企业共度难关？

第三是扩大市场准入，继续推进行政垄断部门的改革。中国的储蓄率不低，为什么大量转为对外债权，同时国内又面临巨大的就业压力？原因很多，其中与国内某些高回报投资领域的开放不够有关。前几年的“非公经济36条”，有非禁即准的规定。当前要认真落实。不但非禁即准，而且有必要审查、收缩“禁”的范围。1998年后，我国在电信、航空、金融、电力等领域有过破除行政垄断的举措，这篇文章继续做下去，可以释放巨大的能量。

第四是清理近几年的政策性法规和条例，对产业政策、市场准入、投资、安全、环保、劳动等方面诸多法规条例，作一个系统评估，该坚持的继续坚持，该放松的赶快放松。再不把那些捆着经济实体的那些抑制性绳索解开，经济调整将更加困难。

第五，这几年为了防过热，政府一直严控“土根”。现在有必要审时度势，适度扩大供地。更要按照十七届三中全会的决定，在逐步缩小征地范围的同时，规范地启动集体非经营性建设用地入市，推动城乡建设，增加国内投资和建设的机会和总量。

总之，中国遇到的困难有多重由来，对症下药要采取不同的措施。体制性障碍涉及经济活动的制度成本，对经济行为影响极大。在货币政策已放松、积极的财政政策已出台之际，需要体制性政策靠前，才能激励人们的创业、投资和工作意愿。否则，修成了路却没有人和车在上面跑，不可能刺激经济增长。■

作者为北京大学中国经济研究中心教授，本栏目由北京大学中国经济研究中心（位于北大朗润园）部分教授供稿

周其仁
《财经》杂志 总第224期　出版日期：2008-11-10

外销订单骤减，逼迫不少出口企业转回来打国内市场的主意。这也是中国应对全球市场风云的一个重要方向。其实，没有哪家公司生下来就赌咒发誓，非出口生意不做的。我自己在珠三角、长三角看过不少企业，有从做内需起家、转向出口的，也有从外销开始、转为内销的。从这些公司的产品看，不少可以卖到国外的，国人买来也极为相宜。这样看，从过度依赖外向，转到“外向、向内并举”，应该顺理成章。

可是，万不可把向内的困难看轻了。几天前到温州，见到很多老朋友，交谈涉及企业经营向内的转变，以他们的经验和见识，一致认为此次转变不会很容易。让我把听来觉得有理的地方，写出来与读者分享一下吧。

先要交代的，是温州这个地方的企业，差不多都是从做内需市场起家的。纽扣、像章、眼镜、鞋饰、低压电器，这些当年赫赫有名的温州小商品，我想不出有哪样不是冲着国内消费者而生产的？那个地方没有什么资源，温州人的本事是做市场，十万经销员打天下，进而承包商业柜台，然后搞起发达的经销系统，终于带出闻名天下的制造业。离开了市场和经销能力，温州人的创业之梦——“白天当老板，晚上睡地板”——怕就圆不成了。

温州货逐渐走向更远的市场。不过，以1994年我在UCLA念书期间回国访问柳市镇的记忆，当时温州产品冲出国门的还并不多。此次我问几位当地朋友，温州经济大规模外向究竟起于什么时候？比较一致的回答是90年代晚期，也就是中国“入世”以后。这是有迹可循的：草创的公司在干中学，把产品越做越好，为国际市场的标准所接受。另外很重要的一点，就是1994中国主动大幅贬低人民币兑美元的汇率，国内生产的成本优势得以发挥，与国际市场打成一片，“中国制造”更开放地拥抱全世界。

那一波大规模转型——由向内产业转到外向——容易吗？答案出乎意料，“非常容易。”为什么？识者如此教我：那时做国内生意很难，竞争激烈，杀价无情，还要跨地域管理庞大的营销网络，遇到景气波动，收货款都困难。这时外销订单来了，一是订货数目巨大；二是回款信用好；三是交易简便，签了合同，发传真就可以做生意。当然，国际订单压价较狠，可是走货量大，权衡利害，无数温州企业很容易就转为外向。

顺水行船，外向的温州创出了新辉煌。许多内销小商品的“大王”，很快在全球市场上占有一席之地。几年前一份行业报告说，行销欧美的温州打火机占了那里市场的三分之二！ 全球商路对温州开放，国际大订单接踵而来。产能、管理、技术、批量一起增长，也渐渐改变了温州的商业模式，从“做市场、带工厂”，转向了“接单工业”，温州商人倒是再也不用那么辛苦了，特别是不用为国内商路上层层叠叠的麻烦劳神了。

也有人看到了“舒服”中隐含的危险。“红蜻蜓”董事长钱金波就是其中一位。这位楠溪江边的农家弟子，认定自己这家鞋业民企的核心竞争力就是遍布全国城镇的1000家自营门面店，外加3000家加盟店。“离开了商道，越来越庞大的制造能力从哪里得到市场信息和感觉呢？”五年前，一家国际连锁巨头公司以超大订单要求“红蜻蜓”转为接单生产，钱金波就是在谈判中才清楚地分析了接单产业的利与弊。他看到行内那么多厂家亦步亦趋，干脆把心一横，不但谢绝了超大订单，而且把当时已占公司30％产出的贴牌生产也转为通过自己的渠道行销。2008年回头看，整个鞋业销量下降30％，“红蜻蜓”只下降15％。“好歹我们还可以通过自己的销售网灵敏地知道市场动向。”接单模式就不同了，国际市场需求一旦减缩，订单不来，“就像突然拉掉电灯，屋子里马上漆黑一团，谁也找不到路。”

能不能再转型回来呢？无非重操旧业，再把行销商路建起来。此行知道温州不少公司正在转，衷心希望他们“再转型”成功。可是，钱总不乐观。“那次是从难转易，此次是由易转难，根本不可同日而语。”更严重的是，“那时老板们的平均年龄也就是30多岁，现在40多岁，打拼不动了。”无论同意不同意，钱金波的这些话，我要认真想一想。

上期本专栏说，包括汇率在内的相对价格如果失真，会给产业布局带来严重后果。现在我们或可补充：一旦人们对失真的价格信号作出了反应，他们的商业模式、斗志和激情，也会发生连带的偏差。即便这些变化并非不可逆转，向内转型的难度和持续时间也不容低估。这样看，其他方面调整政策的力度非加强不可。下期再谈吧。■

周其仁
《财经》杂志 总第223期　出版日期：2008-10-27

全球金融危机冲击之下，中国要趋利避祸，开门见山第一件事，是让相对价格发挥更大的作用。“相对价格”无处不在：汇率是不同货币之间的相对价格，利率是当期消费与未来消费（投资）之间的相对价格；万般商品服务，互相总有个比价——麦子的市价值多少化肥？少喝几公升牛奶可买一个豆浆机？大都市一亩土地之价，还等于一万亩农民的宅基地吗？这些都是比价，也就是相对价格。全球经济大调整在即，缺乏灵活的相对价格指引，“盲人骑瞎马，夜半临深池”，太危险了。

或有读者问，举世都喊政府救市，你却主张让（市场）相对价格发挥更大作用，岂不是不合时宜？当然知道不合时宜，否则，也不用黎明即起写文章了。先容我辩一句：“救市”也离不开相对价格的指引！君不见山姆大叔的财长大手救华尔街，有的完全不救（雷曼兄弟），有的救部分（贝尔斯登），有的全救（AIG）。凭什么差别对待？救助对象的相对价格不同使然。只不过那个相对价格没有标明在市，不容易看见就是了。

无论政府、企业，还是家庭和个人，在任何情况下都有趋利避害的倾向。问题是，何为利，何为害，利利比较何者为大，害害相权何者为小，皆需要相对价格的指示。不让相对价格发挥作用，人为压制相对价格的变化，势必造成利害信号的失真，结果，趋利动机被引向“趋害”，避祸愿望被驱赶到“避利”，不免事与愿违，甚至南辕北辙了。

这几年的经验教训丰富。说说汇率吧。有专家指出，汇率稳定对出口企业和行业非常重要。此说有理。因为出口生意要根据预期的汇率变动，来算盈亏、谈合同条款、决定是否扩大生产规模。汇率稳定，做上述决定比较容易，有利于生产活动。但是，汇率稳定有一个前提，就是货币的币值稳定。不单是一个货币稳定就够，而是挂到一起的不同货币的币值都要稳定。离开此前提，货币不稳却非让汇率不变，足以酿成大祸。

不是吗？远的不提，新世纪前后的美元，币值贬得利害。居民借钱高消费，政府借钱外打伊拉克、内补低收入无房族。过瘾是过瘾，可哪来那么多钱的呢？这个问题问任何人都不如问两年前去世的弗里德曼，因为他的答案最明白可靠：那一时看来取之不尽、用之不竭的美元，归根到底是美国政府印出来的。

挂美元、“钉”美元的汇率制度，由此大“难”临头。想想看呀，美元发得那么不靠谱，挂美元的汇率怎么可以“固定”？别的暂不去说，上世纪90年代，中国断掉了财政向央行透支的制度之根，加上多年改革开放的累计成果，人民币币值稳定且有走强之势。可是，汇率体制却还是固定的。说来也是奇迹：走贬的美元与走强的人民币，怎么可以固定汇率挂住而纹丝不动呢？

此“不动”，原来仅是名义汇率而已。在这个名义不变的汇率之下，用币值稳定且走强的人民币计价的中国制造品，一旦转为用走贬的美元计价，立马“贵”出许多。更妙的是，中国人越干得欢，制造业的生产率越加快进步，中国货在贸易对手眼里就越是物美价廉，结果当然是中国制造品的出口货量越来越大。数万亿美元——顺差、直接投资加上抛劣趋良的外汇——涌入中国，迫使央行释出大量基础货币。2004年以来，从“局部过热”到房地产价格暴涨，到股票市场离谱的井喷行情，最后到CPI指数冒升到十年之最，其源盖出于此。

固定的名义汇率终究守不住。勉强守，人为抑制相对价格的变动，最后还是有报应。讲到底，只要人民币发得比商品劳务的增加快，终究会把物价总水平拉上去。2005年，我写“成本急升的挑战”，就是观察到沿海出口行业的原材料、能源和劳动成本升得很急。殊途同归，出口生产成本急升与人民币对美元的名义汇率升值，作用是一样的，都会把中国的出口压下来。从另外一个角度看，就是固定汇率的制度安排，容不得挂住美元的人民币自己走强。

差别在于信息费用，因为无数企业还是看着名义汇率做决定。滔滔而来的“人民币不升值”舆论，也让不少市场中人真的相信固定汇率一定守得住。他们按此下单，预期未来的市场前景并决定扩张的规模。等到发现汇率最后还是守不住，打击就从天而降。这里的教训是，即便名义的相对价格“固定”了，实际的市场力量最后还是要作出强制性的调整。向前看，汇率机制的改革还是不能停。不是单单升值，也不是单单贬值，而是让人民币对美元及其他货币的比价，更有弹性和灵活性，好叫产业界放弃幻想，早对无可避免的变动有准备。■

今天是个好日子。“北京大学中国经济研究中心”正在举行“纪念中国改革开放30周年高层研讨会”，希望从中国改革开放的历史经验里汲取力量，更好地应对风云变幻的世界和不确定的未来。

有朋友问，“北京大学中国经济研究中心”成立了15年，在国内外有了影响力和知名度，享有不错的声誉，为什么还要在北大中国经济研究中心的基础上再组建“北京大学国家发展研究院”？能够圆满回答这个问题的人，不是我，而是林毅夫。毅夫筹划和推动了组建北大国家发展研究院这件事情，他也动员了各方力量，争取到了温家宝总理和国家发展改革委员会、教育部领导的肯定与支持，也得到了北大领导的肯定与支持。

说实话，直到5月31日在机场为毅夫送行，我也不明白世界银行为什么要把他请去当首席经济学家和高级副行长。那时，正是筹办“北大国家发展研究院”的关键时刻。世行的聘任，多少打乱了筹办的步骤。现在，我们总算比较明白了一点，原来世行决定聘请一个中国的经济学家，是因为世界出了问题！按照中国人的文化传统，临危受命既是毅夫的光荣，也是北大中国经济研究中心全体同仁的光荣。只不过这样一来，要原原本本地说明成立北大国家发展研究院的缘由，就非世行首席经济学家莫属了。好在毅夫马上要致辞，为大家作原创性的阐释。我只能就自己理解到的几点，做一个简要说明：

首先，“北大国家发展研究院”是不是一个国家级的机构？是不是一个从建制上纳入国家行政系统的研究机构？不是的。从体制上讲，国家级机构要国家来组建。我们组建的这个研究院，是隶属于北京大学的一个科研教学机构，是北京大学众多科研教学机构中的一个。她当然谈不到国家级。至于做出来的工作能够达到一个什么样的水平，要同行评议、实践检验、历史定位，我们就是想自封也没有用的。

在经济学传统里，“国家”这个词还有一个含义。古典政治经济学创始人亚当·斯密的成名巨著《国富论》，就是探讨国家富裕的原因和道理。这里的“国富”，也曾被郭大力、王亚南先生更准确地译为“国民财富”，也就是以人民为本位的国家（nation）的经济增长和社会发展。全球这么多国家，为什么有些国家发展得好，有些发展得不那么好，这是经济学持久的兴趣和关怀所在。作为中国北京大学的一批知识分子，我们有志于继承传统，探讨当代国富的道理，也就是研究人民本位的国家发展，为中国的现代化事业做出我们力所能及的贡献。

其实，北大中国经济研究中心原来就是一个以研究国富为己任的机构。为什么还要组建“北大国家发展研究院”？我们的看法，仅仅从单一学科的角度研究国家发展，容易只见树木、不见森林，难以探索当代国家发展的道理。所以，我们认为，有必要主动与其他学科结成更密切的合作关系，尝试跨学科、多专业的综合研究与教学，以便更好地把握以人民为本位的国家发展这一中心议题。

北京大学是一所誉满海内外的综合性大学，拥有诸多一流学科与专业，是实践综合性国家发展研究的理想场所。林毅夫提出了组建北大国家发展研究院的构想以后，我们和北大社会科学许多院系交换了意见，特别是得到了北大国际关系学院院长王缉思教授、光华管理学院院长张维迎教授、法学院院长朱苏力教授、政府管理学院常务副院长傅军教授的高度认同和热情肯定。这样，在北大的领导和支持下，我们决定迈出勇敢的一步，在“北大中国经济研究中心”成功运转15年的基础上，扩大研究领域，尝试不同学科间的知识交叉与融合，形成一个综合性的知识和思想的新集结。

我想告诉各位，对于承担这么重大的一个使命，我们并没有完全做好准备。“北京大学国家发展研究院”的组织框架和科研教学任务的实施方式，还需要在实践中探索。在批准我们构想的时候，北大校领导提出了要用“小机构、大网络”的方式来开展国家发展研究院的工作。这是一个重要原则。我们绝不能叠床架屋、造出很多彼此难以协调的新机构，而要凭籍一个较小的、精干的组织机构，通过网络式的办法来有效动员各方的积极力量。我们将认真参考国际国内有关科研教学机构的经验，在实践中探索，也欢迎在座的各位给我们指点和建议。

最后，我相信大家不但会听我们怎样说，更会看我们怎样做。今天可以摆到各位面前的，是“北大中国经济研究中心”成立15年来做过的事情，以及我们在此基础上决心在未来要做事情的构想。我们全体师生员工，一定继承北京大学100年以上的大传统，发扬北大中国经济研究中心15年来的小传统，加倍努力，争取把北大国家发展研究院办成一个探索国家发展的经验、政策、制度和理论的学界智库。希望各方面一如既往地给予鼓励、支持和指点，帮助我们更好地担当起北京大学国家发展研究院的使命。

（2008年10月25日 星期六）

周其仁
南方周末 2008年10月9日 星期四

从科斯说起：公司是市场海洋里的岛屿

计划经济的一个思想起源，是公司理论。马克思论述过，大公司内部有计划，而整个社会无计划，正是这个矛盾将把资本主义推向灭亡。那时的看法，是生产力越来越社会化，所以公司就会越来越大，直到覆盖整个经济，把大公司的内部计划变为全社会的计划。这样看，计划经济的理论，其实最早就是一个关于公司的理论。列宁讲得更清楚，无产阶级领导的社会主义，就是把全体社会成员都变成国家公司的雇员，整个经济就是一个超级的国家公司。

科斯回顾他的公司理论时，明确讲，他自己曾经受到列宁上述思想的影响，即国家也可以看做是一个大公司。当然科斯提供了关于公司的经济学分析。他首先问：在“充分竞争”的市场里，既然可以用价格机制配置一切资源，为什么还存在内部似乎不靠价格机制运行的企业呢？科斯的答案，是市场的价格机制有成本。这个“成本”，不是原来人们都熟悉的生产成本，而是在生产成本以外、为了完成产品的交换而发生的交易费用。随着市场的扩大，交易费用要耗费很多资源。在一些场合下，把运用价格机制的“市场协调办法”，换成在内部不讲价钱、靠命令指挥的“企业协调办法”,可以显著节约交易费用。按照科斯的这个理论，公司无非是节约交易费用的一种组织。

非常有意思，科斯是从“完美市场”出发，发现了市场交易存在费用，然后走到了市场里的企业组织。不过，科斯可没有走到国家超级公司那么远，因为他的分析还顾及到另外一个成本，即“组织成本”——当公司把原本通过市场交易的活动集中到企业内部之后，公司组织的成本（包括决策、监督、管理的成本）就上升了。

完整地看，科斯的企业理论就是同时考虑两种成本：公司可以节约市场交易的费用，但又必须为此支付组织成本，当公司节约的交易费用与由此增加的组织成本在边际上相等的时候，公司与市场的边界就确定了。科斯用了他老师当年用过的一个形象的比喻，真实的市场经济好比大海，公司就是海洋中的那些大大小小的岛屿。在科斯看来，在交易费用与组织成本并存的真实世界里，海洋不可能覆盖一切，岛屿更不可能覆盖全部海洋。

改革起点：运转不灵的超级国家公司

社会主义国家的改革，与科斯的出发点刚好相反。科斯从当代经济学的“完美市场”假定出发，发现了企业或公司存在的理由。前苏联和中国的体制改革，则是从实践上的计划经济，即一个超级国家公司的现实出发。这个超级国家公司，把所有经济资源掌握在自己手里，靠国家机器的政治权威、强制力和全盘计划来组织国民经济。虽然列宁掌权后有过一段“新经济政策”，就是国家仅仅控制经济命脉，而把大量小工业、小商业和小农业都交给私人和市场，可是那一段很短暂。斯大林推进了全盘国有化，把苏维埃经济组织成列宁在革命前设想的超级国家公司，内部靠行政命令组织计划经济，不给私人产权和自由市场活动留有合法地位。

轮到中国在更落后的一个农民国家里建设社会主义，大框架也是学苏联。不过毛主席对苏联的高度集权也不甚满意，几次试验分权，把中央的权力下放到地方。回头看，那也只是在中央政府与地方政府之间分权，就是一个超级国家公司外加许多地方政府公司。这当然还不能构成市场经济的基础，因为在“一大二公”这样的问题上，毛主席一步也不让。真有哪里的地方政府把经济决策权放到私人手里，他老人家一定叫停，如1962年批“三自一包”，叫停“包产到户”。所以整体看，改革前中国虽然有分权，但绝不接受私人产权，也没有私人之间的自愿订立市场契约的合法空间。整个经济架构还是一个超级国家公司，不过内部则是一个程度不如前苏联那样“高水平”的计划经济。

这样看，社会主义改革的实际出发点，并不是交易费用太高，所以要靠扩大企业组织去节约市场交易费用。多少年来困扰社会主义经济建设的，是超级国家公司的组织成本太高，计划经济失灵，资源配置的效率太低。千百万人在和平时期要改善生活，涉及多少供求的变量及其协调？靠计划经济、超级公司集权决策去对付，信息成本太高，而人们工作劳动的激励不足。1977年中国改革的前夜，开过一个国务院务虚会，反思为什么中国与西方主要国家的经济、技术差距被拉大了，主要结论就是过度集权的中央计划经济越来越转不动。

改革发动：权力下放与农村包产到户

问题是，超级国家公司成立之后，一旦发现组织成本太高，究竟走哪条路线才能把经济运转的成本降下来，确是一个前无古人的任务。科斯的理论发现，说的是市场里的交易费用太高，可以扩大企业组织来加以节约。但是社会主义改革面对的困难，完全自成一家：国家超级公司太大，组织成本太高，怎样才能有效降低呢？

方向似乎容易确定，那就是从覆盖全部国民经济的超级国家公司，转向给“市场的海洋”更大的空间、让看不见的价格机制之手在配置资源方面发挥更大的作用。这也许就是“市场化改革”战略的由来。但是，在铁板一块、一切归公的体制下，市场究竟如何重建，人类历史并没有现成的经验和理论。

科斯在1959年的一篇论文里提到，清楚的权利界定是市场交易的关键条件。这个命题包含了一个朴素的道理：如果一件东西不是我的，那我哪里有权就把它卖给你呢？所以，交易要以权利界定为前提。既然市场经济以交易为内容，那么市场的前提就是清楚的权利界定。

中国的改革，在实践上是从重新界定权利入手的。在《邓小平做对了什么》一文里，我回顾了这个过程。原来的公有制计划经济，其实是一套权利界定，即人们可以怎样行为、不可以怎样行为的一套制度规范。在改革形势的逼迫下，权利被重新界定，正因为重新界定了权利，特别是重新承认了私人产权和转让权，市场关系才重新在中国发展了起来。

1978年十一届三中全会部署的改革，是扩大国有企业的自主权。那是基于四川的地方改革试验，把原来由国家经济机关控制的决策权，放到企业层面。这也是对外部冲击的一种反应，因为外资开始进入中国，它们可以快速作决定，但国企不行。什么都要批准，很大的国企连盖个厕所都要申报批准，所谓“打酱油的钱不能买醋”。福建的国营厂长说，不是我们没有竞争能力，而是我们的手脚都被捆着，国家要先给我们松绑。新华社记者调查重庆钢铁公司的故事很有名，那里有一套设备是洋务运动时代的，能耗极大，如果把动力改一改，两年的能耗节约就可以把投资收回。可是报告打了多少年，还是没有批。所以当时改革的口号是放权、松绑。

有意思的是，扩大企业自主权还没有在全局推开，农村的包产到户改革就提上了日程。前几天纪念农村改革30年的会上，当年主管广东农村工作的杜瑞芝讲了一句精彩的话：农村改革的第一动力是农民的肚皮！就是种地的人吃不饱饭，肚子饿得不行，逼着搞包产到户。也不是第一次，最早的包产到户是在温州永嘉县，1956年下半年高级社就开始搞的；1961年安徽省有40%的生产队搞了包产到户。问题是以前每次形势一好转，临时政策就收回了。

中国路径：底层创新，政府承认

仔细观察1978年后的农村改革，同过去一样，是农民和生产队干部首先在底下改，自发地搞包产到户。不一样的地方在哪里呢？就是上层的政治思想路线有了根本变化，执政党痛定思痛，提出实事求是、反对本本主义、教条与僵化。在这条思想路线下，一些地方敢于率先承认底层的改革实践，至少不打棍子、允许试一试、看一看。一批地方看到了改革的效果，中央再用政策文件给予承认，最后立法承认，完成权利重新界定的合法化全过程。

这条“中国路径”非常有价值。因为权利的界定与重新界定，涉及到行为和预期，如果预期不稳定，人们就不会有长期行为。中国的办法是对底层改革先局部承认，然后不断重申“政策不变”、“长期不变”，最后时机成熟，推进立法，把改革重新界定的权利真正在法律层面“定”下来。

杜（润生）老在他的回忆录里提到，邓小平早在1962年就说过，“生产关系究竟以什么形式为最好，要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来”。很幸运，这样一种为政的态度，到十一届三中全会上成为主导路线。这改变了中国的命运，因为在底层、在第一线，总会逼出一些解决实际问题的办法，问题是，它们能不能得到“上层建筑”的合法承认。得到了，重新界定权利就有了一个制度性的成果。得不到呢？底层经验还是个别经验，顶多是权宜之计，断然不能长久。

“上层建筑”不简单。思想和观念有很强的顽固性，何况各方的利益有矛盾，而各人看问题的角度也常常不同。1980年中央会议讨论农村改革，省委书记那样的大官也因为观点不同而闹到不欢而散。“你走你的阳关道，我走我的独木桥”，是吴象同志当时的一篇大作，反映的就是底层自发改革要得到上层的承认不容易。所以，实践检验真理是一个知易行难的过程。

重新界定权利可以激进，也可以渐进。中国改革的历程大体上是一步步来的。就是今天看，农村土地的所有权还是属于集体的，似乎与几十年前一模一样。只是所有权的内涵改变了，无非通过承包合约，把农地的使用权、经营权、收益权直至承包期内的转让权，一项一项都界定给了农户。农地的集体所有权还在，不过在这个所有权的“箱子”里，还剩下一个内容，就是定期把农地发包给农户，除此之外别无所为，“集体”也因此就成为一个消极的所有者。在生产和经济活动中，积极的是承包者即农户。

有朋友批评如此承包制不彻底，说还是维护了一个所有权意义上的集体，因此也就给基层权力人物侵犯农民利益留下一块制度的基础。这个批评有道理。可是如果当年不走包产到户这一步，中国农村根本就走不出来。先走了这一步，后面沿着进一步界定产权的路子，总还可以继续走下去。比如承包制还算集体资源的一种经营方式，但农户的承包所得，就可以是清清楚楚的合法私产。这说明，“不彻底的”承包制，也是重建“彻底的”私产制的一座可行的桥梁。这个改革的逻辑，不但在农业承包中是成立的，也是农村非农业活动，直到小城镇、大城市的国有工商业承包改革中，也都是普遍成立的。这是后话，按下不表。

承包制是权利重新界定的一种中国形式，也是超级国家公司从高组织成本的困境里走出来的一条现实通道。从公有制的承包经营，到包括私产制在内的多种产权制度的形成，终于奠定了中国走市场经济之路的基础。

“剥削”疑云：承认雇工的合法性

产权不是拿来说的，而是要拿来用的，特别是用来保障与他人的合作，通过交换形成专业化分工。这里头有一个事情比较麻烦，就是雇工。随着农业大锅饭的终结，农村出现了大量“剩余劳动力”，农业里面用不了，要进入商业和工业，于是出现了雇用工人的现象。这涉及到传统社会主义的敏感点。原本搞超级国家公司，目的之一就是要消除资本主义剥削，当时的政策，私人雇工超过7个工人就是资本家，就是剥削阶级。

这是继包产到户之后，改革碰到的第二件大事。这个事处理得比较成功，基本办法就是先看，不贸然做决定，更不准一棍子把这个打下去。

当时抓住的案例有几个。一个是广东高要县的陈志雄，承包养鱼，有三百多亩水面，靠家庭劳力和几个帮手就不够了，雇工超过7个人。这是不是就是资本主义呢？很多人开始讨论，后来胡耀邦亲自过问，要求把情况弄清楚，不同意见可以辩论，但不要打棍子，还决定在《人民日报》上公开讨论。这样的问题原来是不能讨论的，真放开来讨论，发现也没有想象的那么可怕。

第二个安徽芜湖的年广久，有名的“傻子瓜子”，雇工六十多人，工资水平比当时当地国有企业的工人工资水平高，只是没有那些福利，而被他雇去的人原来也并没有端上国企“铁饭碗”。当时的调查，最重要的发现是，由于年广久炒瓜子成功，很多人就跟着炒瓜子，互相竞争，你炒瓜子要雇人，他也要雇人，雇主之间增加了竞争，对工人就有好处。杜老亲自组织了调查，把情况摸得非常仔细：到底雇了多少人，发了多少薪水，给国家交没交税，老板总共得多少利润，都查清楚，然后把不同意见的论据也搞清楚，整理了一个材料报给邓小平。记得传回来的邓小平指示，就是五个字——“先不要动他”。这个“动”字大有讲究，过去批资本主义，不但用批判的武器，而且常常是“武器的批判”，就是用专政手段来对付。这次小平说不要动，就是不准沿用旧法。在“不要动”的前面有个“先”字，我们的理解是为了让党内不同意见有个缓冲余地，至少可以看一看、试一试，最后下结论也不迟。

看来看去，社会主义承认私营企业并没有什么真实的危险。这是中国经济发展非常重要的一步。其实邓小平重新执政不久，就重新起用荣毅仁，也就是过去的民族资产阶级的代表，办法是国家出资办中信公司，但把管理全权交给荣老板。实际上是国有资本加上企业家的能力——这是过去不可能想象的事情。另外，包产到户后民间自发生成了很多新的企业组织形式，邓小平一直说看一看，不要动，这么一个政策取向大概维持了二到三年。1986年的中央5号文件开始宣布，可以把私人企业放到社会主义的框架里来处理。中国的工商登记开始有了“私人企业”这一类别。开始很多人不敢公开去登记，觉得还是戴个红帽子比较安全。只有温州是个例外，据说那个登记条例一出来，温州当天就有百十家民营企业去登记，有的拿证的时候流下了眼泪，觉得终于有一个合法地位了。其实就是开公司，炒瓜子、做鞋这样的事情。这是中国改革的第二次飞跃，不但承认劳动者基于自己劳动能力的财产权，还可以在法律和政策的框架内，通过市场合约包括雇工合约来组织经济、发展生产。

惊险的价格闯关

邓小平的改革政策最了不起的地方，是在多种形式的经济组织发展起来以后，及时发动价格改革。逻辑是这样的：当一个超级的国家公司分解成许许多多分立的公司，加上新形成的民营公司，整个经济就不能再靠计划和命令来指挥，要充分发挥市场价格机制的协调功能。从1988年春天开始，邓小平开始推进价格改革。中国把价格改革叫作“价格闯关”，是很有道理的，因为这是经济体制改革的核心和关键。原来苏东国家比如波兰，改到价格体系就出了大问题。这是一个大的关口，没有坚定的政治支持过不了这个关。

邓小平坚决推进价格改革。这一点难能可贵。通常讲，经济学家理解和相信价格机制，总的说来比较容易。但大权在握的政治家，要相信价格机制一般就比较难。因为所谓“看不见的手”会把看得见的计划之手，在不经意之间就替代了。价格机制发挥作用的地方，审批之手、权力之手就没有什么用。邓小平当过中央总书记，指挥过千军万马，分明拥有强有力的 visiblehand，应该是世界上最强有力的看得见之手。像邓小平这样的大政治家以及他的同事们，对价格改革不遗余力地支持和推进，是改革最不容易的地方。没有强有力的政治支持，价格改革很难成功。可是，要政治家支持价格改革，又谈何容易？

当然，1988年那一波价格闯关的发动，并没有成功。那年中央政治局关于价格和工资改革的决定一发布，全国就发生了抢购和挤兑。主要的教训是在货币太多的情况下，放开价格就把隐形的通胀变成显性的通胀，群众无法接受。不过，邓小平并没有因此就把价格改革当做不能再碰的禁区。他耐心地等了几年，直到把超发的货币收拢得差不多的时候，到1992年他又推动价改。中国价格改革的大步推进，是在1993年完成的，连最厉害的粮食价格都放开了。这为中国社会主义市场经济的确立，奠定了一个基础。

概略一点看，邓小平领导的中国改革，通过重新界定权利、激活市场合约、确立市场价格为基础的协调机制，就是这么三个要点，把传统社会主义的超级国家公司模式，从根本上改变了。这个改革过程，社会没有发生大的震荡，经济活动和生产不但是连续的，而且在连续中保持了高增长。中国正是通过改革开放，成为一个有全球影响力的发展中大国。

靠法治约束权力

回头谈科斯的公司理论。他的出发点是离开当代主流经济学的那个“完美的市场（perfectmarket）”，科斯不相信有完美市场这回事，因为他发现了交易费用，而形形色色的企业组织与合约形式，正是为节约交易费用才活跃在真实的经济世界里。科斯理解的公司，就是通过内部下命令、搞计划和战略、有老板和经理、靠看得见之手指挥，从而节省了市场的交易费用。但是，科斯也不相信公司越大越好，因为他还发现了大公司不能不面对的“组织成本”。至于超级国家公司，即把整个国民经济组织成一个统统不用市场价格机制、只靠命令指挥的中央计划经济，那固然能把所有交易费用都省掉，但这种“节约”活动的本身也要付出代价，因为超级国家公司的组织成本会史无前例地高。这样来看科斯的理论，就是坚持从成本的约束出发，分析真实世界里的市场、企业和政府。“成本”是一种现实约束条件，非下功夫调查不可。离开成本约束，“理想的模式”从完美市场到超级国家公司，都只不过是想象而已。

中国改革的出发点，不是完美市场，而是超级国家公司或者说完美的计划经济。因为搞了多少年，固然没有市场经济里的那些麻烦，但面对的是计划体系内部的麻烦——信息成本高、激励程度低。所以，改革的基调是从国家超级公司即计划经济出发，走向更多利用市场价格机制。那么，改革是不是要走向“完美的市场”呢？谢天谢地，因为有了科斯的工作，人们知道天底下根本没有那回事。现实的体制出路只能在两个极端的中间，既不是超级国家公司，也不是所谓的完美市场。

改革的难度在哪里呢？就是离开了完美市场和超级国家公司这两极，中间还有一个伸缩余地很大的体制选择空间。中国从超级国家公司走出来，靠的是重新界定权利。问题是，权利的重新界定是一个过程，其中有一个关键，邓小平提出来了，但并没有解决，这就是国家行政权力的界定和约束。因为过去的超级国家公司是政企合一、政经合一，改革下放权力，把行政权和经济权一起放下去了，新问题是，下放的权力靠什么去约束？离开有效的约束，行政权力进入了市场，腐败就不是个别官员的道德问题，而是制度性的问题了。行政权力广泛地搅进了市场交易，怎么解决？

邓小平做过很多探索。1980年就讲党和国家体制的改革，1986年他重提这个话题，讲得非常清楚，一是说如果不搞政治体制改革，经济体制改革的成果是守不住的；第二条，如果不搞政治体制的改革，经济体制改革是不能继续下去的。就是说，在经济改革发动以后，一定要适时发动政治体制改革。改革的要点是把超级国家公司的那部分行政权力，重新约束起来。1987年中共十三大通过了政治体制的改革纲领，但是1988年价格闯关失败，接着发生的北京风波，就没有实施政改纲领的机会。1992年邓小平南方讲话再推改革，主要推的还是经济改革、市场化和加快发展。所以政治体制改革，是邓小平的未竟之愿。

超级国家公司不纯粹是一个企业，它同时还是一个权力（power）系统，不仅仅是“产权（propertyright）”关系那样简单。“权力”的含义是合法强制力，不受竞争的市场的约束。所以权力的重新界定，比产权的重新界定要困难得多。我的看法，超级国家公司通过分权之路走向市场的途中，是不适合用一个合约的理论框架来处理的。一些经济学家习惯用市场性合约理论来处理，用什么委托代理模型、地方政府竞争等等，我认为他们可能看漏了一项关键的约束，就是合法强制力不受合约的约束。现实中的中央政府部门或地方政府，虽然看来很像公司行为，但是里面有一个因素，即权力因素、合法强制力的因素，并不是市场合约可以对付的。譬如收入分配不公，公众的意见很大。但收入问题不单单就是差别问题，更根本的是凭什么造成的收入差别？姚明的收入高，是一回事，但是武汉火车站那个腐败站长的收入高，是另外一回事。利用倒票获取的不法收入，来自权力即合法强制力，并不是市场竞争力量可以节制的。

“分配不公”就是凭借合法强制力赚钱。要明确，这个问题不是单靠经济改革可以解决的，更不能把这些活动“化装”成市场竞争。我们要肯定，中国的改革从超级国家公司那么一个极端走出来，取得了巨大的成功，有了农民承包，有了民营企业，有了国企的改革，也有了一个按照价格机制配置资源的市场经济的基础，这些改革极大地解放了生产力。但是，我们也要看到，改革并没有完成。最大的挑战是，政企合一的超级国家公司，在放权以后，产权可以通过市场竞争去约束，但放出来的行政权力却要靠法治才可能加以有效约束。这是更困难的改革。

土地、垄断国企与价格改革是难点

有一种看法，认为中国的改革在策略上是渐进的，或一些学者概括的“增量改革”，以区别于俄罗斯的“大爆炸”。也许有点道理吧。不过渐进改革要坚持“进”并 不容易。突出的就是上文讲到的行政权力分权后进入市场，一旦获得巨大的经济利益就不容易再改了。这里的困难，不再是认识上的，或纯粹意识形态上的，而是非 常坚硬的、实在的既得利益。目前的观察，凡是难度大的改革，都与此有关。

比如土地产权制度的改革，最早发生，但到今天还有一些要害问题没有解决。农地农用的体制基本顺了，就是承包到户、长期不变、落实转让权，可以基本适 应生产力的要求。但是，农地一旦转为非农业用途，还是那个国家征地制度普照天下。为什么农民的土地一旦转为非农业用途，就一定要国家强制征购，然后要由政 府把土地批租给市场呢？这是最明显的行政权力进入市场的例证。现在大量的社会冲突都发生在这个领域。为什么农村的集体建设用地，就不能直接进入土地市场 呢？讨论了多少年，局部试验的经验也不少了，还有更多地下、半地下的做法，为什么就是迟迟不能完成全国范围的合法化？我认为找不到别的理由，就是权力搅市 场的收益太高，既得利益方绝不肯自动放弃。

像大都市周边的农民“小产权”房，是全世界都没有见过的：房子是私人财产，但底下的那块宅基地却不是私人财产。几亿农民进城，城市用地当然要增加， 但乡下作为福利分得的宅基地，农民却无权转让和交易，那份土地资源的配置，因此也就不受市价的指引。结果中国快速的城市化不但没有更集约地利用土地，反而 造成土地的更不集约的利用。一方面城市地价高悬，一方面农村有大量未加利用的建设用地。如此的“土地危机”，是改革没有适时推进的必然结果。最近国家开始 推进林地产权的重新界定，是一个重要的改革。类似的水权、矿权等等的重新界定，尚有大量文章可做。

再比如，民营企业有很大发展，近年还通过了“非公经济三十六条”，但大型垄断国企还是偏多偏大。毕竟改革30年了，现在凡是国家搞赔钱的，一定会 改。问题是剩下的“高盈利”部分，在市场禁入或限入条件下赚取的高额利润，对国民经济整体而言究竟是什么含义？当下没人讨论这样的问题，反正有天文数字的 盈利，高歌猛进，似乎只有继续做大做强这么一件事情。

价格改革究竟完成了没有？大部分价格由市场决定是事实，但一些关键的价格还是行政定价。汇率、利率、能源如油煤电，近年凡严重困扰国民经济的，看来 看去都与价格机制未能发挥作用有关。经验证明，价格管制不但影响资源数量的配置，还要影响商品服务的品质。没有进一步的价格改革，很多乱象难以根除。

总之，中国改革成就伟大，任务艰巨。只有认真总结自己的经验，才能更好地前进。现实的现象和问题纷繁复杂，本文借用公司理论的简单框架，认识过去，面对未来。以上这些看法，供各位批评。

（作者为北京大学中国经济研究中心教授，本文是作者在天则经济研究所、广东人文学会纪念改革开放30年研讨会上的发言，文字经本人修订）

周其仁　
《财经》杂志 出版日期：2008-09-12

当前，各方对中国经济增长速度下滑的担心，与全球经济景气的变动直接有关。这一点不难理解，因为今天中国的经济是高度外向的，进出口总值超过GDP的 60％。因此，全球景气的变化，会很灵敏地反映到中国经济的表现上来。如果说，中国在过去抓住了全球化推进的战略机遇，充分利用了全球的资本、技术和市场的需求发展了自己，那么，当全球经济景气发生重大转折的时候，中国经济必然要面对调整和转折带来的挑战。

全球经济景气变化，首先看美国。作为一个服务业为主的发达经济体，美国的房地产、金融业出了大问题，遇到了史无前例的危机。不少人的看法，这次美国经济危机，尚没有“见底”。美国经济缓转过来可能还要几年时间。当然，美国经济调整的余地很大，比如美元疲软，它的出口就开始上升，今年二季度美国的GDP还有1.5％的增长，就是靠出口。把出口的贡献拿掉，美国经济的增长为负。欧洲、日本的国内消费下去了，出口没上来多少，所以，经济增长开始出现负数。这对全球市场的影响当然不小，对中国这样高度依赖出口的经济，影响就更大。

到底还需要多少时间，欧美日本的经济才能缓转回来？我认为，没有谁可以完全知道。日本经济的停滞低迷已经多少年了，还不是仍然不行吗？我们当然希望美国、欧洲不至于重蹈日本经济的轨迹，能够比较快地走出目前的阴影。但是，大有大的难处，发达也有发达的难处。“病来如山倒，病去如抽丝”，也可能转回来就没有那么快。

从更长期的历史看，上世纪60年代美国打“越战”，巨额赤字加美元泛滥，终结了美元法定兑换黄金的地位，随后就是70年代的高通胀、低增长，CPI有过13％-14％高位的记录。为了抑止通胀，他们出了一位英雄般的联储主席保罗沃尔克（Paul Volcker），大手紧缩基础货币的供应量，使联邦基准利率升到19.5％，商业银行的优惠利率达到过21％，失业率直追30年代大危机！那个大弯子，一拐就是十几年，到了里根时代以后，才有根本改观。本世纪以来的美国不可一世。可是，2002年以后陷入伊拉克战争，同样又是财赤上升、美元疲软；加上次贷危机的连锁反应，为应付衰退，美联储又连连降息。所谓全球高通胀时代来临，讲到底，首先就是美元太多太滥的必然结果。问题是：美国经济的走势，会不会像 “越战”以后一样，一个大弯子又拐上十几年？

这个问题，别人可以视而不见，但中国不可以。因为上世纪90年代中期以后，中国经济的开放程度很高。这是了不起的成就，对中国经济多年来的高速增长贡献很大。问题是全球经济大势有变化，高度外向的中国，遇到全球市场首先是欧美日本经济下行风险的上升，首当其冲要受影响。这是在未来还将持续的一个挑战。

因此，中国要有两手准备，既希望美国经济和美元走强、欧洲日本市场扩大、全球经济景气持续，也要准备应对美元就是不走强、欧美日本甚至全球经济景气收缩。全球化是以全球市场为基础的，而只要是以市场为基础的经济，就不可能只有直线增长，总会有上下的波动。对全球景气下行的风险认识不够、准备不足，可能陷于全局被动。

为此，要明确问一个问题：在欧美日本经济景气的下行时期，中国经济还能不能保持平稳较快的增长？这个问题无可回避。因为有一种观点，似乎说通货膨胀也好、景气收缩也好，都是“输入的”，所以，中国自己就没有什么办法，只能水涨船高，随波逐流。我个人不同意这种观点。通货膨胀和景气收缩固然受全球趋势的影响，但并不意味每个国家只能被动跟随、无所作为。以通胀为例，全球通胀抬头是事实，国际高油价高粮价的冲击也是事实，但在同样的全球环境里，各国通胀率从津巴布韦的百分之几百万到日本的百分之二，天上地下大有差别，这说明，各个国家还是可以通过主动的政策选择，在全球趋势的影响下有所作为、趋利避害。

中国有条件争取独善其身。我们无须重复令全世界都羡慕的老生常谈——中国拥有巨大的内需潜力。大算盘不难打：只要国内需求有较大的扩展，这些年来为外需服务的庞大制造业能力，只要有一部分转向对内，中国经济就不但可能持续高速增长，而且也许对全球经济“过冬”也不无小补。真正困难的问题只有一个：究竟怎样才能把中国的内需潜力释放出来？欢迎感兴趣的读者听本栏下回分解。■

作者为北京大学中国经济研究中心教授，本栏目由北京大学中国经济研究中心（位于北大朗润园）部分教授供稿

周其仁
《浙商》 2008年09月05日

7月25日，中央政治局召开会议，对下半年经济形势定调:把保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，把抑制通货膨胀放在突出位置(即从“双防”到“一保一控”)。

三句话要怎么理解？本来保持经济平稳较快发展放在第一句话，但是后两句话都在谈论控制物价过快上涨，而且第三句话把抑制通货膨胀放在突出位置。虽然有人认为中央的意思是保经济增长，但是我认为保经济增长有很多办法，不一定非要通过松动货币的办法。

中国近年逐步显形的通胀，原因是固定汇率机制迫使央行被动增发了大量基础货币。真正“过热”的不是经济增长，不是投资，而是货币。过多的货币在经济体内“漫游”，冲到哪里哪里就“热”,去年又冲进CPI。

目前虽然CPI(居民消费价格指数)有所下降，但PPI(工业品出厂价格)持续高企(7月份PPI同比增长10%,为12年以来最高数据)，企业压力很大。因此，从紧的货币政策不能松动。

有很多措施可以促进经济增长，如在税收政策方面，主动降低进口税收、降低房地产税收等都可以降低企业成本。不一定非要通过松动货币的办法。这个时候更应该咬紧牙关，运用灵活的结构性政策、改革的政策来保增长。人民币如果不进一步升值，在松动货币又不升值的情况下，通胀压力时间会拉长。

货币总量不要松动，不是说不要增长，但不是要通过松动货币来换增长。其实，无论结构政策还是改革政策，还有很大的余地。当前最重要的宏观政策就是货币不要松动，再坚持一下。在货币供应问题上，政府应有纪律严明的自律，否则中国经济将没有希望。

7月25日央行会议明确表示，保持货币政策的连续性和稳定性，增强金融宏观调控的预见性、针对性、灵活性等，提法都很微妙，表明货币政策即便有点动，也是微调，不会大动的。

尽管经济的确有所减缓，但上半年的国内生产总值(GDP)仍处于高位。之所以会感觉到“紧”，主要是由于经济回落的区域分布不平均。过去增速较快的一些行业和地区，特别是珠三角、长三角的出口部门受影响较大。但从紧的货币政策对中小企业也有有利的一面。因为，中小企业的困难之一是成本上升太快，人工、原材料、能源价格上涨很快，而成本的因素之一是通胀，如果没有相对从紧的货币政策，PPI不会降下来。

面对国际粮价的上涨，中国完全可以有管理地扩大一部分粮食出口，来促进农民的生产。让部分产业由沿海地区向内陆转移，不仅能推动城市建设，也使内陆的潜力不断得以开发。

对于下半年的改革，目前可以使用的结构性政策很多，比如帮企业解决一些问题，帮地方房地产的税费降下去也是结构性政策。总的来说，不动总量的情况下，还有很多办法可以克服目前的困难。同时，如果加大改革的力度，增长即使不靠票子也能推动。

周其仁
《财经》杂志 2008年8月1日

最近不少人说，货币政策不管用。类似的话过去听到过多次，诸如利息不管用、汇率不管用、价格不管用。既然“不管用”，为什么还要说它呢？恐怕还是管用的。也许此论的真正含义是，从紧的货币政策不管用，松一松就管用了。

“松货币”当然管用，问题是不可取。第一，今年上半年虽然CPI有所下降，但幅度有限，6月份还在7％以上的高位。第二，为了对付物价上涨的压力，政府价格管制的范围最近还有所扩大（例如电煤）。这样，CPI就不能完全反映真实的通胀压力。第三，燃油价格小幅上调以后，对物价总水平的连带影响还在展开之中，例如运输成本的上升，对农副产品价格的影响。第四，PPI很高，6月同比上升了8.8％，是去年以来最高的。从这几点看，CPI略降并不足以表明，中国的通胀压力从此就真正缓解了。

货币到底有多紧呢？自从去年底宣布从紧的货币政策以来，今年1月至6月中，有四个月的M2增长高于17％，两个月低于17％、但高于16％。加到一起，比去年下半年简单平均也就减了0.4个百分点。但是，同期的经济增长速度，却平均降了1.5个百分点。这就是说，货币总量相对来看并没有紧到哪里去。现在就松货币，后果可能是通胀压力回头，并由于通胀指数的反复而进一步强化公众的通胀预期。这样的后果，谁也不想要。这也是我们主张不放弃从紧货币政策的理由。最低限度，货币至少还不能松。

当前，让各方面担心的是经济增长速度的下滑。先要看到，高于10％的GDP增长，怎样看也不能算低。只是因为过去的增速更高，下行途中，超高速惯性让人难受。特别是中国经济增长减速的分布很不平均，恰恰是过去增长很猛的地区和行业，主要是珠三角和长三角的出口产业部门，这次减速首当其冲，天上地下的感觉就更为强烈。这当然是很大的问题，因为中国不是日本、美国，那些地方什么都有了，慢几年就慢几年吧。中国不成，能有快一点的增长，当然要争取。

问题是，无论如何也不能冒加大通胀的风险来保经济增长。不需要强调，高通胀对经济增长和社会稳定有致命的危害。过去的经验，包括中国自己的经验在内，都表明为了抑止通胀，多少总要付出增长减缓的代价。道理很简单，高通胀下的经济高增长，有一部分就是货币过多推动的。为了抑通胀，货币要从紧，由过量货币推动的增长速度势必不能维持。这是无可避免的代价。人们能够争取的，是以较低的代价来抑通胀，给中国经济这个快速猛跑的巨人争取一个缓冲和适应的时间，特别要给困难最严重的地区、行业和中小企业提供必要的帮助。

这样，灵活的结构政策就非常重要。这方面中国也已经积累了好的经验。比如，这次四川震后重建，用各地对口的办法就既不增加总量，又切实帮助了灾区。上海花费去年财政收入的1％负责支援重建四川的都江堰市，就是把本来上海花的钱，改花到了灾区。还有，东莞市政府决定给当地困难的居民家庭放发1000元的一次性补贴，也是把本来可由政府自己花的钱，省下来给困难家庭花。这些做法，都没有增加货币和财政的总量，但显著改善了结构。这类结构政策的潜力，实在大得很。当前经济有困难，正好可以把这些潜力“压”出来。

至于通过改革促进经济增长，更有巨大的空间。比如，主动降低进口税费、改善做进口生意方面的政府服务，可以更好地实现进出口平衡，也因为更多地进口了对路的商品和服务，就有助于抑止国内通胀。房地产的困境，主要是一些城市前几年房价冲得太高，严重偏离国内真实需求的水平。现在，在一些地方，房地产公司主动降价促销，地方政府主动返还过高税费，加上推出中小户型楼盘，几管齐下，市场就有止冷转暖的迹象。如果在农村建设用地入市方面有更实质的改革动作，中国房地产业在内需驱动的经济增长中，将扮演更重要的角色。至于中小企业的困难，第一位的是订单，要是市场有了变化，早转移早主动。其次是巨大的成本上涨压力。所以，在宏观上坚持货币不能松，根治通胀，才是帮助中小企业渡过难关的根本之策。中小企业遭遇的融资困难，要靠加快民间金融的开放，靠多层次的资本市场。这些事情，松货币是松不出来的。

总之，当前的关键是货币不能松，特别是不要给社会各界有松货币的预期。在这个前提下，以更灵活的结构政策与更坚决的改革政策，推进国民经济又好又快地增长。■

本文刊于《财经》杂志“朗润评论”专栏，该栏目由北京大学中国经济研究中心（位于北大朗润园）部分教授供稿。

——在芝加哥大学“中国改革30年讨论会”上的发言

周其仁
经济观察报 2008年7月28日 星期一

本来我为会议准备的是另一篇论文。可是，6月3日科斯（R. Coase）教授的助手来信转述了以下意见：“他认为如果没有一篇关于邓小平的论文，这次研讨会将是不完美的”。来信还说，“你可能是提供这样一篇论文最合适的人选”。这当然不是我可以承受的荣耀。不过，我倒愿意说明，为什么自己愿意冒着不自量力的风险，也要尝试着完成已经97岁高龄的科斯——这次研讨会的发起人和主持者——指定要求完成的任务。

第一次看到科斯的名字，是在一本小书上。那是1985年夏天，北京四通公司的一位朋友悄悄给了我两本小书。翻开一看，是张五常著的《中国的前途》和《再论中国的前途》，由香港信报出版。但落在我手上的这两本，却显然是盗印的：开面很小，纸质奇差，有照相翻拍的明显痕迹；封皮上没有字，里面印有“内部读物”的字样。

不知道谁是张五常。可是翻开他的书，就不能放下。在《中国的前途》的第148页，五常这样介绍：“高斯对经济制度运作理解的深入，前无古人，且对中国的经济前途深表关怀”。书中提到了科斯的两篇大文，用产权（property rights）与交易费用(transaction cost)的概念阐释了制度和制度变迁的理论。那时我自己对市场交易没有多少感受，因此对“交易费用”不甚了了，特别是对把交易费用似乎假设为零的“科斯定理”，感到有理解方面的困难。但是，对于“产权界定（delineation of rights）”，却立刻觉得它有非凡的解释力。

为什么独对产权界定别有感悟？容我交代一点背景。我是1978年从黑龙江农村考到北京读大学的。此前，我没有机会上过高中，不过是1966年的一个初中生毕业生，经历了三年停课文革后于1968年上山下乡。等我拿到入大学通知书的时候，已在邻近俄罗斯的边陲之地上山下乡十年了。对我这样的人来说，邓小平时代的第一页，就是他于1977年8月做出的恢复高考的决定。这一页改变了我们一代人的命运。

1978年十月后的北京，是中国伟大变革的漩涡中心。我们为重新获得读书机会而奋发学习。不过在那时的北京城，似乎也摆不下一张完全平静的书桌。我们到西单看过大字报，传阅过当时一切可得的有关日本、美国、欧洲、香港、韩国、新加坡现代化情况的报道，也聚在一起收听十一届三中全会的新闻公报，以及邓小平对意大利女记者法拉奇的著名谈话。站在那个中国开放时代的端口，为了消化大量扑面而来的新鲜信息，我们在自发组织的读书小组里度过了无数不眠之夜。

不过，最打动我们的，还是在一个聚会上听到的安徽农村包产到户的消息。那是亲到现场调查的人带回的第一手报告：大旱天气增加的饥荒威胁，逼得农民悄悄把集体土地分到了户；结果，粮食大幅增产，但“包产到户”却不合法，农民只在底下秘密推进。这个故事让我们兴奋。在贫困好像与生俱来、无可更改的中国农村，原来也存在迅速改善生活的路径！我们的困惑是：为什么被实践证明可以促进生产、解决农民温饱的生产方式，却得不到“上层建筑”的合法承认呢？

1980年，以部分北京在校大学生为主、自发成立一个农村研究小组，立志研究中国农村改革和发展面临的种种问题。由于全部有过上山下乡的亲身经历、其中还有几位本人就是农民出身，大家志同道合，心甘情愿地重新走进农村和农民的生活，观察、询问、调查、分析、研究和辩论，提升了对真实世界的认知水平。机缘巧合，这群“北京小子”的工作，得到了杜润生先生等前辈中国农民问题顶级专家的欣赏、指点和支持，把我们带入改革政策的制定过程。其中个人最离奇的经历，就是身为一个非党人士，也参加了80年代中共中央关于农村改革几个政策文件的准备、起草、修订、成文的全过程——按规矩，这些党内文件一旦下发，是不可以让我这样的党外人士阅读的！仿佛在不经意之间，我们见证了历史：对于8亿中国农民来说，包产到户才是邓小平领导中国改革伟大活剧的第一幕。

一、中国特色的产权界定

包产到户并不是“新生事物”。调查表明，早在1956年下半年，浙江永嘉县就出现了包产到户——刚被卷入高级社的农民发现“大锅饭”带来出工不出力的消极倾向，就把集体土地划分到农户，以此约束集体成员努力劳动。后来我结识当年主政那个地方的县委书记李云河，他因赞成包产到户而被革职、遣返老家务农长达21年之久！1959－1961年间，包产到户出现在“大饥荒”最严重的所有省份，其中仅安徽一地就蔓延到全省40％的生产队，农民把能够有效抵抗饥荒的责任田称为“救命田”。问题来了：既然包产到户不是邓小平主政中国以后才出现的现象，更不是邓小平自上而下“发明”或推行的一种土地制度，为什么要把农村包产到户改革看成邓小平伟大戏剧的第一慕？

答案要从包产到户本身寻找。“包产到户”的学名是“家庭承包责任制”（household contracted responsibility system）。在这套制度下，集体的土地分给农户，以农户承担一定的责任为前提。在开始的时候，农户的责任通常联系着“产量”——以相应土地面积的常年平均产量为基线，农户承诺将交多少给国家、多少给集体，以此交换土地的承包经营权。很明白，这是一个“增加的产量归农民”的合约，对生产积极性的刺激作用不言而喻。另一方面，承包到户的土地，并没有改变“集体所有制”的性质——它们还是公有的，只不过按照约定的条件交给农户使用而已。

农民和基层生产队发明了家庭承包责任制，也证明了这套办法能够有效地增加产量、抵御饥荒。但是，农民和基层生产队并不能决定包产到户能不能得到合法的承认。这是苏式中央集权体制的一个派生物：任何经济组织、生产方式的变动，都被看成事关社会主义道路和方向的大事、因而都必须由最高权力当局决定。在中国，从“三条驴腿的合作社”到几万、甚至几十万人组成的超级人民公社，从要不要办集体食堂到可不可以由社员私养集体的母猪，一切皆由中央和中央主席定夺。可是，毛主席对集体土地承包给农户经营的办法抱有很深的成见。有记录说，虽然严重的饥荒也曾逼迫主席默许包产到户，但只要“权宜之计”产生了效果，经济情况有所改善，他老人家就一定高举阶级斗争和路线斗争的大旗予以无情打击。在整个毛泽东时代，包产到户屡起屡背。

自发的合约得不到法律承认和保护，对当事人的预期和行为就有不利的影响。我们看到，自发的包产到户固然可以让农民尝到增产和温饱的甜头，但此种好处究竟能不能持续？未来继续承包的条件有什么改变？以及在什么情况下承包模式又可能被批判？——所有这些疑虑都影响着农户的生产和投资（农地保护和改良）决策。这是来自合约本身性质的一个实质性的困难：作为有待兑现的一组承诺，不稳定的预期无可避免地要增加合约的履行成本。

邓小平的贡献，是把国家政策的方向，转向了对促进生产力的自发合约提供合法承认与保护。这并不是这位伟大政治家一时心血来潮的杰作。据杜润生回忆，早在1962年邓小平就谈到，“生产关系究竟以什么形式为最好，要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来”（见杜润生回忆录，第332页）。这说明，邓小平早就明白“合法承认”对特定生产关系（产权与合约）的意义。当历史把他推上了执政地位之后，邓小平就用“这样一种态度”来对待农民和基层创造的家庭承包责任制。

在邓小平路线下，农民家庭承包制获得了长足的发展。家庭承包制由落后边远地区扩展到发达地区农村、进而几乎覆盖了全国所有农村生产队；土地承包的期限由一年、三年、十五年、三十年扩展为“长期不变”；合约的责任从联系产量开始，逐步演变为联系土地资产。农民家庭承包责任制不断得到更高规格的合法承认：从基层的秘密存在，到地方政府的承认，到中共中央政策文件的肯定。最后，2002年，中国的人大通过了《农地承包法》，确立了农户家庭承包责任制的法律地位。按照这部法律，全部农地的使用权、收益权和转让权，都长期承包给了农户；“集体”仍是农地在法律上的所有者，但其全部经济职能就是到期把所有农地发包给农民。随着承包户拥有续订合约的优先权，“长期不变就是永远不变”。

中国人创造的这个经验，让我们想起了科斯在1959年提出的一个命题：“清楚的产权界定是市场交易的前提”（中译见《生产的制度结构》，第73页）。我们可以说，产权界定也是合约的前提——要不是双方或多方各自拥有清楚的资源产权，他们之间怎么可能达成任何一个合约？可是，中国的实践却提醒人们：恰恰是承包合约才界定出清楚的农民对土地的权利，因为在订立承包合约之前，作为集体成员的农户究竟对集体土地拥有何种权利，通常是模糊不清的。这是不是说，农户的产权反而是经由合约才得到界定的？在这个意义上，我认为可以得出一个新的结论：合约缔结与产权界定根本就是不能分开的同一回事。

合约可以经由再合约（re-contracted）得到调整，而经由合约不断界定的产权也就可以不断进一步明确其经济含义、并逐步提升产权的“强度”。我们在中国看得清楚，后来被列入宪法保护范围的私人财产权利，最初就是从城乡公有经济的承包合约中产生并发展起来的。私人承包获得的公有资源在约定条件下排他的专用权，不是私产又是什么？按照承包合约，超出约定产量的部分一般归承包人所有，这难道不正在创造更完备的私产吗？随着承包私产和超越承包形成的私产不断由少增多、由弱变强，公有制成员不断扩大对外缔结合约的范围，循序渐进地积累起更多的私产，也进入更丰富多样的市场合约网络。这套经由合约界定出清晰产权的办法，从农业扩展到非农业、进而扩展到城市，奠定了中国市场经济的基础。

来芝加哥参加这次会议的时候，正是中国春小麦的收割季节。此刻在华北农村的田野上，有一副壮观的画面：成千上万台拖拉机和收割机，顺着庄稼成熟的路线跨村庄、跨市县、跨省份移动。这些拖拉机和收割设备，有私人的，有多个私人拥有并集合到一个合作社或一个股份公司的，也有“公司”承包给私人经营的。他们作业的范围，早就超越了一个个“集体”的狭小范围，惟有一个复杂的市场合约网，才把他们与数目更加巨大的农户、合作社、公司制农场的收割服务需求连到了一起。甚至政府也参加了进来，一道道紧急颁布的命令，不但要求沿途高速公路对这些农机分文不取，而且要求提供良好的服务。这是经历了30年改革的中国经济的一个缩影：产权与合约构成了所有活跃的生产活动的制度基础。

邓小平本人不一定看到过“产权界定”的理论表达。可是，邓的改革之道就是坚持产权界定并寸步不移。这套中国特色的产权界定，一直受到来自不同方向的批评。一种批评说，邓的改革逾越了“一大二公”经济的最后边界，因而背离了经典社会主义。这个批评忽略了继续维系一个不断支付昂贵的组织成本的体制的巨大代价，这一点，人们通过比较改革的中国与拒不改革的那些国家经济表现上的显著差别，就可以获得深刻印象。另一种批评认为，基于承包合约的产权改革远不如“全盘私有化”来得彻底和过瘾。这种批评则看轻了制度变迁所要付出的代价：只要过时的观念和既得利益缠住了相当多的人群，任何“激进和彻底的改革”在实际上寸步难行。甚至，制度选择的“最终目标”也受制于交易费用的状况。例如，这次我们大家到芝大开会，都要借助属于芝加哥市政的“公共通道”。为什么不把天下所有的“公路”都彻底化为“私路”呢？答案是费用。每人一条专用的道路显然太过昂贵，于是社会退而求其次，在保留“公路”的同时约束人们的行路规范。

邓小平不为任何批评所动。他始终坚持一点，无论如何也要容许中国人在实际的约束条件下从事制度和组织选择的探索和试验。任何产权、组织或合约形式，只要被证明可以促进生产的增加和人民生活的改善，邓小平就乐意运用自己的政治威望动员国家机器，在“中国特色社会主义”的总标题下为之提供合法承认。这看起来似乎只是一套非常实用主义的策略。但是，有了科斯以来经济学的进展，我发现在中国改革的实践经验里，包含着具有很高普适性的道理，这就是广义的交易费用决定着制度的存在及其变迁。

二、把企业家请回中国

2006年，我访问了浙江东部台州市松门镇的一家民营公司。创办人叫江桂兰，是位农家女，中学毕业后打工10年，1991年靠私人借贷来的20万元，办起了这家塑料制品厂。四年后，江桂兰在广交会上向别人转租来的六分之一展台上，与外商签订了第一个出口合同。又过了十年，江的公司已成为肯德基全球用餐具的主要供货商。等我到访的时候，江的公司有1000多名工人，每年出口600个集装箱制成品。

江的故事在今天的中国非常平常。比起华为的任正非、阿里巴巴的马云、吉利汽车的李书福、蒙牛的牛根生以及其他大牌明星般的民营公司老总，江桂兰过于普通了。不过，要是在改革前，江的公司就是比现在小一百倍也容易“举世知名”——在那个时代，任何“自由雇佣”工人的企业，绝对都有机会作为“资本主义的典型”而登上政治新闻的榜首！同样是私人办公司，从被看作“资本主义”的洪水猛兽，到被戴上“民营企业家创业”的挂冠，满打满算也只不过30年——中国到底发生了什么？

为了回答这个问题，人们当然要提到来自实际经济生活的压力。一方面，在“短缺经济”下商品和服务的长期匮乏，满足不了城乡居民家庭最基本的生活需要；另一方面，单一公有制经济又容纳不了日益增长的就业要求，特别是不能吸纳包产到户改革后释放出来的巨量“农村剩余劳动力”。两方面压力的汇集，逼迫中国以更灵活的方式组织经济。

于是，在单一的公有制制经济的身边，出现了野草般顽强成长的“个体户”。当年北京的一个标志性事件，就是回城的下乡知青在路旁摆摊出售“大碗茶”。他们自我雇佣或利用家人劳力，靠私下筹集的小资本捕捉种种市场机会。一些个体户取得了成功，而日益扩展的市场要求他们进一步扩大生意的规模。结果，“个体户”开始越出了“家庭劳力加二、三个帮手”的规模，向着雇佣更多工人的“私人企业”方向演变。挑战来了：社会主义中国怎么可以容许“资本主义剥削”的复辟？

对传统思维而言，私人拥有生产资料，自由雇佣、特别是雇佣工人超过7人以上的企业，当然就是“资本主义剥削”，与社会主义格格不入。这条马克思和前苏联模式划下的这条铁的界线，中国自1956年完成了“工商业社会主义改造”后，也再也没有逾越过。现在，改革突破了传统戒条，是不是“走资”的疑虑笼罩中国。

同时高举改革开放与坚持社会主义两面旗帜的邓小平，抓住了一颗瓜子破解难题。80年代初，安徽芜湖个体户年广久炒卖的“傻子瓜子”受到市场追捧，生意迅速扩张。1981年9月，年氏父子三人从雇4个帮手开始，两年内发展成一个年营业额720万元、雇工140人的私人企业。“傻子”当上了老板，争议也从芜湖一路到了北京。如何定夺小小一颗瓜子里面的大是大非？

我当时供职的农村政策研究机构是杜润生领导的，他组织了关于“傻子瓜子”来龙去脉的调查，并把有关材料报到了邓小平的案头。记得当时传回来的小平指示，斩钉截铁就是“不要动他”四个大字！其中，最了得的还是那个“动”字，因为这一个字就包含了“运用国家机器的强制手段给予取缔和打击”的全部意思。既然历史经验显示过去那套做法效果不佳，小平的意思就是多看看、多试试，再也不准用专政手段对待像年广久这样的民营企业家。

邓小平的办法就是允许实践、并从实际出发来观察和分析。冷眼看“傻子瓜子”，并不难厘清其中的是非曲直：年广久雇佣的140名工人，原本都得不到国有公司的工作机会；年广久付给工人的薪水，不低于当地国有工厂的给付水平；这些工人原本或失业，或从事其他工作但收益还不如给年广久打工。更重要的是，“傻子瓜子”的市场成功，刺激了更多的瓜子供给——老板与老板的市场竞争加剧了，不但是顾客的福音，更是工人的福音！可是，“资本主义剥削”的公案又作何处理？

没有人指出，剩余价值学说的基础是交易费用为零。马克思在理论上坚持，当资本在“流通领域”雇佣劳力时，双方交易遵循的是等价原则。在这里，一切商品包括劳力商品的价格等于价值，因此就排除了资本对劳力的剥削。奥秘发生在其后：当资本家带着雇来的工人进入工厂的大门以后，通过组织、指挥、命令工人生产出高于其劳力价值的产品；最后，企业主带着这些产品回到商品流通领域，再次通过等价交换而完成剩余价值的实现。

很明白，在上述各个环节，都没有交易费用这回事。不是吗？资本家似乎可以不费吹灰之力就发现了顾客及其需求的各种细节，从而决定生产什么和生产多少；资本家也不费吹灰之力就发现了待雇的劳力和其他生产要素，从而决定以什么价格、什么合约形式雇多少要素；资本家甚至无需付出监督和管理的努力，就可以使团队产品自动大于团队成员个人产品的算术之和。在这个前提下——也仅仅在这个前提下——我们当然同意马克思的意见：“剩余价值”不但是“多余”的，而且还带有道义上不公正的剥削性质。

问题是，真实世界里的交易费用绝不为零。一般如商品和服务的买家与卖家，特殊如资本家与工人，他们之间在市场上的互相发现、订约和履约，都要付出昂贵的费用。交易费用不为零，就既不存在自动的“等价交换”，也不存在不需要经营、监督和管理的经济组织。从这点看，发现市场、协调供求、组织生产等项职能，绝不是“多余的”。资本家们获取的报酬，部分是投资于企业的财务资本的利息，部分是作为企业家人力资本的服务回报。至于这些收入的水平高低，是由市场竞争——企业家与企业家的竞争、工人与工人的竞争、商品买家与买家的竞争、以及商品卖家的竞争——决定的。

资本家当然要利用自己的相对稀缺性谋求更高的收益。像任何市场中人一样，资本家也可能在履行合约的过程中，侵犯、损害各相关利益方——其他股东、各种债权人、工人、上下游供应商、产品经销商、甚至顾客——的利益。人们可以用“剥削”之名囊括所有这些侵权行为，但是无论如何，“剥削”并不是资本家的唯一职能，正如可能的假冒伪劣行径并不是商贩的全部职能一样。在真实世界里，人们节约交易费用的行为与增加交易费用的行为——两者皆可图利——经常混杂在一起。究竟哪一种行为主导了经济，取决于现实的约束条件——习俗、道德、法律及法律的实际执行。

那么，究竟怎样对待真实过程里的资本家呢？前苏联模式得出的了一个革命的结论——“消灭资本家，消灭一切剥削”。但是，这样一来，把资本家节约交易费用与组织成本的职能也一并消灭掉了。问题是，交易费用并没有随着资本家的被消灭而消失。社会主义经济仍然面临节约建设成本、生产成本、制度成本和组织成本的严重问题。结果，把资本家打翻在地的社会主义国家，只好由自己来扮演“总资本家”的角色，即用“没有资本家的资产阶级法权”（列宁）来管理国民经济。几十年的实践结果表明，中央计划体制不但运行成本奇高，也并没有完全消灭“剥削”——作为等级制替代产权与市场合约制度的产物，官僚特权替代了资本家的剥削；在“大锅饭”的体制下，多劳不能多得的，天天受到“不多劳却多得”行为的剥削。这个结果应该出乎革命家当初的预料，它当然要被反思。邓小平不允许把重新冒头的民营企业一棍子打下去，坚持多试试、多看看，意在探索把复杂问题分开来处理的路径。前苏联和中国自己的历史教训时刻提醒着中国改革的决策者，为什么社会主义经济非要把资本家连同创业精神、市场判断力、组织和协调生产的能力一起抛弃呢？

邓小平把企业家请回了中国。他执掌中国后不久，就高度肯定了历史上“民族资产阶级”的代表容毅仁，并大胆决策划出一笔国有资本交付荣先生全权打理——这开启了“国有资本＋企业家”的新经济模式。邓小平还运用自己的政治权威，多次对“傻子瓜子”这个事件表态，不准再动用国家机器鲁莽地扼杀民营企业家。这位革命老人一次又一次耐心地问：允许这些企业家的存在，难道真的就危害了社会主义吗？

越来越多的人得出了正确答案。随着企业家的存在被广泛认为是“对的”（right），创业当企业家就再次成为中国人的一项权利（the rights）。改革以来，中国发布了多个政策文件、通过了多部法律，并数度修订宪法，逐渐承认并保护了普通人自由缔约、创办各类企业、按投资要素分配收入的合法权利。据一项权威发布，到2007年底，中国的民营经济约占国民生产总值50％，非农就业的70％，税收的30－40％。这是改革前无论如何也不能想象的。

三 、重新认识看不见的手

从1985年5月开始，邓小平连续几年推动“价格闯关”。这意味着，原来由国家规定和控制的物价，要放开由市场决定。此前，中国已形成了一种“价格双轨制”，即按计划指令生产的产品由国家定价，超计划增产的产品则按市场供求决定价格。这个过渡性的体制，在显著刺激增产的同时，也造成分配方面的混乱：同一个产品的“市场价”高于其“计划价”数倍甚至十数倍，以至于任何有“门路”的人，都有机会把计划轨道上的产品倒卖到市场上而大发横财。一时间，“寻租”盛行，公众反感。邓和他的同事们决心推进价格改革，解决问题。

价格改革之所以被称为“闯关”，是因为此前的波兰，因放开食品价格，影响工人生活，导致大罢工和波兰共产党的下台。中国“价格改革”的代价究竟有多大，能不能平稳推进，没有谁可以打包票。邓小平决心用自己的权威推进价格闯关。他甚至说，乘我们老同志还在，勇敢闯过这一关。

1988年7月，国务院宣布开放名烟名酒价格。这其实是一次试探性的前哨战。8月中旬，中共中央政治局会议通过了《关于价格、工资改革的方案》。不料，会议公报发表的当天，全国各地就出现居民抢购食品和生活用品、又拥到银行挤提存款的风潮。十天以后，国务院宣布加强物价管理、不再出台物价调整项目、提升银行存款利息、全面整顿市场秩序。9月，中共政治局决定开展全国范围的“治理整顿”。第一波“价格闯关”搁浅。

事后我的理解，在累计发放货币过多的条件下“放开价格”，势必把原先“隐形通胀”转成为群众不可能接受的显形高通胀。这证明，即使得到了政治方面的强力支持，在高通胀环境下也难以顺利推进价格改革。中国进入了为期三年（1989－1991）的“治理整顿”期，政府用行政手段抽银根、压投资、管物价；经济增长减速，经济改革停滞。让中国和世界大吃一惊的是，邓小平在1992年春天再次奋力推进中国改革。他以一个88岁退休老人的身份，发表了著名的南方谈话——“不改革开放，只能是死路一条”。邓小平特别提出了长期困扰中国改革的问题：坚持计划体制是不是就等于“姓社”（会主义）？走市场之路是不是就等于“姓资”（本主义）？他的答案石破天惊：计划和市场都不过是配置资源的方式，社会主义同样可以走市场之路。

在邓小平的推动下，中国于1992年再度勇闯价格关。是年，新放开的生产资料和交通运输价格达648种，农产品价格50种，其中包括在全国844个县（市）的范围内，放开了长达几十年由国家统购的粮食价格，并放开了除盐和药品以外全部轻工业产品的价格。到1993年春，中国社会零售商品总额的95％、农副产品收购总额的90％、以及生产资料销售总额的85％，全部放开由市场供求决定。“价格闯关”最终成行，“用市场价格机制配置资源”从此成为中国经济制度的一个基础。

经济学家通常会不遗余力地推崇市场价格机制。这不足为奇，因为有亚当.斯密以来经济学传统的鼎力支持。可是，为什么邓小平也对“看不见的手”情有独钟？这位曾经指挥过百万野战大军、担任过中共中央总书记和国务院副总理的大政治家，分明拥有一双“看得见的手”！他难道不知道，扩大市场价格机制配置资源的范围，总要在某种程度上收缩“看得见的手”发号施令的范围？大权在手，又坚决推进价格闯关，这究竟是为什么？

要回答这个问题，我认为涉及三个层面。第一，苏联式计划体制的实质，是把整个国民经济办成一个超级国家公司。这个超级国家公司不得不承受巨大的组织运行成本：收集需求和生产全部信息的成本，决策和指挥的成本，以及发现错误并加以纠正的成本，等等。作为改革前中共第一代领导集体的一员，邓小平多年负责处理国家一线事务，几乎就是这个超级国家公司的执行长。正因为对原有体制不堪重负的成本压力有切身感受，也对原体制的运行效率极不满意，才迫使邓小平比局外批评家更明白，权力过于集中的主要结果，恰恰是无法有效行使国家权力。历史把这位执行长推上了决策人的位置，邓小平决意改革，顺理成章。

第二，邓小平倡导的开放，启迪了一代中国人，也启迪了他本人。作为1978－1982年一位北京的在校大学生，我感受到那几年涌动的关于中国经济发展的新想法、新冲动，无一例外都来自多年封闭后对外部世界的观察、比较和思考。无论欧美日本，亚洲四小龙，还是南斯拉夫匈牙利和波兰，所有当时在经济成就方面令中国羡慕的经济体，没有一个套用苏联计划模式的。这些经济体都允许“看不见之手”发挥基础的资源配置作用。他们的经验说明，价格机制并不是洪水猛兽，中国为什么不可以大胆试一试？

最后一个层面最为隐蔽。邓小平的哲学，是相信每个普通人都具有改善生活的持久动力。国家要富强，要推进现代化，就必须充分发挥每一个社会成员和所有基层组织的积极性。正是在这样的思想基础上，才产生了上文提到的中国式权利界定和把企业家请回中国的改革政策。新的问题是，当改革开放释放了个人、家庭和基层组织的积极性之后，如何协调（coordinate）十数亿人口爆发出来的竞争致富冲动，就成为新的经济体制必须解决的问题。邓小平倾心于发挥价格机制的作用，是因为他认识到仅靠国家计划之手，根本不足以应对改革开放后如何协调整个中国经济的新课题。

叙述至此，我们也许要为一件事情而感到遗憾，那就是科斯教授从未访华，因此也没有与邓小平先生谋面的机会。不过，我猜想他们俩可能会互相欣赏。科斯在1937年创立的公司理论，出发点是覆盖整个经济的“完备的市场”，由价格机制配置一切资源——这也是大多数经济学家的理论出发点。但是，年轻的科斯早在1937年就发现，价格机制并不免费，因为完成市场交易的成本常常极其昂贵。为了节约由科斯在科学上首先定义的交易费用（transaction cost），内部似乎不用价格机制、靠企业家的权威和计划来协调的“公司（firm）”就应运而生了。

邓小平的出发点是另外一极，即囊括了整个国民经济的超级国家公司。在这里，国家用“看得见之手”的权威和计划协调整个国民经济，固然因为消灭了一切市场交易而不再受到狭义“交易费用”的局限。但是，科斯定义的另一种成本即“组织成本(organization cost)”，却每日每时困扰着这个超级国家公司。邓小平领导的改革，出发点就是降低超级国家公司的巨额组织成本。为此，他提倡分权改革战略，通过对重新界定权利的合法认定，激发了个人、家庭、基层组织和地方的积极性，还同时把企业家协调和价格机制协调一并请回到中国经济的舞台。

我们有幸目睹了历史性的一慕:一个实事求是的经济学家离开了“看不见之手”支配一切的理论原点，向企业家协调与价格机制协调并用的真实世界出发；一个实事求是的政治家离开了计划经济的教条，向市场与计划并用的体制前进——他们“会面”的地方不是别处，恰恰就是改革的中国！当然，在“看得见之手”与“看不见之手”之间，边界尚没有完全厘定，摩擦和冲突时有发生。但是，“两手”之间充满意识形态敌意、非白即黑的那一页已经翻过去成为了历史。新的认知是，计划组织与价格机制可以在一个经济体里共存并用，并以实际的运行成本为依凭来划清彼此之间的界线。

四、腐败的挑战

邓小平关于中国的许多预言都已经实现了。不过，有一点至今还是例外。1985年春天，我在随杜润生先生前往温州调查的路上，听到传来的邓小平指示，大意是中国不能出现百万富翁，不能走两级分化的道路。到达温州的时候，当地人也正在热烈讨论。他们提出的问题是：温州一些民营企业家的身家财产早就超过了百万，分明已是百万富翁，怎么办？讨论得出的结论是，企业家的私人财产只有很小的一部分用于自己和家人的消费享受，大部分还是用于生产——如果把消费资料与生产资料恰当地分开来，温州和中国就“还不能算已经有了百万富翁”。既然如此，邓小平的指示就不算被违背了吧？

仅仅过了十年，个人的消费性财产超过百万的例子在中国就不胜枚举。数千万的世界级名贵跑车在中国热卖——那可不是“生产资料”。2000年的前后，全球顶极奢侈品的专卖店纷纷在北京上海深圳开张，市场说这里是成长最快的奢侈品市场。由于房地产和股票市场的力量，很多专业人士包括工薪家庭，也进入了百万富翁的行列。所有这些，可以不无理由地被看成经济成就的象征。但与此同时，官方统计和报道、国内外学界的调查、以及对社会生活的直接观察，都表明今天的中国还有不少生计艰难、平均每天收入不过1美元的贫困人口。

学者们用“吉尼系数”描述收入分配差距的状况，发现改革后中国的收入分配差距有拉大的趋向。这类测度可能忽略了一点，即“收入的获取是否合乎公义”并不是定量技术可以描述的。姚明的高收入是一回事，贪官们卖官鬻爵的收入是另一回事——公众舆论真正痛恨的是后者，因为其收入不合公义。可是，关于收入差距的测算并不能划分这个及其重要的区别。其实，真正威胁改革存亡的严重问题是，即使根据反贪部门公开发布的腐败案例，人们也看到利用公权力腐败——显然不合正义的收入——的趋势在中国有增无减。

除了当事人的道德水准外，贪污腐败的趋势到底与什么有关？对此，张五常曾提出过一个理论。在本文开首提及的《中国的前途》里，五常指出，就竞争稀缺资源而言，人类社会形成了两种基本的经济制度。一种以等级制特权来规范和约束人们的行为、防止稀缺资源被彻底滥用。另一种就是产权制度，即以财产权利的界分来划分人们从事经济活动的自由空间，以刺激生产、交换、分工与合作。张五常更推测，当第一种经济制度转向第二种制度即市场经济的时候，腐败将大量发生，因为原来的等级特权无可避免地要争取最高的“权力租金”。这个过程甚至可能形成一种独特的“秩序”，即“制度化腐败”（institutionalized corruption）。后来的中国经验的确表明，腐败不仅仅是改革启动的一种伴随物，也是瓦解公众支持改革的腐蚀剂、甚至是终极改革的致命杀手。转型经济怎样应对制度化腐败，是一项严重的挑战。

邓小平的答案是多手并举：道德教育、党的纪律和法治。我不认为还可以想出更多的办法来遏制腐败。问题是，在上述分权改革、重新界定权利、承认并鼓励民营企业家、大规模利用价格机制的每一个过程中，腐败不但形影相随，且有更快蔓延之势——腐败跑得似乎比改革还要快！1986年9月，邓小平得出了一个重要结论：不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济改革体制继续前进（邓小平文选，第三卷，第176－180页）。为此，他开始部署中国政治体制改革。

政治体制改革远为复杂和困难。最主要症结是，经济改革触犯的经济既得利益，还可以用经济手段补偿，但政治改革触犯的既得利益，拿什么来做补偿？举一个例子，原来“享受低价好处”的居民家庭，一旦价格放开后受到损害，政府可发财政补贴给予补偿。但是，原来主管物价的政府部门，价格放开后就面临权力缩减、部门撤并、甚至官员下岗的现实威胁。对于一辈子管物价的官员来说，他身上的专用人力资本一夜之间全报废，他能接受吗？用经济办法来补偿“丧失权力的损失”吗？出价低，不可能被接受；出价高，国家财政不堪负担——等级制其实是非常昂贵的。听任掌权者自己补偿（贪污腐败是也）？公众不可能接受，而那样“补偿”的结果，一定是更舍不得放弃权力。那么，可以不予补偿就取消权力吗？可以，但改革因此就等于革命。

邓小平多次讲过“改革也是革命”。不过他面临另一项约束。作为“权力过于集中”的派生物，中国的党政骨干系统发达，但其他社会软组织发育不足，行政系统实际上负担着社会经济体系的运转。这本身就增加了消化政治体制改革副产品——重新安排官员——的难度。另一个连带的后果，就是国家权力体系一旦失稳，整个社会就容易动荡。所以，推进“也是革命”的政治体制改革，又不得不以“稳定”为边界。于是人们看到，1986年重新提上日程的中国政治体制改革，并没有实质推进。一年以后的中共十三大，通过了酝酿已久的政治体制改革纲领，但没等到切实实施，“价格闯关”的失败以及随后发生的天安门广场事件，就再也没有给中国推进政改的机会。即使1992年邓小平的南巡讲话，也限于推动经济增长与经济改革，而并不是政治体制改革。中国的政治体制改革，是邓小平未竞的事业。

五、小结

中国经济增长取得的令人瞩目的成就，为邓小平启动的改革开放提供了一个无可更改的背书。如果用最多数人口的日常生活得到显著改善作为评价标准，邓小平领导的中国改革开放一定会被写入历史。当然，伟大成就的成因是复合的，人们对此也常有不同的看法。我的观点是，正是改革开放大幅度降低了中国经济的制度成本，才使这个有着悠久文明历史的最大的发展中国家，有机会成为全球增长最快的经济。

有观察家以为，“廉价劳动力”是中国竞争力的根本。对此我的问题是，改革前中国劳力和其他要素的价格更为低廉，为什么那时候并没有影响全球市场的“中国制造”？更深入的分析表明，知识扩展才是中国经济成就的基础。不过若问，为什么中国人、特别是年轻一代中国人对知识的态度有了根本的转变？答案是，改革激发了中国人掌握知识的诱因，而开放则降低了中国人的学习成本。综合起来，早已存在的要素成本优势、改革开放显著降低制度费用、以及中国人力资本的迅速积储，共同成就了中国经济的竞争力。其中，制度成本的大幅度降低，是中国经验的真正秘密。

邓小平开启了中国改革开放之路，也开启了中国经济增长之路。不过，他并没有完成中国的改革开放。无论在产权的重新界定，企业家职能的发挥，市场经济框架的完善、还是国家权力的约束与规范方面，中国都有面临大量未完成的议题。作为渐进改革策略的一个结果，很多困难而艰巨的改革任务留在了后面，并面临改变着的社会思想条件。就在科斯先生主办的本次研讨会举行期间，全球金融动荡和油价高企，正给全球经济增长带来前所为没有的新考验。受汇率、利率、资源价格和行政垄断部门等重大改革滞后的拖累，中国经济能不能顺利应对这场新的挑战，保持经济的持续增长，还是未定之数。

前年在深圳，我有幸听到张五常的如下见解：中国人在改革开放以来创立了“人类历史上最好的经济制度”。我自己得到的观察，不容许我像他那样的乐观和肯定。不过，30年来中国的经验的确证明，未来绝不是宿命的。我们有理由相信，中国只要坚持改革开放以来被实践证明做对了的事情，继续推进尚未完成的改革事项，未来的历史将有机会再次证明人们关于中国的乐观断言。

作者附记：

科斯教授指定的题目，是The Unfolding of Deng’s Drama，直译回来，就是“邓小平戏剧的展开”——在中文语境里是另外一回事了。于是改用便于理解的本文标题。考虑到报纸的发表习惯，原文注释全部删去，留在以后关于中国改革的学术论文里再仔细交代。本文草稿得到宋国青、汪丁丁、卢锋、薛兆丰、朱锡庆、梁红等人的阅读意见，对作者多次修订文稿帮助很大。英文稿在讨论会前夜才传到芝加哥大学，蒙97岁高龄的科斯教授亲自审阅，并通过他的助手多次传递老人家的评论意见。在7月14日开始的芝加哥大学“中国改革30年研讨会”上，科斯的致辞，张五常的主题报告以及R.Fogel、H.Demsetz、R.Mundell和D.North的评论，以及王宁、Roy Bin Wong，史正富、许成钢、张维迎、李俊慧、黄亚生、周燕、何东、朱锡庆等提交的论文、发言和讨论，不但增加了作者理解中国改革的视野和深度，更直接推动作者对本文的修订和补充。关于这次芝加哥学术盛会，作者和其他参与者应该还有文字报道与读者分享。这里谨对科斯及各位会议贡献者致以谢意，当然文中尚存的错失之处仍由作者本人负责。

——在CCER中国经济观察第12次报告会的发言

周其仁
经济观察报 2008年3月10日 星期一

最近的情况是，在通胀指数继续走高的形势下，一方面货币供给的增长速度依然很快，一方面政府实施了临时价格干预措施。具体看，2008年1月CPI同比增7.1%，PPI增6.1%，而广义货币供应量（M2）增18.94%，人民币贷款增16.74％，而银行的外汇贷款增加42.59％。这是在宣布从紧的货币政策之后发生的，容易使人认为“从紧政策”还有灵活余地。

也是在2008年1月，政府宣布“对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施”。到1月底，全国31省市全部实施了临时价格干预。这个事情也不是那样大，因为只是临时措施，还不是价格冻结。无非就是提价要报批，不过对于敏感的商品，不那么容易批准就是了。

这两件事看来都不大，还是小问题。但是组合到一起，小问题有变成大问题的危险。一方面，货币政策的实际动向没有充分体现从紧的决心；另一方面，对市场的相对价格又实施了某种程度的管制。这样“松货币供给，紧价格干预”的政策组合，不是一个好的组合。

在认识上，还是把货币总量引起的价格总水平上涨，与相对物价变动混为一谈。近几年来，“结构性”思维一直流行，从“结构性过热”、“结构性房地产泡沫”、“结构性股市泡沫”，一直到最近的“结构性物价上涨”。经济生活里永远有结构性问题，但不能因此忽略对总量形势的观察和判断。比如以“结构性物价上涨”的角度看问题，会认为无非就是一部分物价在涨，只要对症下药，管住了这部分物价就可以解决问题。这是价格管制措施的思想根源。

价格管制会有什么效果呢？标准的分析说，偏离市场供求决定的价管制会产生不平衡的“缺口”。一般而言，政府管制的价格水平如果高于市场供求价，比如市价10元的商品，政府出于某种原因认为偏低，非规定要15元才可以成交，那么这种商品的需求量就要减少，供给量就增加，于是出现供过于求的“缺口”。反过来，管制价格低于市价，就出现供不应求，因为此时需求变大、供给变小。

这个分析的好处是简明，让大家直观地了解对市场价格施加管制的后果。缺点是，现实的物价管制有许多具体形式，比如有些管制措施并没有直接干预价格，只是限制市场中人的某些行为，或限制市场合约的非价格条款，等等。这些看起来不是价管的办法，最后也要影响到价格走势。这要求我们在观察现象时，作变化的处理。

今天我们简要讨论几种商品的价格管制及其效果。第一个是电力。电是非常基础的商品，生产生活都离不开的。但是电的矛盾有多年了，主要在定价机制方面，发电用煤的价格已经放开，但电价还由政府管制。市场煤价一直在变，可是政府决定的电价就远不能灵敏反映市场供求。2004年国家发改委有一个煤电价格联动方案，规定如果市场电煤的价格上升超过5%，其中30%由发电公司自己消化，70%由国家调高电价来补。但是这个方案一直没有执行，使这几年煤电之间的矛盾年年都成为一个大问题。

2007年以来的情况是电煤的价格大幅上升。比如浙江绍兴的电煤要820元/吨，广州更高达1000元/吨。在这个情况下维持电价不变，发电就没有积极性，政府把发电作为政治任务来部署，问题是可以坚持多久？煤与电的矛盾早就存在，本来也要解决，无奈通胀一来，为了抑制物价上涨，政府更不敢同意提电价，这势必使电的供不应求更加严重。

煤价固然是市场供求决定的，但其中也存在非价格管制的影响。年前我在山西听到反映，随着矿难的升级，关闭小煤矿的行动也升级。过去已经把10万吨以下的煤矿都关了，后来关20万吨以下的。去年洪洞煤矿特大矿难导致105人遇难，结果要求30万吨以下的煤矿全部关闭。矿难当然必须坚决治理，许多小煤矿的安全设施差，出事故的风险高，所以关闭也是一项重要政策。但是事情有另外一面，中小煤矿对煤炭供给量在边际上的影响很大。30万吨以下的煤矿中，也有安全设施达到标准、在过去各类检查中也办齐了许可证明的。一道命令说关就关了，也许安全风险减小了，当对生产的影响就过大。这里不讨论矿难治理政策，只是说明，煤价虽然是市场形成的，但其中也有类似价格下限管制的影响，其效果是把煤价顶起来的。

第二是粮食。迄今为止，全国市场粮价上涨的幅度较低，差不多是所有农产品中价格涨幅最低的。2008年1月份的价格指数，肉禽升41.2％，猪肉58.8%，鲜菜13.7％，粮食只5.7％。粮价涨幅最低，是因为连年粮食丰收，粮库充裕，而从去年下半年后，国家粮库向市场大量拍卖粮食，压住了市场粮价的上升。这当然很重要，因为粮价的影响大，如果粮价像猪肉那样涨，对整个CPI的冲击就更大了。

但是，这样的粮价态势，对未来粮食生产也有某种不利的影响。因为政府靠大手拍卖库存，与对粮价实行上限价格管制的效果是一样的。但是，政府对待别的农产品如食油、猪肉等，并没有使用同等的调控手段。反映到市场相对价格上，就是粮价上升偏慢，成为一个“低谷”。这对来年的粮食生产，就不是刺激增产的，而是减少生产的信号。加上政府对粮食生产的投入品如化肥、农药，也不能靠卖库存压价，所以这些投入品价格涨得远比粮价凶。南方下雪的时候，我们在浙江衢州访问1000亩规模的种粮大户，前几年他们一亩地的净利达300－400元，去年就减到100元以内。这预示2008年继续增产粮食的经济诱因不足。

更重要的是，考虑粮食问题不仅要考虑生产，还要考虑一旦农民的通胀预期起来以后，就是多生产了粮食，也不愿意多卖。农民通过惜售来对付通胀，因为晚一点卖，预期的价格还要上升。在这种情况下，粮食就成为农民反通胀的手段。不可看轻了，每家农民少卖几袋、多存几袋粮食，加到一起对全国市场的影响就不得了。

以上提到的电力和粮食，直接间接都是上限价格管制，就是政府不准卖得贵，效果是抑制生产，减少生产和供给的意愿。同时，经济生活里还有实施下限价格管制——就是不许东西卖得便宜——的情况。这里分析的第三个例子是劳力，因为已经开始出现不许劳力市价过低的管制倾向。

大家知道，我国的劳动力市场是开放竞争的。不过，也已经有了最低工资的管制。就是各地政府根据当地的生活水平，规定了人工的最低工资标准。经济分析说，只要规定的最低工资与市场供求决定的水准间相差不远，“最低工资”对劳动力供需的影响就不那么大，因为政府管制的价格靠近市价水平，没有严重偏离，等于为劳力市场提供了一个标准合同。有时候劳务的供需双方，要发现合适的价格也很麻烦，干脆照最低工资起薪，还节约了一些交易费用。这是前几年很多地方的情况。

但是通胀指数上涨、特别是对工人生活影响极大的食品价格飞涨之后，新问题就出现了。有的地方最低工资的调整跟不上物价的变化，企业如果还是按过去规定的最低薪水付薪水，工人就不干，因为他们的收入赶不上食品这类“打工成本”的上涨幅度，这时“最低工资”就变成了劳务的上限价格管制，有打击劳动供给的效果。另外一些地方，大幅提升最低工资来应对通胀压力，试图在通胀条件下维持下限价格管制。还有一些地方，已经提出要把通胀指数与最低工资挂钩，也就是对最低工资作通胀指数化的处理，使之可以自动反映通胀的变化。这后两种情况，相当于对劳务实行下限价管，有造成供大于求的效果，值得认真观察。

当下反应比较强烈的，是国家对劳力市场的非价格管制，特别是从2008年1月生效的新劳动合同法。最近差不多家家都在谈，且受影响的还不单单是“企业”，还包括所有的“用人单位”。这个法案涉及的面很宽，需要专门讨论。这里只讨论它与通胀形势的关联。以最近了解的一个情况为例，港口一周七天都有船来，所以每天、包括周六和周日，都需要人工装卸。如果法例规定凡假日工作一定要加薪，那装卸的人工成本就高了。这样法定的条款，虽不是直接定价，但等于是一种非价格管制，人为提升人工成本。类似地，强化就业保障以及对劳动合同的法定干预，也有类似效果。

舆论容易认为，通过法律干预人为提升劳动报酬的办法，对工人有利。但是仔细分析，对劳动关系的价格和非价格干预，除了有利于劳动者的一面，也还有不利的一面。因为劳动者固然可以依法提升劳动收入、改善劳动条件、增加就业保障，但由于这些立法限制相当于一种价格下限管制，它在提升人工价格的同时，也有减少对劳力需求的效果。这就意味着就业空间因此减少。这两面并存的正负效果，究竟孰轻孰重，要看具体环境。我国的情况是，虽然出现了局部地区“民工荒”，但每年新增就业的压力还是很大的。有报道说去年毕业的500万大学生，尚有100万还没找到工作。今年从“用人单位”的态度看，招工会更犹豫。本来，日趋激烈的产业重组、升级和调整，势必带来相当规模劳力的转岗和下岗。在这种情况下，在有岗位工人的利益提升与不得就业之门而入的工人利益之间，要有更谨慎的平衡考虑。从南方的情况看，因为市场变动带来的就业压力已经很大，加上新法规对就业量可能的影响，2008年增加就业的形势非常严峻。

第四是土地。这个问题我们在过去的“CCER中国经济观察”上讨论过几次。去年政府宣布城镇居民不得购买农村的小产权房。这个政策的含义是什么？我们不妨问，农民为什么要把小产权房卖给城里人？原因无非是城里人出价高一点。所以，不准出售就限制了小产权房的卖家即农村人的利益。再问城里人为什么要买小产权房？原因无非价格相对便宜一些，政策不准城里人买，等于要他们买贵的，损害了城里人的利益。中国人不是农村人就是城里人，禁止小产权房卖给城里人的政策同时损害了城乡两个方面，所以从根本上我认为这不是一个好政策。当然这也许只是暂时的“叫停”，因为目前情况比较乱。农民土地一到流转的环节，非要“集体”出面不可。而“集体”制——正如过去几十年的经验教训所显示的——并不能自动保证农民的利益。像小产权房交易这样的事，到底农民得了多少，“集体”或少数村庄权力人物又得了多少，完全没有章法，不得已叫停一下也有道理。

要讨论的是，维持国家征地和独家向市场供应建设用地的体制，实质上也是一种对土地要素实施下限价格管制的制度。它人为降低了土地供给之间的竞争，推高了地价。过去我们分析过，地价是不能决定房价的，因为房价首先由需求决定。不过给定市场对房屋的需求，地价越高，结果只有高价位的房屋需求才优先得到满足，于是观察得到的房屋成交价，就都是高价位的了。一面希望房价不要升得那么快，一面又规定土地决不能卖得便宜，这无论如何是加不到一起的。

上面我们讨论的四种产品，电力和粮食是产出，劳力和土地是投入的要素。很有意思，目前的情况是对产出品实行价格的上限管制，也就是政府为了控制物价水平的过快上涨，用行政命令或法律手段限定了产出品的最高价位；同时又对投入的要素实行价格的下限管制，就是不准卖得便宜。

这样两种价格管制的结合，将有什么结果呢？我认为最明显的后果就是打击生产。这其实是不难明白的——出售之物不得低于市价，投入之物又必须高于市价，两头挤压生产者，人家还不是只好减少生产、退出生产？上世纪80年代中期，饲料粮价格先放开，但生猪还按政府定的低价收购，当时江苏农民就发牢骚说，“议价饲料平价猪，谁养猪谁是猪”。现在的“饲料”不但市场议价，而且非贵过市价不可，那岂不是“谁养猪谁还不如猪”了吗？

这就是为什么说小问题可能变成大问题。因为通胀和通胀预期一旦起来，即使果断地釜底抽薪，紧缩货币供应量，已经发出去的货币和已经启动的通胀预期，还是要在市场上起作用。所以，通胀一旦起来，一般不会马上下去。这个时候，鼓励生产、增加生产很重要，因为只有拿出更多的商品和服务，才能对付市场上已经偏多的货币购买力。在这个紧要关头，不当价管打击生产，无异于为通胀火上浇油。

这里有一个挑战性的问题，就是在通胀的背景下，还要不要充分发挥价格机制的功能？我们注意到，去年年底的时候，发改委坚持2008年要提升中国的能源和资源价格，校正长久以来的价格失真。这是对的，否则什么保护环境、节能减排，统统不过喊口号而已，没有经济机制要求人们普遍如此行为。但是通胀指数高了之后，政府的第一位任务转向“摁住”物价，原定的价格改革——包括电价调整——不得不押后。

但是，我们认为物价管制不但替代不了货币管理，也永远消除不了通胀。相反，即使在通胀的情况下，也要充分发挥价格机制调节供求的作用，特别不能用不当的价管组合来打击生产，那样只会助长通胀和通胀预期，从而延长甚至加剧通胀。此事知易行难，70初美国尼克松总统在“石油危机”冲击后，宣布冻结美国的石油和工资价格，可是因为货币过多的问题没解决，结果物价管制打击了供给，使“短缺”更加严重——人们都增加了囤积货物的倾向。等到物价管制实在守不住，通胀指数立刻迅猛上涨。这说明，气温高的时候试图把“气温计”压住，于事无补。瞒天不能过海，不准确的气温计，谁也不会当一回事，大家凭感觉行动。

现在的困难是，人们对“从紧”的货币政策还有很大的保留，因为看到美国经济和国际市场下行的风险增加，中国的出口部门正面临严重调整，也出现了企业搬迁、就业困难等新问题。在此压力下，更倾向于“灵活的”货币政策，不时要求增加货币的供给。另一方面，传统思路又总把通胀看成物价现象，习惯用管制物价的办法来“治理通胀”。到了物价管制的层面，再来一个投入品限低价、产出品限高价——所有这些因素凑到了一起，有可能有大麻烦。好比一口锅，已经烧得很热，但下不了决心撤火，反而锅下加把柴，锅上压个盖。那样的结局，不是把饭烧糊，就是把锅烧炸。因此，如果说“松货币”是一错，“紧物价”就是再错。对付通货膨胀要谨防一错再错，考虑“釜底抽薪紧货币，松动价管促生产”。

（本文是在2008年2月24日北大CCER中国经济观察第12次报告会上发言，作者做了修订）

周其仁
经济观察报 2007年12月3日 星期一

经济大势正在变化。当前要面对的问题，首推通货膨胀。超过5％的通胀率绝不是小事，当然也不好说已经是很了不得的大事。问题是，小事也可能转成大事。能否化解的影响因素很多，其中最重要的，是判断、措施和发出的信号不能含糊。含含糊糊要误事，这是本文题目的由来。

话说国家统计局公布今年10月消费者物价指数为6.5%，高于9月的6.2%，与8月创下的十年最高点持平。众多解读中，很流行的一个说法是“结构性通货膨胀”。我的感受，在通胀指数不高的情况下，此说听听也无大碍；通胀指数超过了5％，还说什么结构性云云，就不能不提出一点公开的批评意见。

“结构性通胀”提法的主要毛病，是太过含糊了。粗粗看去，这个提法似乎不过只是对市场现象的一种描述——林林总总商品和服务的价格，有的升得快，有的升得慢，有的不升甚至还下跌。比如今年以来我国物价指数的变动中，食品价格升得急，一般工业品价格升得缓，其中一些商品服务的价格还下跌（比如北京市公交车和地铁车票大幅度降价）。

为什么说这样一种描述是含糊之词呢？首先，世界上还有没有“非结构性的”通货膨胀？这是问，有没有那么一种通胀，是所有商品和服务的市价都以同一幅度全面上涨的？教科书上说的“货币中性（monetary neutrality）”，意思是一个经济一旦多发了一倍货币，所有商品服务的名义价格上涨一倍，但真实变量如总产品并不会上涨一倍。那样的通胀指数再高也没关系，无非是所有人把自己购买和出售的价格，一律加上相同的零就是了。

但是，“货币中性”至少有一个理论前提，就是交易费用或信息成本为零。真实世界里没有这回事，所以真实的通胀，各种商品服务的价格上杨不是齐头并进，而总是参差不齐的。特别是通胀压力开始显现的时候，差不多都是从一些热门货开始，然后扩散、蔓延。比如我这个年龄的都经历过的1988年那次严重通胀，开始是名烟名酒提价，后来中央的一个公报宣布价格闯关，接下来就是市场抢购、银行挤兑。当时可观察到，消费量对价格变化弹性小的商品（比如粮食、手纸、盐）抢购就凶，而越抢购，价格越涨得越快。反之，雨伞、手电筒这些弹性小的商品，卖量就没有那样多，涨价幅度也较低——都是“结构性的”，只不过当时人没有今天聪明，尚没有发明“结构性通胀”之说。

当然，恶性通胀到了顶点，情况或许不同。例如1921年1月一份德国报纸卖价0.3马克，两年后的卖价达到7000万马克！曼昆在他那本出色的宏观经济教科书里接着补了一句，“其他商品的上升幅度大致相同”。我们无从考察当年细节，不过那时候德国流通中的纸币从1918年11月的292亿马克到1923年的49700兆亿（497后面加18个零），也是逐年加速度翻上去的。票子开始发毛的时候，我相信各种物价的上涨也不会整齐划一。曼昆说的“大致相同”，应该是结果——货架上来什么抢光什么，均衡点就是什么商品服务都开出了天价，既然都是天价，谁比谁多几个零也就没甚意思了。所以曼昆说，“货币中性”从长期来看对得多一点，但也不完全对*。

既然天下没有“非结构性通胀”这回事，为什么要说“结构性通胀”呢？听起来好像通货膨胀还有很多类别，而“结构性通胀”似乎只是其中一个不是那么严重的类别，似乎是比较可控的一个类别，甚至“结构性通胀”根本就算不得通胀。要说明一下，我不肯定这个提法的使用者真的有以上这个想法，但是从听的角度来体会，“结构性通胀”在含含糊糊中就有了太多丰富的意味。

本来，“通货膨胀指数”已经是处理了结构信息以后的一个总量指标。“2007年10月消费者物价指数（CPI）为6.5%”的含义，就是所有被列入考核的商品服务的物价水平，比去年同期高出了6.5%。被列入考核的商品服务种类很多，所以在得出CPI的过程中，结构信息是先被统计部门处理过了的，比如肉价、菜价、米价、衣价、交通费用、房价（目前是房租）各自的变动，然后才是加权平均，得出一个反应物价总水平的指数来。很明显，没有哪个CPI是没有结构的。可是，结构加权平均的结果可能是截然不同的，既可能是总体平均为零，可能为正，也可能为负。现在国家统计局报告我国CPI为6.5%，就是报告经过结构性加权平均以后，消费者物价的总水平上涨了6.5%。

“结构性通胀”的提法，恰恰混淆了总量信息与结构信息。当下我国的通胀，当然是各种物价有升有降情况下的通胀，不过既然CPI数值超过了正的5％，就是清清楚楚披露了各种物价的变动正负相抵之后，物价总水平还是上涨了。本来明明白白的通胀，非要加一个“结构性”的定语，实际效果就含糊不清了。通胀有结构性，通缩也有结构性，不涨不缩还有结构性，究竟物价总水平是怎么样的一个变动趋势呢？

物价总水平这个总量指标有一个无可替代的功能，就是警示政府注意，一旦物价总水平出现上升势头，就一定要到“货币”里去寻找原因以及解决问题的办法。这里，警示政府非常重要，因为自从金本位结束以来，只有政府控制着货币；一旦货币供应量出现问题，个人、家庭、企业、地方对此都无能为力，所有“微观行为者”都校正不了货币出错，而且在物价总水平不对头的约束下，无数人在预期混乱条件下行为的总结果，可能增加经济的振荡和混乱。

在知识上，经验和理论比较高度一致的地方，就是把“通货膨胀（物价总水平上升）”看作是一个货币现象。这里的因果关系很可靠：政府多发货币，一定引发物价总水平的上涨。经济学从古典的修谟（David Hume）到一年前去世的弗里德曼（Milton Friedman），大家之间少有分歧的共识就是这一点。20世纪各国的经验也充分证明，要把经济搞上去不容易，因为要满足很多条件；但要把经济搞下来，只要一条就足够，那就是滥发货币、大搞通胀。产权经济学对此的解释很简单，通胀在无形之中剥夺全体人民的财产，引起预期的普遍混乱，加剧交易费用。恶性通胀，万事皆休，什么也不要谈了。

如果说作为物价总水平的“通货膨胀”指标，直指问题的根本（货币）是一个优点，那么含糊的“结构性通货膨胀”，却很容易把决策者的注意力拉向“结构性解决方案”。什么是结构性对策？就是头痛医头、脚痛医脚，从最终产品追到中间产品再追到资源产品，深入到所有涨价品的市场供求。结构性措施不是皆不可取，但是，要清楚再周全的结构性措施，也替代不了货币总量的控制。中国传统智慧说“扬汤止沸，不如釜底抽薪”，货币就是物价总水平的釜底之薪，此薪不除，“结构性通胀”就转来转去，摁下葫芦浮起瓢，永无宁日就是了。

这就是含含糊糊的提法要误事的理由。牙痛就是牙痛，不要说什么结构性牙痛。就算满口都是好牙，只有一粒出了问题——是结构性问题——也不要说。因为只要有一粒牙出了问题，其他所有好牙都不能正常发挥功能，甚至全身不得安生。说结构性牙痛不能减轻痛苦，却可能动摇治疗的决心和注意力集中的方向。把满口好牙敲来敲去，就是怕那粒有问题的病牙，耽误功夫还不去病根。

要看到，由于某些价格管制的存在，当前通胀的实际状况并没有在CPI里完全反映出来。举一个例子，个把月前和几位同学在校区餐厅吃饭，他们全部点了猪排。过去也一起吃饭，为什么没有发现有此偏好呢？同学说，最近食堂里没有猪肉供应。懂了，这是保障食堂饭菜价格不上涨的一个代价，猪肉涨得贵，干脆不供应猪肉，无价无市。还好，同学们说饭没涨价，菜、鸡、鱼、蛋还有供应。但是，这里肯定有一点信息没有进入CPI。举一反三，排长龙加不到汽油，通宵排队摇不到买房的号码，肉包子的馅变小了之类，CPI里都没有完全反映。房价目前没有算入CPI，过去也没有，但当物价总水平上涨的时候，房价涨得可比过去凶。这也是CPI没有完全反映出来的信息，但是市场中人的通胀预期，可不是完全看官方CPI才形成的。

不少专家说，当前我国消费者物价指数里面就是食品价格涨得厉害，其他部分还不那么厉害，言下之意似乎就是不要紧。我不同意这个分析。食品价格上涨不是不要紧，而是很要紧。倒不是要在这里重弹“民以食为天”的老调，而是食品价格上涨已经、并将继续严重恶化收入分配。先不看复杂的统计，随便在身边找两户人家，一家2003年买了房的，对照另一家一直买不起房的，看这两家的收入差距，这两年怎么样了？从统计上看，问题更大：恩格尔系数超过40％的，在全部城镇居民家庭中占40％，在农村居民家庭中占80％以上（2005年）。食品价格涨了17％，直接影响全国62％家庭高达40％的消费开支，这还是小事情？恩格尔系数40％的家庭，近年当然也有买房的，但肯定比恩格尔系数在20％以内的家庭，少买很多。里外里，收入差距要增加几何！

我一直不赞成拿收入差距（吉尼系数）来说事，也从不笼统地反对收入差距扩大。因为收入差距既可能由分配不公引起，也可能由才能、勤奋、机缘造成。不作区分地乱反一气，可能伤及生产力。这个立场从来不变。问题是，通胀带来的收入差距扩大，恰恰是分配不公带来的收入分配恶化。试想这几年房价涨得远比食品快，对于买得起房的家庭，至少还可以“享受”帐面家庭财产迅速增加的好处；买不起房子的呢？总还要吃饭吧，可食品价格上涨怎么也带不来帐面财产的增加。买不起房子的，这几年工资收入固然都增加了，不过要是以“食品本位”考核之，也没有涨那么多。

相关联的还有一种分析也错，就是说食品价格上涨对农民有利，比如猪肉价格上杨，养猪的农民就多得钱了。此说错在似是而非。因为物价上涨对所有的卖家都有好处，岂止养猪的农民而已哉？但是，当物价上涨不是个别相对价格的调整，而是整体物价总水平的提升即通胀发生时，上述“好处”就要大打折扣了，因为所有卖给农民的商品和服务，价格也上涨了。农民卖猪的收入是增加了，但养猪的成本也增加——举凡场地、饲料、人工、运费等等，全部要加价。更重要的是，今天养猪的农民也买肉吃，种粮的农民也买米吃——没有看到报道吗，重庆家乐福不幸事件踩踏致死的3人之中，两个是农村居民！更一般地讲，天下哪一个卖家不同时又是买家呢？当物价指数环比上涨（一月高过一月）时，卖时贵，买时更贵，再卖非再贵不可——轮番涨价就是这样练成的。

所以，通货膨胀开始很像一味甜丝丝的毒药。因为物价总水平的提升，开始总是“结构性的”，总有一些卖家先得到甜头。政府最不容易对通胀敏感，因为通胀是一道隐形的税收，可以给库房带来大把白花花的银子。市场中人包括商人和企业家，思维定式是把多赚到的看作自己的“本事”。以我自己为例，教一些商学院课程，这两年商学院的学费升得惊人，莫非是我教书的本事进步那么多吗？自己当然心知肚明，就是不会告诉你（一笑）。股市的赢家们就更不得了了，你说那是水分？他数钱给你看时那可是真的。“台风大的时候，牛都飞到天上去了”，这句话不是拿来说笑的。

但是，只要货币量过多，在市场相对价格调整的表象背后，或早或迟总会露出物价总水平上涨的狰狞面目。其间，偶发事件扮演着异乎寻常的重要角色，一些看似无关的消息、故事、传闻和突发事件，无端端影响到人群的心理，然后就转化为行动。这就是为什么对通胀指数过了5％不能掉以轻心，对食品价格急升不能马虎大意，因为涉及的人口面太广，通胀的心理预期比较容易传染和蔓延。

毫不含糊地反对通货膨胀，在思维上就要到货币里去寻找物价总水平上涨的根源。这里的关键词是“货币”，不是“物价”。计划经济时代的思维，总是用“物价管理”来对付通胀。“物价管理”就是上文说到的结构性对策，无非分兵把口，见肉价涨抓肉，见房价涨抓房。麻烦的是，“抓”得不好，效果适得其反，比如抑制供给的价格管制，抓来抓去是火上浇油。打通供给障碍的“抓”法（如发改委最近处理成品油的供给），大为可取，但是若不管理需求，短期供给总有极限。需求管理要从总量下手，分兵把口，每一个行当的需求都是其他行当的供给，管了等于还是抑供给。货币总量控制不到位，下死命令“抓”，涨价压力会转移的。这几年我认为看得清楚，钢铁、水泥、电解铝、土地、汽车、房地产一路抓过来，政府很辛苦，但CPI还是上来了。樊纲说得对，要是不抓，问题可能更严重。不过也让我补一句，这不代表宏观调控已经到位，再没有改善的余地。

关键还是货币。1990年到芝加哥大学经济系访问，知道那里的学科设置与众不同：没有宏观经济学，但有money即货币；也没有微观经济学，有price 即价格。这是货币主义大本营的风范，不知道现在是不是还守得住。宏观经济学问很多，但最重要是货币，也只是货币。宏观调控的事务多得不得了，唯有货币才是牛鼻子。一次大战后的法国总理讲过一句话，“战争是不能拿来开玩笑的，所以要委托给军队”。弗里德曼拿过来改了两个词，化出一个货币主义的警句——“货币是不能拿来开玩笑的，所以要交给中央银行”。毫不含糊地反通胀，就是要全力支持央行乾纲独断，履行货币管理职责。

最近一次见到吴敬琏教授的时候，得到他签字赠送的新书《呼唤法治的市场经济》（三联书店2007年版）。吴老师在书中提到一件往事，当初设计论证宏观调控部门的时候，几位中外专家对设置四个宏调部门（央行、财政部、计委、经委）提出过异议，认为宏观调控既然是间接调控、总量调控，就应该只设央行和财政部，不能有其他。不过这个意见没有被采纳（第111页）。这几年的实际情况是宏调部门越来越多，多部委联署的金牌一道接一道。2004年第一次看到国土部长讲国土部门也要参加宏观调控，我实在百思不得其解：一幅土地从批出到建成总要二、三年时间，这么一个“慢变量”，怎么可以拿来当宏观调控的工具？当时和北大几位同事受委托到几个地方调研，报告里特地写到，“银根”、“土根”并举不是好办法，因为“土根”实在太笨拙。更严重的问题，是多龙治水，十八般兵器一起上，到底是哪样政策工具发生了哪样效果，谁也搞不清楚。分工不明确，职责就不清楚，譬如当下CPI高了，人们总不好问责国土部吧？

我以为这不是小事情。用行政手段调控经济，讲到底就是通过增加制度运行的摩擦力来使经济减速。这套不得已而为之的办法，对法治、政商关系、反腐倡廉，都有百弊而无一利。近期代价也不小，因为一旦经济“失速”，那些摩擦力很大的制度性刹车装置，挥之不去。1997年中国经济突然转向通缩，“保八”任务之艰难，历历在目。我们当然相信中国经济还有很长时期的高速增长机会，但是上帝也不敢打包票，说从此经济就有起无落，只热不冷。比较起来，利率、汇率等经济手段，摩擦力就很低，差不多可以收放自如。调控经济，用交易费用低的办法是上选。否则景气一旦有变，“反应滞后症”就难免——对付“过热”时捆到经济身上的绳索，到底有多少、在哪里，一时搞不清楚。

不要误解，以为明明白白说通胀，就是给中国经济抹黑。讲过了，物价总水平上涨是一个货币现象，但是货币过多的具体成因却各个不同。中国过去发生过的严重通胀，上个世纪四十年代末是老蒋为打内战滥印钞票；八十年代是原先货币超经济发行的惯性还在，又被用来作为价格开放的利益补偿办法；九十年代早期高达27％的通胀，主要是权力贷款，几乎等于每一间商业银行都敞着口子发钞票。成因不同，只有结果同：只要货币量过多，一定有通胀的后果。

这一波中国的通胀，直接原因当然还是货币。但是此次货币过多的原因，又和以往不同。最大的变化，是中国经济大规模融入全球市场。3万亿美元GDP的经济，进出口占了60％以上，这样的事情经济史上少见。当然是中国改革开放的成果，具体讲就是要素成本低廉、制度成本急速下降，中国人的学习曲线上升，“三合一”成就了中国经济的崛起。不过，也正是这个伟大的成就，使“人民币盯住美元”这件原来穿着很舒服的衣裳，再也穿不进去了。

2003年9月宋国青教授在北大提出讨论的汇率研究报告，系统分析了人民币汇率为什么意味日益严重的风险和社会福利损失，以及主动升值的选择和机会**。我在实体经济里东看西看比较多一点，觉得国青的逻辑没有丝毫难懂的地方。讲到底，是中国人生产率的提升惹来的“祸”。这当然不是说中国工人生产率的绝对水平已经超过了美国工人，但是比生产率的进步速度，1990年代后的中国人明显占了上风。如果汇率真的由市场决定，早就反映相对生产率的变动了。这就是说人民币升值有实体经济的基础。不是谁喜欢不喜欢的事情。非不喜欢，那就要有两个本事：要么让美国人生产率的进步速度提上来，要么让中国人的进步速度降下去。实际上，谁也没有这两个本事，人民币盯住美元的体制怎么守得住？非死守，国内通胀压力就无可避免。

很奇怪，这样逻辑井然的分析，听得进去的人不多。主流的声音是当时的人民币不能升值。后来又说可以缓缓地、渐进地升——难道不知道，人民币缓升的宣示等于是“快快向中国搬钱”的邀请函和动员令？果不其然，贸易顺差、外资直投、以及应邀来华分享人民币渐进增值好处的热钱，三股潮流合并，使中国的货币流动性有如“黄河之水天上来”。

这里要插一句，汇率的影响是全面的。别的不提，近年那么多农民转向城市，可是今年中国的谷物居然还是净出口。细节问题很多，但汇率影响是根本的：因为所有出口看起来很合算，进口却很不合算，那还不是谷物净出口？几亿农民进了城，谷物还搞净出口，同时无数专家天天担心“粮食安全”，这个日子还怎么过？反正从短期看，今年我国谷物的净出口，对猪肉和食品价格的急升，做出了很大的“贡献”。

今年2月北大中国经济研究中心每季一次的“中国经济观察”，请易纲作宏观经济报告。我仔细听完讲解，才明白近几年央行哪里是在“发”货币，根本就是“收流动性”都收不赢！当然人民币还是中国人发的，可是发多少并不完全由中国人决定。因为每一块进入中国结汇的美元，都换出一定数量的人民币去。究竟可换多少，那是由“以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率”决定的。这个票子非发不可，天天发、月月发、年年发。央行当然不能容许这笔惊人庞大的高能货币全部留在市场上，于是不断发央票“对冲”，也就是“回收流动性”。收不干净的呢？就是“结构性通货膨胀”的货币基础。

结论是，当下中国的通胀不是政府滥发钞票的结果，而是现有汇率形成机制容纳不下中国国际竞争力的表现。这说明，上好的经济形势也会带来严重的挑战。因为，即便是“好”带来的货币总量偏多，也一样引发物价总水平上涨的压力。在开放条件下，经济图像更为复杂，但物价总水平上涨依然还是一个货币现象。这条铁律不变，分析家和决策者就还是不能含糊，物价问题一定要到货币里才能找到答案。
注释：

* 曼昆，《经济学原理，宏观经济学分册》，梁小民译，北京大学出版社2006年版，第30章。

** 宋国青，“走出通货紧缩与人民币汇率，总论”，北京大学中国经济研究中心讨论稿。

——在光华新年论坛上答记者问

周其仁

“权贵资本主义”这个概念杨小凯用，吴敬琏老师用，媒体上也用。我自己对这个概念觉得没有把握用得很准。“因权而贵”到底是不是一个资本主义现象，还是个问题。克林顿总统卸任后一场讲演多少万美金，究竟是权贵问题，还是因为就是有很多人愿意看看他？中国历史上，“三年州知府，十万雪花银”又是什么？印尼总统亲属的公司上市卖得贵一点，“因权而贵”很肯定，是不是资本主义就是另外一个问题。

不过，“因权而贵”的确是一个可以观察到的现象，也是当下中国转型里需要面对的一大问题。这个现象是改革以后引起普遍注意的，但改革以前也早有那时的表现。它有两大源远流长的来源。一个是上面提到的皇权社会的历史传统，从来就没有“公民”意识，只讲什么“草民”，到底是纳税人养活了国家机器，还是“皇恩浩荡”才使老百姓有吃有穿？历来回避这样清楚的问题，更没有正确的答案。在这样的历史传统里，因权而贵是规律。

第二个来源，斯大林的计划体制是一个等级体制。因为消灭了私产以后，总有一个稀缺资源利用的划界约束问题，否则资源早就耗光了。计划体制到底用什么替代了私人产权？其实靠等级制，即划分权力等级来利用资源。因为资源利用不可能是一个真空，也没有办法在和平年代长期靠革命热情和理想来维持积极性，一定要一个替代性的制度，结果就出现了早年革命的共产主义者都无法想象和接受的行政等级制。在那个时代，不但政府、企业、事业单位都定了级别，连和尚庙都要定级，“官本位”制就是这样来的。莫斯科红场上有苏共政治局委员的专用车道，还有黑海度假、“白桦树”特供商店等等。上世纪 60 年代大批“苏联修正主义”，构成文化大革命的一个起因。中国这里的情形也许好一点，代价是不断发动运动“整干部”，还有很多情况是靠保密工作做得好。

改革发生在上述两个传统之上。本来我们的历史传统，制约权力的机制就非常薄弱，计划经济又建立了一个行政等级分配资源的框架，再加上一个从计划体制向市场经济的转型，那些未经有效制约和监督的权力可以在市场上“变现”，祸水就大了。所以，我的发言把改革开放理解成一个重新界定权利的过程，重新界定私产，离不开重新界定公权力。

这当然是高难度的社会变革。她究竟是怎么启动的？回头看，早年中国的改革有自己的“预备课程”，都是不期而遇的“事件”，比如 1959－1961 年的大饥荒逼出了一个自留地、一个包产到户，也就是逼出了一套公有制下重新界定行为许可边界的、有制度含义的办法；再比如几次大规模的“逃港”，逼出了向资本主义的香港做某种开放的措施。这在我看来都是改革开放的“伏笔”，或者叫实践的探索和经验准备。但是仅有这些危机逼出来的自发调整，也可能自生自灭，就是过去讲的“吃饱饭又折腾”。这时候还要一个条件，就是文革把所有干部都打倒、把国家搞乱，逼得上层政治结构形成一个共识，就是实事求是、思想解放。结果，在新的思想路线下，发现很多老大难问题，其实在我们的社会里已经积累了解决办法：既然包产到户动员农民生产更多的粮食，那就扩大包产到户的规模，延长这套临时措施的时间，不合法变它为合法，短期起作用就让它长期不变；既然内地人逃港到香港资本主义企业打工，很快赚到了钱，那就开放“外资”进入内地；既然外资可以，“内资”也应该可以——那个时候从做买卖、开小工厂到办股份制公司，统统装在“资本主义”这个大筐里的。这样鼓励实践、鼓励尝试，鼓励“闯”，把中国人从僵硬教条的束缚下解放了出来，从而革命性地解放了社会生产力。

就是说，饥荒、逃港等危机逼出来的自发的体制突破，在思想解放的条件下，才转化为改革开放的探索性实践。简单讲，就是危机驱动改革。

30 年过去了，一方面是改革开放激发的经济增长超出了几乎所有人的预计，另外一方面更使中国远离了饥荒和逃港那样的危机性事件。在这个新环境里，怎样坚持改革开放本身都成为一种挑战。从权利重新界定的角度看，未解决的问题一点不比已经解决的问题少，私产界定半半拉拉，公权约束甚至没有破题。怎样乐观估计，已经完成的改革不会达到九十，而中国老话说，“行百里者半九十” ，所以还有必要防止改革成为一个半拉子工程。

（本文是作者在第十届北大光华新年论坛上答记者问的节录，文字稿经作者修订和补充）

周其仁
经济观察报 2008年1月21日 星期一

谢谢论坛。对中国和世界都发生了重大影响的改革开放，不是突然从天上掉下来的。中国的改革开放事实上酝酿了很长时间。我自己比较关注两个事件，因为这两个事件为后来的改革开放提供了经验准备。

第一个是非常不幸的事件，就是1959－1961年间中国发生的饥荒，使较大规模人口非正常死亡。其中最早报告到北京的河南信阳事件，这个地区当时人口850万，根据时任行署专员的回忆录，非正常死亡人口当在百万以上。这是一个及其严重的事件，引起国务院和中央的强烈反应。有记录说，就在决策层讨论信阳事件处理的会上，周恩来总理受中央委托紧急起草了《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（简称“十二条”），其中有一条第一次明确提出要允许农民保留少量自留地和家庭副业。这是我们可以看到的，在“一大二公”的人民公社制度里，给农民私人权利划下的第一道线。当时没有讲新政策执行的时间多长，也没有讲这是什么性质的权利安排，因为根本来不及。差不多同时，大饥荒还逼出了波及全国多个省区的包产到户。回头看，60年代初的自留地和包产到户，为十几年后的农村改革准备了经验。

第二个事件发生在1962年，在广东省宝安县也就是现在的深圳。那一年，由于各种传言，说香港要开放关口，当然也由于国内的经济困难，就在宝安这个地方，曾积集了10万人口意图偷渡逃港，这些人来自全国12个省区、广东62个市县。这变成当年很大的一个事件，也由周恩来总理亲自处理。据现在看到的资料，当时约6万人逃了过去，其中大部分被港英当局遣返回来，加上没有出去的人，当地政府做了安顿和疏散，并严格了出境制度。也在那个背景下，当地还提出过“利用香港、建设宝安”的政策，以边境的贸易活动来活跃市场，改善民生。也要回头看，这个事件埋下了未来开放的契机。

这两个事件对后来的历史都有深刻的影响。但是，仅有局部地区对灾难性事件的自发反应，不足以直接酿出中国的改革开放。因为逼出来的行之有效的政策，等形势好一点，还是可能又被改回去。这就是过去讲的：吃饱了饭，又要瞎折腾。事实上，从60年代初到70年代中，我国经济政策还是日子好过了就继续向“左”，比如靠政治运动促生产，“穷过渡”、“割资本主义尾巴”等等，对外开放更谈不到。

真正中国的改革开放，元年还是1978年。因为这一年发生了思想解放运动，召开了十一届三中全会。最根本的，是整个执政党看待体制、制度和政策的思想方法改变了。邓小平当时说，“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国”。这个思想路线就是改革开放的思想路线，因为达到这个层面，人们才会去想，中国选社会主义也好，选公有制也好，选计划经济也好，讲到底，最终都是为了满足人民日益增长的经济和文化的要求，为解放和发展生产力。从这个出发点看问题，前人写下的本本，苏联实行过的制度，一定要接受我们自己实践的检验。选错了的就要改过来，不合适的就要调试。任何体制安排，不管出发点多么正确，逻辑多么有力量，做的效果不好就必须改。回头看，这是中国改革开放得以进行的最重要的政治思想条件。没有思想解放，以后的一切都谈不到。

所以，恰恰在1978年以后，刚才讲到的那两个历史事件才有了完全不同的结果。从农村看，包产到户在几年时间内席卷全国，一步一步得到合法化承认。其实，根据杜老的回忆，邓小平早在1960年就讲过，包产到户能多打粮，不合法，就让它合法起来。但1960年就没有这个政治条件，非要到了1978年后才行，虽然农民和许多基层干部对于用什么办法可以多打粮、少挨饿，早就是明白的。包产到户被合法承认了，就意味着从传统的全盘公有化体制里，清楚划出一条农户私人权利的界线。这样，经由一个承包合约，中国正式开始重建私人产权。这是所有社会主义“本本”上从来没有讲过的事情。中国的改革，就是这么起步的。

开放也是逼出来的。历史说，1977年宝安又一次大规模集积了逃港人口。当时广东的主政者习仲勋去调查，知道很多逃港农民跑过去两年就寄钱回来盖房子。为什么到香港有这么高的收入？答案就是扩大经济自由：农民不但务农，也可以打工，并开放市场，活跃生意。那时深圳靠香港边境有一个罗芳村，对面也有一个罗芳村，原来都是这边罗芳村跑过去的人建起来的，只是对面村民人均年收入比这边高出100倍！这样就逼出一个想法：能不能把门打开，划出一块地方，让香港企业开到境内来，这边的农民不逃港也可以打工？广东第一线提出这个构想，汇报到北京，邓小平赞成，至于用什么名字，邓小平说，就叫特区，因为陕甘宁边区就是特区。

回头看，包产到户、自留地、农民小自由，逃港事件，“利用香港、发展内地”等等，历史上都多次发生。但是，只要政治思想路线不对头，那些来自第一线的探索，顶多就是一个权益之计。既不可能持久，更不可能普遍。所以，中国的改革开放是逼出来的，到了解放思想、实事求是思想路线的提出，才成为更主动、更系统的变革过程，成为“多方面改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不相适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命”（十一届三中全会公报）。

世界上还真有人以为，中国的改革开放是什么“华盛顿共识”指导出来的结果。我认为那是对历史的无知，因为那个时候中国人的绝大多数人并不关心华盛顿在干什么，也不知道那些人究竟说了些个啥。中国人最关心的问题，就是怎样把饭吃饱搞建设，怎样把过去死教条捆出的手脚解放出来。还有人要编“北京共识”和人家打擂台。我也看不出有什么必要，因为北京共识早在1978年就有了，纲领就是改革开放。

农村改革和特区开放，两端发力把整个神州大地卷进了改革开放的大潮。我这里发言的题目，不过是取一个角度来观察经济体制大变革的一条线索。过去全盘公有化的计划体制是一套权利界定，因为不适合生产力发展的要求，就在改革开放中重新界定。概略地说，我国产权制度变迁是分为四个层面展开的。

第一个层面，是原本全盘归国家和集体的公有制，除了抽象的“全民”或“集体”为其所有者，所有具体的、有实际行为能力的个人，在里面到底是一个什么样的权利地位？到底公有制里面可不可以再划分出一些权利界线来？改革开放找到了一个方法，就是公有制可以通过承包合约再把行为的权利——包括责任和义务——重新界定到个人的。农业承包，工商业承包，做的就是这个层面的权利界定工作。

第二个层面，是通过承包划出的私人使用权，又发生转让。就是说，从使用权演变为转让权。这当然引发更复杂的问题，比如可转让的范围、转让价怎样形成，等等。其实，全盘计划转向市场经济，真正的基础就是转让权。什么叫市场经济呢？一般讲就是价格机制在资源配置中起决定作用。什么是价格机制？无非就是有人喊价，有人还价，而喊价应价都首先是一个权利，如果没有喊价权和还价权，教科书上写的“市场价格”又从何而来？于是，中国产权改革的第二个层次就启动了市场经济，从使用权入手，进到转让权、定价权、喊价权和还价权，资源配置就再也无从靠苏联教科书那一套范畴运转了。

第三个层面，改革开放重新承认了“生产资料”的私人所有权。比如可以自由找工作，就是承认所有劳动者身上拥有的劳动能力，是他本人可控制、可拥有、可支配的。“企业家才能”更是一种生产性资源，个人可以合法拥有，可以和其他要素结合起来创业，办民营企业。这一条对中国生产力的解放起到了巨大的作用。各个方面都有人成为优秀的企业家。如果没有这层权利界定，当年的陈志雄就不能去养鱼，年广九就不能搞“傻子瓜子”。这在当时都引发大争论，要邓小平、胡耀邦直接干预才没有一棍子打下去。回头看，如果没有这个权利保障，怎么会有后面的局面？怎么会有这么多中国产品生产出来，销售到全球市场上去？谁想得到，柳传志领导的联想从计算所传达室打到纽约？马化腾这么个年轻后生就“抓”得住几亿中国QQ客户？马云立志为中小企业服务就真的心想事成？内蒙古大草原呢，有一个伊犁不算，又生出一个蒙牛？

第四个层次，就是无论承包来的、转让来的，或者重新确立的私人产权，都可以在自愿互利前提下放到一个合约里面来，形成“以私产为基础的公产”。过去的公有制非排斥私产不可，但股份制经济可以私产为基础，通过一个合约形成“公司”，也就是私产为基础的公产，来容纳相当一部分生产力。这是第四个层次，也是集积新生产力的权利安排。没有这个层次，资本市场从何谈起？至于到境外资本市场上市的公司，更要和全球范围的私产结合，学习、练习被叫做“公司治理结构”的那一套利益结合、制衡、共用的文明。

事实上，这四个层次的产权改革，到今天还有大量未解决好的问题，还引发不同意见。不过从大势看，这条路开始走出来了。绝大多数人愿意继续探索，并让国家、市场、法律、道德、舆论和公民意见的直接表达，一起发挥更好的合力作用，不断完善改革和权利重新界定的过程。特别重要的是，正如科斯所言，“清楚界定的产权是市场交易的前提”，中国的产权重新界定奠定了市场经济的基础，也奠定了刺激经济高速增长的基础。

应该准确地说，今天中国经济的主要特征并不仅仅是高速增长，而是开放下的高速增长。开放下的中国产品，没有一定的国际竞争力是进不到别人国家里的，这与封闭经济自我循环的“高增长”，不可同日而语。但是中国今天的国际竞争力，人们有不同的解读。比如国际上一种流行的意见说，中国就是劳动力太便宜，才有国际竞争力。国内不少人也相信这个解释。对此我有不同意见。我的问题是，改革开放前中国的劳动力难道不是更便宜，为什么那时中国产品远没有今天的国际竞争力？从道理上看，劳动力便宜是要素有竞争力，但要素不会自动变成产品。把要素变成产品，要经过组织和制度，过去中国由于体制不对头，要素固然便宜，但组织和制度的成本及其高昂，结果就是产品并没有多少国际竞争力。

中国高速增长或者开放下的高度增长，真正的秘诀是什么？就是大幅度通过改革开放降低制度和组织的成本。这就使得廉价劳动力开始发挥作用，中国的农民、工人、技术员、企业家、地方和整个国家才能发力，才经由学习曲线的提升，把产品越做越多，越做越好，才在世界上占有可观的一席之地。这就是重新界定产权，经过制度成本的显著下降，对经济活动的绩效，带来的影响。

当然，中国改革开放有渐进的特点，就是哪个领域里的问题严重，或者比较容易启动改革，就先动一动，过不下去了就先改一改。这带来一个结果，就是权利界定不是全面并进，而是不整齐的，不均衡的，远远没有达到普遍的权利厘定和保障。这样，就不可避免地带来矛盾和冲突，特别是不同权利之间怎样取得平衡，成为改革的一个难点。从目标来说，产权设置必须是普遍的，绝不能保护了这一方，侵犯了其他方。经济自由也是有边界的，那就是不能侵犯他人的自由。否则不可能有持久的秩序，也不会为社会所接受。但是渐进改革的实际情况，却是有的走得快，有得走得慢。一些领域得改革，甚至停滞很长时间。

现在大量实际问题，包含环境污染，农地征用、矿产开采权、旧城改造、山林经营权确定，以及行政垄断行业进一步得市场开放，政府本身体制改革，等等难题，讲到底难都难在权利怎样进一步清楚界定。这些问题具体研究涉及很多细节，不是今天得题目。但它们的共同困难，是产权界定从来就不是完全靠民间自发活动就可以解决的。产权界定是稀缺资源的排他性制度安排，没有拥有合法强制力的国家的介入，不可能划清楚，更不可能得到有效执行。这里面有一个悖论性的难题：要求合法强制力提供产权界定的公共服务，但社会怎样约束、监督合法强制力不被滥用、私用，从而使产权界定过程变歪，远离普遍的、原则面前人人平等的权利承认和保障体系呢？

中国的经验教训说，这个难题没有简单的解。邓小平以来许多领导人多次讲过，没有政治体制改革，经济体制改革就无从推进。问题是，能够与我国经改匹配的政治体制改革，又谈何容易？从学术上看，这个问题超出了经济学的范畴，但我所知的优秀经济学家，同样也关心这个问题，如杨小凯临去世之前写的那些文章、笔记，中心关注点就是这个问题。我自己在国内做调查也碰到这个问题，比其他问题有更大的难度。当然总思路也可以说有了，那就是法治（the rule of law），即不是说一些人拿上一些法条去统治别人，而是所有的人，任何人，都要服从同样的准则，即法律目前人人平等——用同样的准则约束所有人的行为。今天上午几位前辈都讲到了这个问题，我相信这也是摆在未来的一个重大任务。中国要自立于世界，没有强大的国家不行。但强大的国家力量，怎么保证在公共服务的轨道里运行，限制权力即合法强制力不被滥用，是一个我们的历史传统尚没有很好回答的问题。在这种情况下，权力势必参与整个资源的权利重新界定过程，越来越成为继续推进改革的难点和要点。

现在的麻烦是，中国早已远离了饥荒，遭遇的国际竞争的压力也比过去为小，因为中国经济的表现至今在国际上相当抢眼。在这种情况下，进一步改革的动力何在，是一个很实际的问题。我们认定，继续改革的未来收益很大，因为从局部的渐进的权利界定，成长为普遍的权利界定，一定会进一步扩大不侵犯他人的经济自由，从而走向一个普遍约束权利、普遍保障自由的现代国家。问题是，进一步改革的难度也远比过去为大。如何汇集新的动力，推进中国在30年改革开放后继续坚持改革开放，是未来要面对的问题，尤其是在座年轻朋友要面对的问题。谢谢各位。

（本文是作者在第十届北大光华新年论坛上的发言，文字稿经作者修订和补充）

2008年1月12日，第十届北大光华新年论坛在北京大学百年纪念讲堂举行。本届论坛的主题为“中国改革三十年：评价与展望”。我在论坛上的演讲主题是《重新界定产权之路》。修订和补充过的文字稿见这里。

——对成都重庆城乡综合配套改革试验区的一个建议

周其仁
南方周末 2007年10月11日 星期四

重庆成都宣布成为城乡综合改革试验区的时候，笔者正在成都开会。那次讨论会的主题是城乡统筹。我在会上讲了一点土地转让权的浅见，引起成都方面参会者的兴趣。后来市政府主管部门还专门发来很有分量的问题单子，要求进一步地阐释。重庆的报道说，这个中国最年轻直辖市的书记和市长，向全球网友发信，征询办试验区的建议。我想，这两个地方的为政之风，无论如何要响应一下。至于建议是不是被采纳，倒没有那么重要了。

我的建议，是请两个地方审时度势，在试验区的框架里试办“土地交易所”。以下分三部分对这个建议作简要说明。

土地交易所怎样来办

试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权

土地交易所是转让土地使用权利的专业市场。我国是一个实行土地用途管制的国家，每一幅土地的使用，都必须经由审批程序获得合法授权。这种合法使用土地的权利，通常由权利人(机构)自用，但是在社会主义市场经济的架构里，也可以在自愿互利的前提下，有偿转让给别人(机构)他用。土地使用权之所以可以交易，是因为在土地的自用与他用之间，存在着利用效率和实现价值的差异。经由土地使用权的转让，可使参与交易的各方，共同获得更大的利益。举例说明，甲利用一幅土地可创造价值500元，乙利用同一幅土地创造价值1000元；如果甲将利用这幅土地的权利，以700元的代价转让给乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益则比没有此种转让增加了300元——社会总收益增加了500元。很显然，各方利用效率的差异越大，土地交易的社会收益就越高。

试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业(含与他人合作办企业)用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权。

在试验区内，凡符合规定的进场条件、接受交易所资格审查和交易行为监管的集体和农户，都可以成为土地交易所的权利出让方(卖方)。出让方的资格，要同时满足以下三点：(1)合法拥有拟出让土地的所有权或使用权；(2)拟出让土地原本是农村建设用地，而不是耕地或其他农地；(3)拟出让土地必须是经由村庄建设、节约出来的建设用地。譬如，一个村庄有公用建设用地、乡镇企业用地和宅基地共1000亩，经过规划的村庄建设，减少占用建设用地400亩，该村庄就可以带着400亩建设用地的使用权进场交易。

试验区内城市建设用地的使用者，具备交易所章程规定的资质条件，愿意接受交易所资格审查和交易行为监管的，可以成为土地交易所的买方。合格的买家在交易所内竞价获取上述土地使用权，胜出者有权直接使用该建设用地(如果该指标所代表的土地，在城市开发规划内)，或者拿买到的土地指标，满足使用城市建设用地的占补平衡要求(如果该指标代表的土地远离城市，或在城市开发规划之外)。在后一种情况下，村庄里节约下来的建设用地，要垦复为农业用地，验收合格并保持农业用途不变。显然，买家对不同类别的土地会有不同的出价，在竞价中实现土地的级差地租。

土地交易所的基本功能，是集合农村建设用地转让的买方卖方，通过公开竞价发现价格，完成土地转让，配置建设用地资源。土地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所可行方案，准备交易所章程，确立监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构，纳入试验区改革试验方案。交易所的法律地位，可以是非营利事业法人，也可以是企业法人；其组织形态，可以类似证券交易所或其他金融交易所，也可以类似早期的外汇额度调剂市场。

为什么需要土地交易所

试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价

当前经济生活中存在着一些难以解决的矛盾：(1)城市地价、房价上涨过快，影响民生；(2)城市化方兴未艾，城市建设用地的需求远超过供给，而耕地面积减少过快，引发对我国粮食和农业安全的忧虑和担心；(3)由于人民公社时代的福利式分配建设用地，加上近年农民大规模向城镇移民，农村有大量未经良好利用的建设用地，但又缺乏建设资本，无从充分释放节约土地的潜力。试办土地交易所，一方面利用高涨的城市化需求为新农村建设筹措资本，另一方面经由农村建设用地的节约，在严格保护耕地的前提下，增加城市化供地规模。这是一石二鸟的改革试验，值得一试。

实践中也出现自发性的制度变革尝试。例如，一些市县以政府财力投资一些村庄的新农村建设，把节约出来的农村建设用地垦复为农业用地，再置换为城镇建设用地。再如，一些大都市郊区的村镇对房价地价的机会作出反应，加快新农村建设的力度，并在节约出来的农村建设用地上，开发商业楼盘供应市场(即“小产权”或“乡产权”房现象)。这些自发的制度变革活动，既包含合理的因素，也潜藏某些法律、市场和技术的风险。试办土地交易所，是要探索更规范、更大规模地利用市场机制来配置城乡建设用地的制度安排。

《国务院关于深化严格土地管理的决定》(2004年国发28号文件)指出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地的增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。土地交易所，是实现执行上述政策的一个具体手段。还要考虑到，城市国有土地使用权的市场化转让早已经走上轨道，而农民集体土地的依法转让还远没有起步，这种不平衡状态，既影响我国土地资源配置的效率，也是导致城乡收入分配不公的一个重要根源。试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价。这不但是解决当前紧迫经济问题的一种尝试，也是扩大社会公正和推进法治的一种探索。

重庆成都是我国西部的中心城市，在实现国家西部大开发战略中具有重要地位。率先在成渝两地试办土地交易所，可以为加快西部新农村建设筹措更多资本，也有利于增强西部中心城市的带动和辐射作用。在起步阶段，两地可以各办一个土地交易所；如果成功，还可办成成渝联合土地交易所，成为两市、西部、中西部乃至全国的土地交易中心。

试办的难题与风险

农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是办土交所的第一难点。应明确，这不但是经济体制改革的试验，也是政治体制和行政体制改革的试验

土地交易所交易的是关于土地的财产权利。但是由于历史原因，农村建设用地的权利划分留有诸多不清楚之处，特别是土地所有权曾在人民公社三级主体之间有过很不稳定的分割，而土地所有权与实际的占用和使用权，也常常分属不同的主体。在这种情况下，一旦启动土地使用权交易，转让所得在农户、乡镇企业和村集体之间究竟如何合理分配，需要探索可行的解决办法。还要清醒地估计到，农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是试办土交所的第一难点。应明确，这不但是经济体制改革的试验，也是政治体制和行政体制改革的试验。

试办期内，不可能废除现行征地制度。因此，可纳入土地交易所交易的，是每年征地数量以外的农村建设用地的增量。这就是说，土地的征地制和交易制将两轨并存，并带来相应的利益、机制和观念方面的矛盾和摩擦。从长远计，两制如何并轨，在方案设计时就应有通盘考虑。

试办土地交易所涉及多个上下级政府部门之间的工作、管理权限和利益，因此，没有强有力的和持续的部门协调行政能力，断然办不成这场改革。

试办土地交易所，可能成功，也可能失败。考虑到农村建设用地从投资整理、村庄重建、复垦、验收、法律手续办理到入场交易，需要经历一个完整的流程，而土地交易所的兴办、运营以及交易规则为各方熟悉，也需要一段时间，因此，有必要承诺一个最起码的试验期(譬如五年)，以稳定各方预期，更好地动员各方积极参与此项试验，确保改革成功。

南方周末 2007年10月11日 星期四 记者 王小乔 发自北京、上海

今年以来，各地的小产权房纷纷浮出水面，在北京、成都、济南等地都出现了大面积连片建设的小产权房。

小产权房大量出现的深层原因是什么？小产权房背后，又蕴藏着怎样的变革现行土地制度的大机会？

7月7日和9月10日，南方周末记者在北京和上海分两次采访了北京大学中国经济研究中心、长江商学院教授周其仁。周其仁是国内最注重实地调查的学者之一，他二十余年来一直关注农村土地制度的变革，亦是产权研究领域的专家，深有建树，影响力广泛。

小产权房应合法化

房能交易，地不能交易，而房又是盖在地上的，这种令人尴尬的制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来。

南方周末：2007年，飞涨的房价中，价格低廉的小产权房大量出现，成为一个引人关注的现象，以北京的房地产市场为例，小产权房就占了20%以上。为什么会出现这种情况？

周其仁：这是经济规律使然，当物品的相对价格发生重要变化时，权利人必然会做出反应，从而引出权利关系的变化。

所谓小产权房，大都是建在农民的宅基地上面。农民住在宅基地上的自用房里时，他的效用可能并没有变化，也许就是500元/平米。但是，当周围的商品房价高达7000-10000元/平米时，相对价格发生了巨大的变化，农民住在同样的房子里，机会成本就变高了。

小的反应和变化早就开始了。两亿多农民随着城市化进程涌进城市，他们住在哪里了？大多数就是租住在城郊结合部农民的房子里。这些靠近城市的农民比较幸运，他们的宅基地因为涌入来的巨大需求而导致租金上涨。这些农民有权出租他们的房子吗？有的。早在1962年中共八届十中全会通过的“农村人民公社60条”，就规定农民自己的房产可以出租、也可以买卖。

最近的情况是，因为相对价格变化太大，所以更多近郊的农民干脆拆掉平房，统一盖成楼房，除了自己住的，剩下就卖给城里人。

当然这种反应，也满足了很多人的需求。我去问过买小产权房的人，很多老人和刚工作的年轻人，他们买不起城里的商品房。

南方周末：这种更大的改变是否就不合乎法律规定了？

周其仁：这一点是模糊的，这正是小产权房现象大规模出现的一个空间。《农村人民公社60条》承认农民房产的交易权利，但又禁止宅基地的交易。问题是，房与地密不可分，不准出租、买卖宅基地，却可以出租、买卖盖在宅基地上的农民房，那老乡们交易了房产就等于交易了宅基地，不过大家都不提这个事情罢了。再说，租和卖之间，本没有明确的界限。人家把农民房“出租”七十年，不等于城里的大产权商品房？

话说回来，地和房不一致，说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来。

除了相对价格的推动和模糊的法律空间，商品房的建设经验也是一个条件，农村集体看到国家征地、卖地、搞房地产大发利市，他们也可以学的。

南方周末：所以虽然先有建设部的风险提示，接着有济南市政府的强行拆除，到最近北京再次强调土地督察中加强对此类违规土地的审查，但终究没有一个明确的说法。

周其仁：是的，还没有明确说法。国土资源部的一位官员说，集体建设用地流转情况很复杂，正在调查研究。我认为这一说法符合实际，也是聪明的说法，就是没把这条路完全堵死。实际上，小产权房价格比商品房低一半以上，由于银行不给按揭，要一次性付款，所以基本都是中小户型，这不正好跟政府宏观调控房价的目标一致么？

从常识看，小产权房增加了供给，满足了部分住房需求，肯定是平抑房价的因素。要是这部分住房需求没被满足，那么市场的住宅需求一定更大，房价的压力就会更大。目前它的平抑作用没有从数据上体现出来，因为现在计入各地房价指数的，仅仅只是国有土地上大产权的房价。

政府不必非做惟一“地主”

为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让？为什么政府非要当惟一的 “地主”？为什么农民无权分享城市化带来的地租收益？

南方周末：那么，应该允许小产权房合法化？

周其仁：这至少不失为一种选择。近来地价房价屡创新高，政府面临很大压力。小产权房怎么看也是帮你解决问题的，顺势给予合法通道，在承认的基础上规范、完善，是值得考虑的。

南方周末：这就要触及到土地制度了，您曾提出，“小产权房是对现有土地制度的一次挑战”。

周其仁：我也认为其中包含一个很大的机会。小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。不管我们承认不承认，被这几年的地价房价逼的，小产权房在规模上也突破了临界点，不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点，表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》之后，国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权，但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看，农地有了2002年的承包法，已经明确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权，多少年来，实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着，问题是转让权不明确。现有农地转为非农用的建设用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。

为什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让，就不能参加土地使用权的市场交易？更进一步问，为什么政府非要当唯一的、垄断性的“地主”？

从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。

现行土地制度不适应经济发展

有一句话说得好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

南方周末：类似的对土地制度的挑战是第一次吗？为什么会出现挑战？

周其仁：挑战的出现根源于现行土地制度不适应经济、社会发展的要求。一方面，是房价高涨，很多城市人买不起房；另一方面，是两三亿人离开出生地常住城市，他们原来居住的房子和农村建设用地大量闲置。你们的一位记者访问广州的农民工，有一句话说得好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

问题不断在发生。早期改革开放，村集体有地没资本，外来企业有资本却不能使用集体建设用地。后来村集体就与外来投资方“合作办”企业，实际是出租标准厂房，等于部分集体建设用地进入了市场。这种情况在南海、昆山都出现了，其他地方也不少，例如最近重庆的“农地入股”。

不过，对土地制度的这些挑战，仍然限定在工业生产领域、招商引资的范围，社会影响不那么大。到了小产权房，挑战就涉及城乡的千家万户。所以这个挑战更大，涉及人口更多，也许能得到更多公众的理解和支持，为全面改革准备条件。所以说，小产权里可能有大机会。

变革可从两方面突破

复垦可以给当地农民带来工作机会；买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益，用来建设新农村、改善农民生活；更多的土地供应则可以降低城市的房价，这是一石三鸟之策。

南方周末：怎么把握这个大机会？一下子完全放开集体土地流转权，肯定会带来市场动荡和权力寻租等一系列问题，如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？

周其仁：可以两条路并进。一条路，小产权房规范和合法化。另外一条路，开放农村建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

要看到，只有非常小部分靠近大都市的农村，才搞得成小产权房。但是农村建设用地流转的文章，比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

我国是一个实行土地用途管制的国家，为了保护有限的耕地，法律要求城镇搞建设占农地的，一定要占多少、补多少，也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法，一种是到人口密度不高的农村去造田造地，还有就是重新整理、建设现有农村，把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来，再复垦为农地。

用后一种办法，这块复垦为农地的土地，所有权还是农民集体的，还可以由农户承包耕作，但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱，此指标就无人问津。但是，城市地价大涨，旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。

对农民来说，转让这份指标可能获得的收益，恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地，多卖指标，就可以筹措更多资本，来推进农村建设和帮助农民进城。

举一个实例，9月我到云南开会，顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民，他家宅基地面积共400平方米，户籍人口5人，但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工，是常住城里九年的“农民”。大理最贵的地价多少呢？345万元一亩！我想不要多，你们只需付2万元的代价来买200平米的指标，这家农民就一定高兴地去旧布新，再把腾出的200米土地复垦为达标的农地。

不要以为是我凭空想象。两年前在浙江长兴，今年7月在成都市的邛崃，我实地看过在城乡通开条件下，合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资，改造旧村建新村，腾出农村建设用地，垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做得实在好，很值得你们向更多读者详细报道。惟一让人着急的是地方财力有限，而农村又那样广袤，要更大规模推进，非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

要紧的是，这个方向的试验，可以在不减少耕地总量的前提下，增加城市建设用地的供给规模；可以从旺盛的城市房地产需求中，为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本；也可以通过增加城市土地的供给，缓解地价房价的过快上涨。实话实说，如此一举数得的好事，近年还没有遇到过。

所以我一贯的观点，是我们国家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地资源的制度。农村建设用地转让的制度化试验，是推出的时候了。难题和风险不会少，但权衡利弊，不敢试一试，就什么也谈不到。

要明确，城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果，主要就是大批农民进城后，原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃？留条后路可能是一个理由，但我认为，更大的阻力是农村建设用地没有退出机制，没有补偿措施。不占白不占，大家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励，数目惊人的闲散土地会流转出来的。

最后，通过土地指标交易传递的市场信号，还可以优化城市建设规划，不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化，有可能带来第二层意义上的土地资源浪费，比如规划和指令失误，划定的“城市”没有人去；看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市，可是万商云集，那里的地价就高得离谱。如果竞价取地，义乌胜出的机会大，与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说，义乌商业用地奇缺的状况，甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情，有机会要去看一看。反正该发生的总会发生，主动去做、去试，发生的成本低一点，于国于民、于城于乡，都是有利的。

土地指标交易具备可操作性

当时我确实感觉无路可走，成为一个两难的问题。如果放开土地流转，即使只是指标流转，也会伤害农民；如果要保护农民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小产权房的出现捅开了另一个口子。

南方周末：中国很多改革措施都是自下而上做起来的，土地指标交易是否也在实际生活中存在，您的这个设想来源于哪里？

周其仁：受实践的启发。因为农村集体土地的流转，一直都小规模地存在着，过去苏南和苏北就曾经用土地指标交易的方式来配置建设用地。但2004年宏观调控、关紧土地闸门、严查指标交易之后，类似的做法几乎消失了。

今天看，不是土地指标交易本身不对，而是当时指标的来源有问题——在征地制度下强制占用农民的土地，补偿很少甚至完全不给补偿，严重损害了农民的利益。那种局面，不叫停不得了。但是停了，往市场化方向走的一条试验之路也封死了。

真的是两难的问题，一时无路可走，只好靠强化行政管制。但意想不到的是，小产权房的出现捅开了一个口子，提出一个新问题：在不动耕地的前提下，能不能把农村建设用地的文章做起来，在监管和法律规范下能不能尝试走出一条新路来？

南方周末：但是这样就能解决现在土地市场和房地产市场出现的所有问题了吗？建立土地指标交易市场是不是也会带来利益分配不均的问题？政府如何能做好监管？

周其仁：集体和农民之间的收益如何分配的确是个大问题。所以政府首先要做好法律法规建设，明确利益分配等关键问题，保障农民权益；其次建立一个统一的指标市场，这个市场负责验收复垦后的农地，负责监管指标交易；最后做好监管，这种监管成本远低于现在的事后土地监督，因为权利主体为了上市获益，必须照章办事，并接受事前审查。就像证券交易所和上市公司的关系一样。

任何市场都会出现违规、侵权的行为，所以法律和公众监督非常重要。我们要比较的是土地交易市场的设立，是不是可能因为土地的集中交易，反而降低了发现问题和执法的成本？我认为存在这个现实的可能性。不准交易，违规数量也不少，而且因为土地案子都是分散的，查办的难度很大。国土部的新闻发布会介绍说，今年全国要查处的土地违规案件，多达1万多件，国土部差不多变成办案部，长此以往，也不是个办法。

能够抓住这个机会吗？

小产权的登堂入室和土地指标交易的激活，表明我国土地制度改革的机会正在来临，但能否抓住这个机会，不十分令人乐观。这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧，二是既得利益太大了。

南方周末：建国以来，土地制度一直在进行或大或小的改革，一个基本的演进逻辑是逐渐放开使用权、收益权和流转权，但显然流转权的合法化难度最大。这一次又会碰到什么样的阻力和困难？如果能够突破，动力在哪里？

周其仁：土地改革的推进确实非常困难、缓慢。1950年代末，就曾经出现过将农地承包给农民的制度，但农地的使用、收益、流转权，经过1980年代全国包产到户的浪潮，中央发过五个“1号文件”，直到2002年国家才真正有一部农地承包法。前后加起来，46年时间过去了。

现在是建设用地转让权的改革，难度更大。能否抓住这个大机会，我没有那么乐观。

这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧，二是既得利益太大。如果改不动，就是一个进退两难的僵局。

当然，也有巨大的动力。除了市场推动之外，维护现行征地制度、政府当独家“地主”的成本也越来越高了。比如政府主导的拆迁，成本越来越高，逼着要考虑其他的招数。

最大的希望，还在于第一线的改革实践。

——农村建设用地转让权的制度变迁

周其仁
经济观察报 2007年8月27日 星期一

问题敏感，观察就困难，甚至连搜集到的资料也不便完全公开。本文讨论的内容来自几个方面。首先是《南方周末》王小乔、肖华两位记者的报道，涉及北京小产权房调查，以及广东农民宅基地能否入市的讨论（见王小乔，《“小产权房”：生命中不能承受之便宜》，《南方周末》2007年7月11日；肖华，《农宅入市，谁为松闸？》，《南方周末》2007年3月28日）。其次，我自己看过北京的三个小产权房楼盘，并与两位房屋中介做了交谈。然后是前一段到成都考察时的一些相关思考。成都和重庆成为国家城乡协调综合改革区，实践涉及城乡土地问题。此外，从2003-2007年，每年有一次到浙江长兴县的调查机会，其中部分内容与本题有关。最后，一位处理过宅基地和小产权案例的律师写下的文字，对我有很大帮助。总的来说还不是一次系统的调查，只是介绍一些情况，谈一点想法。

直观“小产权”

《南方周末》王小乔报道的北京最大一处“小产权”楼盘，叫太玉园，位于北京六环和京沈高速公路出口附近，离最近的城铁车站不过一公里。新浪网站当时介绍该楼盘：“将成为北京东部地区规模庞大、集别墅、公寓、住宅、步行商业中心、星级酒店为一体的欧式建筑群。到时候，将与世纪城、方庄、望京等大型综合居住区并驾齐驱。总开发面积是2000亩地。”楼盘介绍写明是 “小产权”，价格相当有吸引力：“2700元/平方米起价，均价3000元/平方米，最高3300元/平方米”。本周我在现场问到的是，120平米的户型，每平米3600元。需要注意的是，购房者“必须一次性付款”，因为银行不为“小产权”房提供按揭贷款。这一条件决定了小产权的套间面积不能过大，单套总价不能太高，一次性付款量不能太多。从外观看，太玉园规模相当可观，销售中心设在村委会，开发主体是行政村，相当于人民公社时代的大队。

我首先关心 “原住民”的着落——要是侵犯了农民住户的居住权，那么价格再便宜也是断然不能买的。据《南方周末》记者调查，该地的老村改造过程中，农民的住宅“正房一对一调换，偏房二对一调换，村里赠送10平米，超出面积按价格600元/平米计算”。这里所谓“一对一”，就是以老宅的一平方米换新宅的一平方米。按此“换率”，原住村民已经全部入住新房，组成现在的张湾村一区。同时，记者还报道，从2006年起，村委会宣布村民中18岁以下独生子女每人每年补贴1000元，18岁以上村民提供粮食补助，50岁以上村民考虑到难以再就业每人每年补贴3600元养老金。就是说，既有旧房换新房，也有货币福利。根据我自己的经验，这类分配关系，调查起来难度不小。不过在新村内，住入楼房的农民们蛮有过日子的样子，在村委会的村民活动中心，看到几桌妇女在打牌、十来个年轻人在打台球，给人的印象至少是没有严重的内部冲突。

接下来要关心的问题，就是购房者究竟可以买到什么样的权利。销售人员给我看，封面印有“镇人民政府监制”的“房屋买卖合同”，其中第十条写明，“乙方购房后对房屋享有永久所有权”。怎么是“永久所有权”？销售人员解释，这是农民的宅基地和农民房，没有“70年批租”的期限，所以“小产权”房倒是永久的。这样看，“小产权”还不一定真“小”哩！合同还阐明“永久房屋所有权”的含义，就是买家 “依法享有出租、转让、买卖、赠与、继承权利”，并承诺，“甲方为乙方办理入住手续一年内办理完毕房屋产权证”；乙方如产权情况发生变更时，“应到相应的主管部门办理必要的手续并交纳相应的费用”。我问谁是“相应主管部门”？答，就是镇人民政府，办手续则在村委会就可以了。

能不能看房屋产权证？在太玉园售楼处没有找到现成的。但我在海淀另一处小产权楼盘看到了实物：封皮上印有“房屋所有证”字样，中间是国徽图案，下面一行“某某乡人民政府”——所以“小产权”也叫“乡产权”。翻开来，内里写明这是“房屋所有权的合法凭证，买卖、继承、赠与、分割均应于规定期内申办转移登记”；受理机关是乡政府，也可由村代办。我问为什么这张房产证的规格和城里“大产权”房产证一模一样，对方回应，本来就是在同一个地方印的。

究竟“小”在什么地方？

那么“小产权”到底“小”在什么地方？看来不是那个房，而是房产下面的那幅地。按照现行土地用途管制的分类，这幅土地属于“集体建设用地”中的 “宅基地”(建在农业用地上的建筑所在多有，不过本文讨论的是农村建设用地、特别是宅基地上的农民房)，也就是9亿农民自用、自建住宅所占用的那些土地。

从宅基地的产权演变历史看，土改以后我国农村的宅基地连同全部其他土地，都是农民的私产。此种私产权利，得到1954年中华人民共和国宪法的承认和保护。随后，急速推进的农业社会主义改造，从根本上改变了农民私有的土地产权制度。不过，在大规模群众运动中完成的产权集体化改造，产权边界并没有得到清楚而细致的划分。从表达方式看，涉及几亿农民的财产关系大变化，主要依凭的是领袖讲话、指示和政策文件，而并不是法律文本。具体到“宅基地”，在1962年之前甚至连政策文件表达的权利取得、享有、变动和处分的规范都没有。

仅仅由于1959-1961年“共产风”严重侵犯了农民的权利 (包括房产权利)，危及整个农村体制以至于国家安定，才使执政党决策层痛定思痛，着手政策调整。1962年中国共产党的八届十中全会通过了 《农村人民公社工作条例修正草案》(即 “人民公社60条”)，其实是人民公社化以来第一个厘清农村经济关系的政策文件，也奠定了以后产权关系进一步变化的基础。

《修正草案》涉及农民房地产的有两处。第一处，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”(第21条)。这就是说，农村所有的土地包括农民自用的宅基地，都属“集体”(这个集体的范围，首次被明确为生产队即人民公社的“小队”)所有。不过，这个以队为基础的土地所有权，权能极不完备，因为土地“一律不准出租和买卖”。

但是同一份 《修正草案》的第45条，涉及到农民住房时又规定，“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经由中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。”这就是说，农民的房屋有清楚而完整的产权，不但永远归农民所有，而且既可出租、也可买卖。

麻烦来了。农民拥有对“房产”的永久而完全的所有权，但房产下面的那块“地产”，却不但归“集体”所有，且不得出租和买卖！这应该是产权制度历史上，挑战人类智慧的一道最大难题。试问：当农民转让房产时，是不是也同时转让了那在物理上绝不可分的地产？如果回答是肯定的，那就违背了法律(政策)；如果回答是否定的，人们岂不是在处置“悬空寺”？

表达归表达，实际归实际。事实上从1962年以后——也包括1962年以前——农村买卖房产的事情虽不甚普遍，但一直在发生。我的祖母是浙江松阳地方的农村小学校长，上世纪70年代家父接她进城养老，临离开前就把老家的房产卖给了村里人。在祖母之前，同住一村的二伯父去世，也是由二伯母卖掉了家宅远到新疆投亲的。这说明，农民房产的转手，在“习惯法”的框架内，确有其事。“习惯法”里包含着民间的智慧：既然政府允许房产交易而不准地产交易，大家就只买卖房产而不谈地产交易——虽然所有的当事人都心知肚明，房产转手的同时，地产在事实上也转手了。

看来，“小产权”小就小在宅基地的权利界定。按现行体制，宅基地属于集体所有，农民经申报批准可取得、使用，其使用权并无年限的限制。宅基地别无他用，就是用来盖建拥有永久所有权、可出租、也可买卖的农民住宅。但是，作为宅基地的土地本身，却是既不准出租、也不准买卖。按“习惯法”处理，我国农村从来只有房产交易，“没有”地产交易；只对房屋作价，不对宅基地作价。

如此房、地产权分离的体制，深究下去也相当麻烦。比如甲把自己房产卖给了乙，后者的房子不幸着火，那么，谁有权重新建房呢？按习惯，地随房走，乙买得了房，在事实上也就买得了使用那幅土地的相应权利。但照政策本本，甲也可以辩称，当初卖给乙的只是房子，而不是地——政策不准卖地——现在乙的房子烧了，地还是甲家的宅基地！

幸亏人民公社时代的口粮、户籍、就业等其他体制束缚着人口流动和迁徙的规模，所以受“人民公社60条”肯定的农民房产转手，绝大多数发生在本地农村内部的亲朋熟人之间，受乡土人情和传统道德的制约。但是，随着改革开放大潮的涌起，长期受压抑的城镇化潜力迅猛释放，中国开始了史无前例的人口大搬迁。由此，原本用以解决农村内部住房的宅基地和农民房的制度，就突然面对一个巨大的外部市场需求。

从统计看，目前全国乡村户籍人口9.4亿，常住人口7.4亿(2005年)。除开一些次要因素，户籍人口与常住人口之差，主要就是从乡村进入城镇的人口。加上城市之间也有大量人口常住在自己户籍以外的地方，当下中国国内移民的总数也许有2-3亿之多。其中相当一部分，就居住在靠近城镇、通常被叫做城乡结合部的农民家里。这就形成了一个巨大的农民房屋出租市场。说全国有上亿移民租用城中、城郊的农民房，应该不是太离谱的估计。

所以，把农民房租给非本村、非本地人口居住，早已经是中国经济生活里的一个普遍现实。从形式看，“租”和“卖”之间从来没有严格的界限。我租用你的房产一个月，还不就等于我“买”到一个月的房屋居住权？一般的习惯，房屋租期越长，租金越一次性支付，“租赁”行为就越靠近 “买卖”行为——无非是不同的转让合同的选择，以适应各种各样的需求。

在普遍的租房行为中，自发地诞生了房屋买卖活动。这就是“小产权”房的由来。真要找到最早的小产权房，恐怕要未来的经济史学家仔细考证后才能知道。1993年我和牛津两位教授到北京大红门外“浙江村”观光，那里最老的租客已近10年。还有京郊那闻名遐尔的画家村，从短租、长租到买断，其实是一条连续的曲线，难以把“租”、“卖”截然分开的。

在法律上，要不要承认、保护、规范农民向城镇居民出租、出售宅基地上农民房的权利，一直悬而未决。国土管理总局(国土资源部前身)、国务院办公厅都曾发文件禁止城镇居民购买农村宅基地及农民房。《物权法》制定过程中对这个问题的争论很大，“草案”里甚至已经写入禁止条款，但最后通过的文本说，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《南方周末》记者肖华写的报道，系统回顾了宅基地问题的来龙去脉。我的看法，无论《土地管理法》还是国家有关土地的其他规定，规范的只是土地，但对宅基地上加盖农民拥有永久而完全所有权的农民房这一“历史遗留问题”，完全没有清楚的规定。

什么是“大产权”？

其实，改革开放前的我国《宪法》、《土地法》和《刑法》，一律明令禁止土地买卖和租赁。改革开放之初，外资的引入对这种土地制度提出了挑战。外资办厂需用土地，又不能像国有单位那样通过行政划拨来获得。于是，土地不得转让的传统制度在上世纪80年代末发生重要变革。人大常委会专门开会修改宪法，规定国有土地还是不得买卖，但国有土地的使用权可转让。这是从香港学来的经验，即 “土地批租”制度。香港的土地制度来自英国，那里皇家土地也不出售，可是皇家缺钱用的时候却可以把土地使用权批租出去——转让使用权获取现金收益是也。不过英国皇室土地的批租期通常很长，很多合约达999年。香港有回归问题，土地批租期越来越短，后来的截止日大都到1997年7月1日的前三天。内地改土地制度，取来的是香港之“经”，所以定下一个住宅用地70年、工业用地50年、商用地40年的批租年限。这种由政府批租给市场的国有土地转让权，就是所谓“大产权”。按照现行制度，也只有政府才有权向市场批租国有土地使用权。

连带的一个问题，是国有土地范围的确定。1982年宪法规定“全部城市土地为国有土地”，这是前所未有的，因为历史上、甚至建国以后还存在着城市居民的私房。加上城市化的推进，原来农村的土地——农民集体所有的——被扩大进入城市范围，集体土地就要“变性”，即通过“征地”的环节，把农民的集体土地强制征用为国有，再由政府批租给市场。《土地管理法》规定规划、征地、以及对征地的补偿标准及其执行，全权在政府。很明显，这是为国家工业化服务的配套土地制度。

原体制由国家垄断工业，所以政府一旦征用农地，可以对农民进行就业安置。后来国企改革，政府不再有能力包办失地农民的就业安置，就改为货币补偿。1997年之前的相关法律规定，征地的货币补偿最高不超过土地原用途年收入的20倍——只限定“最高不超过”，而没有最低补偿的标准——所以理论上，一分钱不补偿也算不得违法，这当然导致各地出现很多征地纠纷，严重侵犯农民利益。纠纷增加是一种社会成本，终究约束了传统“拿地”模式的运行。所以在经验上看，国家征用农地的货币补偿标准一直在不断提升，最新的规定，是保障被征土地的农民生活不能比原来差。

这套“大产权”制度只涵盖国有土地，因为法律只承认国有土地使用权的市场转让权，才可发生相应的批租、投标、交易、办产权证和获得金融机构的抵押。农民的集体土地没有市场转让权，非要先被征用，才谈得上法律承认和保护的、在一定年限内有效的转让权。城市房地产由此而起，不过居民买房后，开始也没人知道70年土地使用权到期后怎么办。这次的《物权法》加了一条，就是居民房地产70年后可“自动续期”——至于续期是不是还要满足其他条件——比如是否像香港一样到时要“补地价”——《物权法》没有交代。那么到时要不要再学香港，还是内地居民更幸运一点，出了70年期的价就等于买到一个永远的土地使用权？这个例子也说明，中国的改革和产权界定有“且打且走”的特色，卡在什么地方了就解决什么问题，实在来不及搞一部可以长治久安的法律。

产权灰色地带

现有土地制度大致可以概括为三句话：农地恒为农地；农地转为非农用必经由国家征用；国有土地使用权可向市场批租。但是，这套制度有一个很大的缺口，那就是9亿农民自用的“农村建设用地”。讲过了，农民不可能住在悬空寺里，在他们的宅基地周围，通常还有大小不等的院子和辅助性用地，而村落也总要有道路、桥梁、晒场和其他用地，外加多年以来农村大办乡村企业占用的土地，全国农村建设用地的总量可不是一个小数目。有报道说，2005年底，我国农村建设用地共有16.4万平方公里，接近河南省国土总面积，等于全部城市建设用地的4.6倍！

农村建设用地本是“自用”的。就是说，划分了使用权、而此种使用权并没有发展为收益权和转让权。不过，如上所述，产权的权利发展并没有逾越不了的鸿沟。经验到处是一致的：只要资源他用带来比自用更高的收益，“自己的”使用权总会以这样或那样的方式，演化为转让权，并经由转让来获得更高的收益。

工业化的突飞猛进，带来农村工业用地收益流的增加。于是，把“农村建设用地”转让给工业家的做法开始流行。我在2004年的研究中观察过两种形式，其一是南海以集体土地入股来使本地农民分享外来投资企业的利润；其二是昆山的做法，就是先把闲散地垦复成农地，然后据此申请建设用地，由农民投标盖建标准厂房，并出租给急需工业用地和厂房的台资企业。在江苏、上海、浙江、广东、湖南和安徽，我们都见过类似的做法，就是农村建设用地经由转让和交易——而不再是征用——为“世界工厂”提供工业用地支持。

“小产权”应运而生的经济根源，则是近年城市房价急升的形势。政府的道道房地产调控金牌——无论是国六条、国八条、还是那声名远扬的90平米限额管制——不但没有如公众期望的那样“稳定房价”、反而房价一再走高。在这种情况下，大都市近郊的农民和他们的“集体”，既无暇看热闹、更无心看政府笑话。他们只是感觉到，继续“自用”宅基地连同其上的农民房，机会成本急速地上升了。他们不过朴素地作出了反应：把宅基地连同农民房的使用权上升为转让权，在较高收益机会的指引下，尝试寻找把土地自用转让他用的实践道路。

2004年国务院下发“关于深化改革严格土地管理的决定”(28号文件)，其中第10条说，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。依我所知，这是1962年“人民公社60条”关于保护房屋转让、但禁止土地转让的政策规定以来，第一次向“房、地一致”方向的正确改进。问题是，文中所说“依法转让”的那个“法”，迄今为止依然付之阙如。只有大趋势是清楚的：在相对价格急遽变动的压力下，农民的地产和房产权利，正逐渐在原本灰色的空间里变得清晰起来，并要求正式的法律表达。

应该是个大机会

《南方周末》的报道用了一个小标题，“比经济适用房更经济”。这句话来自小产权房的广告词，不过并非虚假信息。北京城五环以内已经不见均价低于每平米万元的大产权楼盘，对比之下，小产权房每平方米2000-3000元，着实比供不应求的经济适用房更经济。据报道，仅北京开盘的小产权楼盘就有80处，约占全部市场楼盘的20%、商品房套数的30%。

这对购房人来说当然是一个难得的机会。问过小产权房的售楼人员，买小产权房的大体分三类：一是退休老人，相中大城市近郊的生活费便宜、空气好，蔬菜新鲜，而只要有公交线路，回城时间长对他们也不可怕；二是年轻的上班族，起早赶晚非常辛苦，不过总算有了自己买得起的物业；三是投资户，买了房用于出租的。无论哪一族，在目前的大产权房市上都没有机会，才选了小产权来圆他们的梦。

如果没有小产权房供市，大城市房价的走势会怎么样？常识说，一定会更高！这里有一个枝节妨碍人们 “看见”这一点。这就是目前的房价指数全部基于大产权房价的信息，所以在“均价”里并不包括小产权房的成交价格。所以，现在官方公布的搅民心弦的房价指数，比实际状况是偏高了的。不需要复杂的分析，凡是在小产权房里满足了购房愿望的人，一时退出购房的“需求”阵营，怎么样也是缓解实际房价上涨的力量。

这就是说，小产权供市的行为，与政府几年来宣布的稳定房价上涨幅度的调控目标是一致的。从这点看，小产权应该也给政府提供了一个机会，也就是借助自发的产权演进力量，来减少房价越调控越高涨的尴尬。经验已经显示，有什么样的产权界定就有什么样的“市场”及市场的表现。那些断言 “市场化不能解决房地产问题”的人，不过是对我国由政府垄断一级土地市场的权利状况及其逻辑后果，缺少认识而已。

在这个意义上，政府主管部门及其官员对小产权问题的反应，多少出人意外。报道说，建设部官员高调披露了“小产权得不到法律保护”的“风险”——难道他真以为在市场里出了真金白银的买主，还需要他来提点小产权的政策风险吗？倘若没有这类人为的、体制性的风险，同一地段、类似质量的小产权房凭什么就比大产权房要每平米便宜几千元？中国人连“拾来的金子市价卖”这样的传统智慧也不懂了吗？至于法律是不是保护的问题，留给人民代表大会的发言人来宣布，留给法官来判定，是不是更接近于 “法治社会”呢？

媒体也大字报道了北京市国土局长“停建停售”的禁令。想不通为什么这么蠢。拿来仔细阅读，原来人家讲的是“查明违规停建停售”。不过，局长也没有多讲一句，“查明合规，颁发权证”！真是的，上有前引国务院文件，下有市场和人心，千载难逢的青史留名机会，就这么白白放过了，可惜不可惜？

比较起来，国土资源部一位副部长的应答，个人认为最为得体。他的大意是说，集体建设用地流转的情况非常复杂，正在调查研究。这就有“看一看”的意思了。说起来，这也是早期中国改革屡试不爽的成功招数，凡利益复杂、看法分歧的事情，先搁置争议，试试、看看再定夺。反正有一点靠得住，凡具备长久合理性的做法，一定很“耐看”就是了。贸然断言“不”，万一也是一条行得通的路，到哪里买后悔药？

央视国际7月19日新闻60分节目报道“济南连续拆除‘野楼盘’”，炸楼的画面让我有不祥之感。很传神的称谓，当地人把小产权叫做“野楼盘”。既然“野”，也许就可以野对野了：但见几座6层建筑轰然倒地、激起粉尘一片。不要这样吧——当然有技术隐患、住了可能塌楼伤人的除外。毕竟是人民内部矛盾，总有更和谐的处理办法。再说，要是执法官员读过 “人民公社60条”，就是一定要以炸示法，似乎也只可以炸地、而不能炸楼呀。太平世界的，万一炸出个本·拉登来，算谁的？

不是说要鼓励违规行为。区区在下一个教书的，鼓励什么、反对什么，皆无足轻重。重要的是经济现象背后必有规律，这么大范围内以不同形式发生的行为，总有几分“道理”——不是一定就天然合理，而是说必有内在的因果关系。我所看到的是，正是土地法规的含糊和权利界定不清，才诱发了大量的“违规行为”。土地资源是人类社会必定要利用的最基础性的资源，没有一整套清楚界定使用、收益、转让的产权制度，怎么样也是摆不平、对付不过去的。

所以还不是利用小产权房平抑房价这样的权宜之计。“小产权”的挑战包含一个大机会，就是根本改革早已不适合社会主义市场经济要求的土地流转制度。改革开放以来，农地的包产到户奠定了农民家庭长久承包农地的权利，城市国有土地则经由批租方式形成了一个市场。惟独原农地——包括农业用地和农村建设用地——一旦转为非农地，还仅仅只有国家征地这华山一条路。要清楚地看到，目前城市化的绝大多数用地项目，都是商业性、经营性的，仍然沿用“为了公共利益”政府就强征拿地的传统模式，已经没有任何道理了。政府又可以向竞争的市场独家卖地，其实是把政府自己放到了一个与民争利的危险地位，其最大的代价就是政府难以履行本只有政府才能履行的公共服务职能。

无数的纠纷、冲突、贪渎事件围绕土地展开，这不是偶然的现象。国土主管部门不断宣布土地案件查不胜查，恰恰说明现行土地制度的运行成本早已经高不可攀。与想象的不同，靠行政审批和监管权来替代自下而上的土地产权、特别是土地转让权，越来越带不来“便宜的”城市化，反而显出这套过时的经济制度的昂贵无比。我的看法，当下又一轮地价暴涨，贵的不是土地本身，而是现行的土地制度。

最大的体制症结，就是政府既当政府、又当惟一的“批地地主”。这不能不使土地资源的配置在某种程度上屈从于行政指令和长官意志，在急速的城市化进程中造成难以避免、更难以承受的浪费和资源误配置。在民主和法治远不健全的现实条件下，也根本做不到公正地分配史无前例上涨的土地地租。结果，政府扮不好“地主”角色，也演不好政府的角色。审时度势，改革国家工业化时代留下的土地流转制度，此其时也。对于横在中国制度变革道路上回避不了的任务，早攻坚，早收益；拖下去，受害无穷。可行的第一步，就是顺势承认农地进入城市一级土地市场的合法权利，打破土地流转的政府独家行政垄断。

这是历史性的大机会。从2004年发表“农地产权与征地制度”以来，我自己一直这样看 (见 《产权与制度变迁》(增订本)周其仁，2004，北京大学出版社)。不过，对中国能不能很快主动抓住这个机会，不敢有乐观的估计。关键还是政府充当独家地主的既得利益，实在过于巨大。加上对土地流转权的莫名恐惧和重重错误观念，一再妨碍中国抓住土地制度变迁机会。某种进不得、退不成局面，也许可能出现。见怪不怪，当年席卷神州的包产到户，其实也是从“小产权”开始的。从1956下半年浙江永嘉第一波包产到户算起，到2002年全国人大通过《农地承包法》，先后费时共46年。非农地流转权的界定远比农地承包复杂，因此我们有理由对这场伟大的制度变迁，继续耐心地拭目以待。

（本文是作者在北京大学中国经济研究中心第十次中国经济观察论坛上的发言(2007年7月29日)，文字稿经作者修订和补充）

周其仁
经济观察报 2007年6月18日 星期一

城乡统筹难在何处

城乡统筹不是一件容易的事情。为什么这么难？我认为首要的原因，是我们国家城乡之间的分布极不合理。这不是一个自然现象，而是历史的产物。中国山地多，平地少，人口应当早就相当地集中和积聚才对。

但是因为历史上的种种原因，特别是国家工业化时代城乡分割的体制，通过户口、粮食、就业等壁垒，把几亿农民隔在了工业化和城市化的进程之外。这个后果影响深远。去年中国人均GDP达到两千美元，但从户籍资料看，农村居民还是占了人口总数的 70%以上。全世界没有一个国家有这种情况的。农村偏大，城市偏小，靠城市带农村就困难。这个现象不是短时间内可以消除的，也不是轻而易举可以抹掉的，要经过很长时间的努力。

从成都的经验看，首先在指导思想上不要把这两件事情对立起来。不能认为，人口的集中和积聚即城市化的发展，与农村建设之间一定就是对立的事情。矛盾总是存在的，特别是体制性的障碍，有时候还引发了严重的利益冲突。比如过去十几年的高速经济增长，人口、资本和技术都冲破了原先计划制度的束缚，流动和重组大大加速，唯独土地的流转，还是保留在一个国家征地的制度框架内，凡农业用地向非农业用途转用，非经过国家征地这个环节不可。征地是强制的，原来的法律规定了政府给农民的征地补偿最高不能超过多少。后来虽然修订了这一条，政府也不断提高征地的补偿标准，但以法律规定的征地补偿水平，与各地土地市场形成的实际价格之间，还有不小的差距。

在这样一个体制框架下，一方面经济发展需要资源向城市的积聚和集中，另一方面在这个过程中政府可以低价征地、高价向二级市场批租土地。这个模式，对加速城市的基础建设有好处，但同时却在利益分配方面留下了严重的问题。主要是农民利益受到损害，很多农民失去了土地。过去国家征地还可以让他们进入国营企业工作，后来也管不了这个了，给一点补偿金，还不能保证落入农民的口袋，土地权益就永远消失了。等到各地矛盾有所积累，形形色色的案子不断发生，中央政府只好出面叫停，强化行政权力对土地流转的控制。

冷静一点看，这实在是一个两难问题。过去的经验，对付两难就很容易两极摇摆，顾了这头不顾那一头。所以成都经验最好的地方，就是努力寻找一个减少利益冲突、增加利益互补的办法。比如这里很重视城市的建设和发展，因为没有理由非要和资源在空间的积聚和集中趋势去对抗。应该认识清楚，发展城市不但是城里人的利益，也包括农民的利益在内。什么道理呢？就是分工促进生产率的提高，但分工的深化，又离不开城市化进程。一个发散的传统农村的生活生产方式，不可能达到很高的分工程度，所以传统农民势必受穷，传统农业也没有前途和出路。

1988年我第一次去美国访问，听说那里只有2%的劳动力从事农业，实在觉得匪夷所思。后来中国自己有了经验，才懂得在一个高水平的分工架构下，虽然直接从事农业的人很少，但间接的却很多。比如运输、物流、科研、技术服务和支援、包装、广告等等，其实都有一部分是“农业生产和交易”；金融活动也有很大一部分为农场或农业企业提供融资服务。高度分工发展起来以后，整体经济效益就起来了。结果就是农村直接从事农业的人很少，但住在城镇间接的“农业生产者”很多。中国的发展水平当然还不及美国，但我们没有理由说，上述规律对中国就不适用。相反，要主动利用这个趋势里的机会。要想清楚，城市经济没有实力，讲到底是没有办法帮助农村和农民的，所以加快资源和人口的聚居、集中，提高分工水平，是城乡一体化的重要内容。

但是，不能因为城市化重要，就轻视农村建设，就以为农村就不要管了、农民的利益就不要顾了，甚至听任城市化侵占农民权益。那不但在政治上、社会公正方面过不去，在经济上也过不去，因为作为人口大多数的农民，如果不能分享城市化的受益，不能持续提高收入，国内市场一定太“薄”，工业和城市讲到底也是发展不起来的。所以在指导方针上，兼顾城乡是惟一正确的方针。一个时期也许有一个时期的侧重点，但作为整体经济方针，像成都这样坚持城乡兼顾才是对头的。

兼顾城乡的三个问题

到底如何兼顾得更好一点？看了成都的做法，想到三个问题，提出来供各位参考。第一，无论建设方针还是发展规划，都要为未知的世界留下一点空间。资源在空间的积聚和集中，虽然有各国的一般经验可以支持，但究竟在什么位置上积聚起来、以什么方式集中，不能认为我们已经掌握了全部相关知识。去年到日本听那里的行家介绍，几十年前他们就认为大东京太集中了，于是计划用经济政策、法规等各种手段，试图把东京过于集中的资源发散到全日本去。可是三十年之后，人们发现大东京更加集中了，因为聚到一起的好处胜过了所有的代价。这就逼他们考虑，如何把资源的集中与利益分配的辐射分开来处理。过去不掌握这个本事。工业不分散，工业利润就不可能为人群所分享。正如我们这里前几年只有村村冒烟搞工业，才能村村分享工业利润一样。后来发现，工业、商业、金融可以也应该积聚和集中，但由此产生的更高的经济收益，却可以经由分配、辐射机制让全体人民分享。

成都的经验至少说明，中国也有地方开始考虑做这个文章了。当然这要有可靠的经济基础，要有雄厚的财力，也就是你们不断问的，“钱从哪里来？”从根本上讲，钱只能来自于资源的更高效率的配置，来自合乎经济规律的积聚和分工深化。我国的人口资源配比，不能回避资源在空间的积聚和集中的课题，布局绝不能太“平”就是了。但积聚过程以及集中以后带来的管理难度非常大，没有知识的储备、经验的积累、人才的积聚，是很难对付的。另外一方面，聚居起来的收益怎样让全体人民分享，也面临更多的挑战。由于不可能掌握全部知识，所以给自发的活动留一些空间，就特别重要，为此必须让市场机制发挥更大的作用，必须考虑征地制度的改革。这是回避不了的任务。

第二个值得注意的，是现在的城乡统筹，涉及的利益关系非常复杂。早上到三圣乡走马观花看“五朵金花”，里面就有农户的利益，村庄的利益，大农业公司的利益，还有地方政府和金融机构的利益。我认为既然成都是一个国家级的实验区，就要全面地实验，打通整个利益流程，不要被某些环节卡住。其中很重要的，就是要在城乡统筹中探索平衡土地利益的路径。比如在狭小的行政区划内来做土地占补平衡，要损失很多机会的。像深圳那样的地方还要死守三万亩基本农田，连华为公司要扩大项目也难找土地。这个损失讲到底还是国民经济的损失。为什么不在更大范围内实现占补平衡？成都市至少就应该考虑在全市范围搞占补平衡，资源向受益最高的地点集中，但利益要由各相关方分享。要通过实验稳妥地找到一个机制，真正可以平衡各方的利益关系，保证土地资源的最高利用效率。

第三个问题，资源配置连同相关利益分配，里面有一个时间变量，由此要精心研究利益补偿的不同时间之间的咬合。我们知道，土地是永久性的资产，可以世世代代为业主带来收益的；农户承包呢？在目前法律框架下是30年不变，或长期不变。但是各类建设用地，批租使用的年限很不相同：农村建设用地包括农民的宅基地，一般没有年限，城市建设用地，住宅70年、工业用地50年、商业项目40年。农户承包期内出租给农业公司的期限，又个个不同。所有这些不同期的利益关系，都相当复杂，彼此“咬合”不住就可能发生麻烦的问题。比如试验政府拿地，给农民社保，这个社保以被保人活着的时间为限，但土地是永久性的权益，两者之间，无论相对价格还是约期，都可能出现利益缺口。最具有挑战性的，现在的政府有任期，一般五年一届，那么当届政府承诺的社保，下一届、再下一届政府能不能持续兑现，就是很大的问题。如果“咬合”不好，土地权益本届政府用了，但留给下届政府的社保补偿义务，如果没有法制和持续稳健的财力作保障，就等于把麻烦留给了未来。所以资源在空间上的流动和重组，还要考虑不同利益时限的配合。

整体看，成都市也许更有条件来率先推进城乡统筹的综合改革试验。我看到的统计数字说，全市1100万人口，约一半在城，一半在乡。这就是说，成都的城乡人口比例，比全国平均情况要好一些。按照实际的人口分布，全国也许不止城三乡七，而差不多应该是城四乡六。不过就算四对六开，全国以城带乡的难度还是不小。成都五对五开，也许正是发力的大好时机。什么时候可以达到城六乡四，甚至城七乡三，今天人们确立的许多发展目标，也许就更有条件、以更合理的方式实现了。不过将来归将来，目前最难能可贵的是，成都市在过去几年的实践中一直重视城乡统筹，所以才有今天的成绩。最后衷心希望，成都的实验能在更大范围内生效，能经得起更长时间的检验。

（本文由作者根据在“中国经济50人论坛”上的发言记录修订补充而成。）

——“鲁能”事件的含义

周其仁
经济观察报 2007年4月2日 星期一

“鲁能”让我们再次看到，国资是很容易被攫取的。这是1999年拙作“攫取与公有制企业改革”（见《真实世界的经济学》，第134－147页）一文阐释过的观点。最根本的原因，是过去国企国资名义上的主人——“国家”或“全民”——并没有作为所有者的具体行为能力。这是一件奇怪的事情，因为“全民”是由一个个具体的自然人集合而成的概念，自然人都有行为能力，“全民”怎么就没有行为能力呢？

关键是产生中央计划经济制度的历史基础。当时的纲领，要全盘消灭生产资料的私有制，结果当然是“任何自然人都不能合法拥有生产资料所有权”。公民作为个人不能合法拥有生产资料，集合到一起的“全民”，又从哪里获得作为所有者的行为能力呢？此种体制下的国企“主人”，常常连“自己拥有”多少资产也搞不清楚，不可能明白每项资产的具体状况，至于稳妥的经营、严格的管理、精明的转让定价以及负有远见的投资，当然更无从谈起。

坐拥巨量资产的“主人”，本身却没有所有者的行为能力，还不等于鼓励天下“英雄豪杰”群起参与攫取？！人们今天义愤填膺声讨的“国资流失”，客观地看，早就开始了。改革前，一个全民制工人出工不出力、却照样领取固定薪水和享受国有福利；一家全民工厂日复一日生产不对路的产品；一家管理不善，经营亏损的国有公司靠财政补贴或国有银行贷款维持不关门；一家财大气粗的国营工厂拿“多余”的设备和农村社队企业交换农副产品，以及更令人瞠目结舌的国家项目的严重投资失误——凡此种种，难道不都是攫取吗？

具体到“鲁能”，财经报道的重点是有关电力资源的实际控制人，怎样把“国有资产”转为“职工持股”、怎样使这部分由“内部人”控制的资产迅速“做大”、然后又怎样以离谱的低价转给了神秘的“外部人”。不过，这只是相比之下最耀眼的攫取而已。在鲁能或类似鲁能的那些公司，其资产尚没有完成所有权“私有化”之前，那名义上国有的资产，真的是归国家或全体人民控制和享有吗？

答案是否定的，证据不胜枚举。不过还是选电力行业的例证可能比较有说服力。2004年震惊全国的原国电老总高严的贪腐案，在我看来就很应该拿来与鲁能案一起对照阅读。高严不是一个小人物，而是担任过省长、省委书记的正部级高官，从1997年后掌控原国家电力总公司——那可是网电分离之前的垄断全国所有电力资产80％以上的超级巨头公司。可是这么一个电力系统的大人物，2002年9月突然神秘失踪。一个月后，高严之子高新元（也是电力系统一家公司的老总）被纪律检查部门双规，于一年后被移交司法处理。2004年6月，国家总审计长李金华发布审计报告，披露在高严主政原国电期间，该公司“损益不实情况比较严重，累计少计利润78亿元。更为严重的是，因为决策失误该公司国有资产遭受重大损失，涉及金额78.4亿元，其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成的损失或潜在损失32.8亿元，占42％”。高严本人呢？至今人间蒸发、没有下落。

要提点一下。高严并没有把他掌控的原国有电力资产，在法律上划归他本人、他儿子或任何由他控制的私人拥有。但是，如果以为控制在高严之手的“国有资产”真的是归人民所有，那可就太天真了。别的不说，审计报告发现被隐瞒了的巨额利润，干吗用了？而在利润发生之前更为数目巨大的“成本”之中，又有多少开销是为了满足管事人的私欲而发生的呢？

一份报道点披露了高严用公司资源为自己埋单的细节：“1999年至2001年，高严多次去上海‘治病’，为追求享受和私自活动方便，他要求下属公司为其在高级宾馆包租房间，每天食宿费高达1万元，共花费84万余元。2001年起，高严还在上海占用下属公司花费300多万元装修的一栋占地558平方米、价值650万元的高级别墅，并由该公司承担管理费用。”

这笔“小小的开支”，究竟在国家总审计长提及的原国电数十亿违规资金的哪一部分下帐，要财务专家才能说明。我关心的是这些花费的经济性质。一般没有人把这当作“国资流失”或“私有化”来看待，因为资产的法律所有权并没有归于高严们的名下。但是我们不妨问，资产究竟有什么用？答曰可提供收入。收入又有何用？答曰可购买享受。高严既然已经从他主管的国企国资中获得了超值的私人享受，有没有法律上的私有化，究竟又有多大的差别？这种“高严式的攫取”，到底发生了多少，被发现了多少、公布出来多少、处理了多少，国资的名义主人们，常常无从知道。

许多人疑惑，美国安然公司的高管不照样攫取了股东——公司资产的法定主人——的钱财吗？是的，只要存在所谓“委托－代理”的构造，攫取行为就不可能完全幸免。不过，如果公司资产的主人拥有清楚的法律所有权，他们总可以合法地履行自己的权利，总拥有挑选更优秀代理人并加以监督的动力；一旦出错，他们也总可以或用手投票撤换管理者、或用脚投票退出、或依法起诉不良管理者，或者亡羊补牢、改进公司合约和相关立法。如此，“攫取”纵然不会完全杜绝，也能够收敛在一个可接受的水平之下——要是攫取活动太离谱，私人的资源再不拿进“公司”就是了。但是，当公司资产的“主人”只是一个抽象的“全民”时，情况就截然不同了。像高严们的攫取行径，若不是纪检和审计部门按政治程序“出手”，你我作为“主人”的普通一份子，从哪里知道？就算知道了，又凭什么去“多管闲事”？

所以，国企国资的流失也好，被攫取也好，变化的只是形式，不变的则是其制度性的内生逻辑。正因为如此，国企才需要改革。但是，一个深刻的悖论自国企改革伊始就结伴而来：在制度上很容易被攫取的资产，在现实的世界里根本找不到一个能够全部免除攫取活动的改制平台！所以，合适的政策目标只能是尽可能缩减改制中的攫取空间，并坚定不移地推进国企产权改革。道理清楚，即使全盘叫停了国企改制，那无须变更所有权的“高严式攫取活动”，还是无日无之。

怎样缩减改制过程中的攫取活动的空间，不是不容易解决的难题。见仁见智，不容易有一致意见。所以，国企改革屡改屡停，屡停屡改，是题中应有之意。不容易相信有谁可以设计出“最优”改革方案，也不容易相信下发几个文件，就能解决实际问题——倘若国企按照规范就可以管理得名副其实，还要改革作甚？

实践倒是逼出了另外一条路，那就是把国企先推入市场再说其他。不是前苏联那样试图“改”出一个市场来，而是先“放”一个竞争性的市场出来——乡镇企业、私人企业、港台资企业、外资企业一起开放——然后把国企推入其中，产品市场竞争，要素市场竞争，两头夹攻，改变国企营运的指令计划环境，逼迫国企在市场中竞争图存。特别是财政和银行再不给特别优待和补贴之后，一律适者生存，不适者淘汰、破产或重组。政府对存活的国企实行“利改税”，即以税收形式抽走本来作为资产所有者应得的权益。国企交纳了“利润税”，等于交付了国资使用费，而在“利润税”之外再创造出来的“利润”，则大体可以看作是经营管理公司的管理者和工人人力资本的回报。这就为划清国家的财务资本与一个个具体国企里的企业家和工人的人力资本之间的界限，提供了基础。

个人之见，这么一套国企改革的中国路数，比前苏联式的500天改革计划要高明多了。不是完全没有缺点，而是以尽可能减少攫取空间的标准来衡量，想不出还有更好的神来之笔。问题是，这套改革路数在竞争性行业里可用，但对依然维系行政垄断的行业就不合用了。因为 “利润税”远远不能把垄断国资的“超额利润”抽干净。允许垄断公司以竞争行业国企改制一样的办法来处理改制问题，等于开启“任由少数人攫取行政垄断利润”的大门。基于这一点，我在1999年接受《财经》的采访时就提出“改制的顺序不要错了”的观点。我建议，“那些行政性垄断公司的主要任务是放开市场管制，首先引进竞争。那些坐拥行政性垄断特权的公司如果先搞产权改革，把垄断利润资本化为那些无需竞争就当上经理们的股权，那不是产权改革，而是‘攫取权’的资本化。这会激化转型时期的社会矛盾。”

可是，2004年以来对国企改制的旋风式攻击和批评，几乎叫停了竞争性行业的国企改制进程。同时，又在绝不加快垄断行业市场开放的倾向下，出现了诸如“鲁能”这样把行政垄断权加速私有化的案例。这是非常不妙的组合，因为无论叫停本应加加速的改制，还是推进不应推进的改制，都增加了国资被攫取的机会，违背了国企改革的正确方向。

周其仁
经济观察报 2006年12月25日 星期一

本周国资委宣布，已明确国有经济和中央企业必须控制的行业和领域，并明确到2010年，要把30至50户中央企业发展成为具有国际竞争力的大企业集团。将来的事情要将来才知道。不过眼看不过四年之遥，拿现在可观察的现象来对不远的将来做一点推断，应该也是可以的吧。

比较有把握的是，当下国资委领导的最大型国企，即使放到四年以后的2010年来看，应该也符合“具有国际竞争力的大企业集团”的资格。不是吗？像中石化、国电、中石油、中移动这些大个头，不是已经名列全球500强，且排名越来越靠前吗？

从过去几年的势头看，四年以后的2010年，国资委旗下涌现出30至50家类似今天中石化、中石油、国电、中移动这样的巨型国企，应该是可能达到的。做得更大更强一些，机会也绝不等于零。因此，我们不妨想想另外一个方面的问题，要是一切如愿以偿，到2010年中国拥有三、五十家达到世界最大规模的国企集团，对中国经济在全球市场上的整体竞争力，究竟有什么影响？

积极的影响不需要我来说。要是没有积极的影响，多少年来从专家、战略家直到今天的国资委，也不会如此始终如一高举把国企做大做强这面旗帜了。在已经得到阐释的理由中，有些我可以懂，比如大公司可以节省市场交易费用、带来规模经济或范围经济、显著降低政府的调控成本包括征税成本、增强研究开发能力等等。有些我不懂，主要是政府的社会经济目标为什么非要经由政府独资或绝对控股的商业机构来实现，以及由此产生的超经济影响。不过无论我懂还是不懂，积极影响很多是肯定的。

本文提出的问题是，当国资委在2010年拥有更多更大更强的国企集团时，对中国经济的整体国际竞争力，是不是只有积极影响？这个问题来自如下观察：目前超大型国企集团的绝大多数，并没有直接向全球市场提供产品和服务，也因此没有直接参加与跨国公司在全球市场的竞争。超大国企的绝大多数在中国本土市场上、向本土客户提供商品和服务，其绝大多数的收入和利润来自本土市场的收费。如果四年以后，上述局面没有根本改变，更多更大更强的国企集团在本土市场收了更多的费、赚取了更多的利润，那么对于中国经济的整体国际竞争力，究竟会发生什么样的影响？

这个“如果”重要。倘若四年以后，国资委主管的大公司直接冲国际市场，与全球跨国公司面对面展开竞争，并以名副其实的国际竞争力为本土市场提供商品和服务——在那个条件下，国企大公司当然直接增强了中国经济的整体竞争力，因为所有中国客户和消费者，一定可以享用从全球水准来衡量最佳的产品和服务。也只有在那种情况下，本文提出的问题才是多余的。

但是没有这个条件就不行。超大公司向本土消费者提供产品服务赚了钱，完全有两种可能的情况。一种是它们虽然没有参与全球竞争，但提供的产品和服务，从哪个方面衡量也不输给国际上的好公司。另一种情况，超大公司关起门来赚钱，但提供的产品相比来说价贵质次，一定拖累本国用户和消费者的竞争力表现。

麻烦来了：如何区别以上两种截然不同的情况？对于实际上没有互相贸易的商品和服务，要比较价格和品质，非有很专门的行家不可。加上不同货币夹杂其间，问题就更加麻烦。有没有比较简单的一种办法，可以帮助我们明快地区分大公司对经济整体的不同影响呢？

一个法门是，看任何一家超大公司在市场上赚到了钱后，其他公司能对此作出什么样的反应？别人也可以跳到这个高利润领域里来分一杯羹？还是除了表示祝贺与羡慕，只好干瞪眼，横竖不得其门而入？

以中移动为例。这家已进入全球500强的公司，2006年上半年净利润300亿，比去年同期增长了25.5％。以国内四大电信公司同期的总净利润为100％算，中移动一家就占了60％；而在全部新增的净利润中，中移动一家占到90％。考虑到中移动已经把资产折旧年限从10年调减为5年，那么这家超级电信公司占全部电信净利润的份额就高达63％，占全部新增净利润的份额更高达94％！

不是单单今年如此。翻看中移动的历年财报，这家公司的表现一路走来都优异。别的不提，从2000年到2005年，这家公司的净利润比上年的增长率，低的17％，高的276%。在为客户提供品质日益改善、品种日益多样的服务地同时，这家海外上市的超大公司为她的股东赚得了大把银子。不消说，中移动对她的客户、出资人、投资人以及政府——从而国民经济整体——具有相当正面的价值。

可是，当我们进一步问，眼看中移动多年来创得那么多利润，其他“各有关方面”做出了什么反应呢？从结果看，没有任何反应——2000年中国移动通讯市场上只有联通、中移动两家公司；5年时间过去了，还是仅此两家。话说回来，好歹还有两家，所以联通是可以对中移动的成就做一点反应的。读者注意了没有，现在联通的标识已经从蓝色基调改成红色基调，市场攻势也煞是咄咄逼人。无论怎样看，来自中移动的“刺激”，总是一个重要因素。

问题是，天下再也没有别的英雄了吗？再也没人想冲进来比试比试了吗？一年几百亿利润，就是分得很小的一杯，也颇为可观。这年头在市场上杀得苦哈哈的公司可是不少，为什么他们个个心静如水，断然拒绝“心动不如行动”？

情况当然不是这样的。别的不说，就是在中国国内，在电信业内，在现有的国有控股的电信公司范围之内，对中移动的高利润动了凡心的就大有人在。譬如中国电信和中国网通，前几年费那么大力气发展了近9000万户“小灵通”，摆明就是对移动通讯早有想法嘛。问题是，想有什么用？有关方面不发牌！——关键因素终于登场了，高利润再引人入胜，有心无牌莫进来。

在竞争不足的条件下，在位公司年年创高利润，虽然总比垄断经营下仍然管理混乱、亏损累累好很多，但由于制度壁垒挡住了明面的和潜在的进入者，包含此“利润”的服务，是否还是对客户成本最低的服务，疑问就大了。讲过了，市场里你供我求连成一片，任何公司的利润都构成用户的成本。竞争不足下创造的高利润，无可避免地会抬升所有买家的成本。

讲清楚，这是与中移动无干的体制因素。由此也带出本文的话题，到2010年即使国资委完成了拥有几十家超大型国企的目标，我们还是要考察了创造利润的环境之后，才能完全明白它们对中国经济的整体影响究竟是怎样的。

周其仁
经济观察报 2008年9月9日

这本文集集中评论中国医改。讲起来，“医改”的时态不甚分明：我国医疗服务体制的改革，究竟发生了没有？完成了没有？抑或将来才要展开？说出来不怕笑话，写这组系列评论的时候，我自己对这个“时态问题”也不那么清楚。等到要结集出版，北大出版社早就排出了清样，我却拖来拖去完不成校改，主要就是觉得问题还是不够清楚。

来回翻看，本书的重点还是基于可观察经验事实的分析和解释。倒不是说，这几年关于医改的讨论和辩论，对本系列评论的写作没有什么影响。不是的。无论同意还是不同意，医改辩论中的判断、见解、论点和论据，经常就是“刺激”作者展开论述的直接推动力。但是，拜“经验主义习惯”之福，我从来就不习惯以论点对论点、拿看法驳看法——那似乎只不过是打口水仗而已。自己比较倾心的，还是“查证现象、检验论断”。

例如，不少论者断定，广遭诟病的“看病贵、看病难”，就是我国医疗卫生体制改革“市场化”导向的恶果。这在我看来，就值得查证了：究竟有没有医疗服务市场化这回事？结果很有意思：在老百姓花费在医疗服务上的钱财——无论总量、比例还是单价——巨幅上涨的同时，医疗服务动用的资源——医生、护士、医院、床位——却没有多少增长。对比来看，情况颇为夸张：1978－2005年间我国居民个人现金卫生支出增加了197倍，可同期全国医院和诊所、床位、医护人员等等，最多的也不过增加了2倍多一点。

这算不算“市场化”呢？从一个角度看，患者花费越来越大把的钱财，不正是为了购买医生和医疗机构的服务吗？有买有卖，比之于改革前看病基本不花钱的体制——虽然那时进入公费医疗的范围有限、农村合作医疗的服务水准极低——当下的医疗卫生不是 “市场化”又是什么？忆甜思苦，“反思‘市场化’”就成为一时的潮流。

冷静追问：买卖也罢，市场也罢，一旦商品或服务的卖家大发利市，跟着会发生什么？我的答案是，跟着一定会有更多的人和机构，遵循“高利”信号的指引，加入到大发利市的卖家行列里来。他们能如愿吗？取决于约束条件。倘若存在资源方面的障碍，想跟也跟不成。譬如当下的石油，每桶价格从30美元飙升到130美元，油商大发利市就是了。有没有人想跟着大把数钱？天下无数。可是如果没有石油储存，想也白想。类似的，如果存在着技术障碍，比如有石油资源但没有开采技术，美梦也不能成真。

社会方面的约束条件，最要紧的就是“市场准入”了。其实，大发利市代表需求旺盛、供给不能满足。想跟着大发利市，其实就是想为人民服务——以更多的商品和服务供给市场，满足消费者的需求。但是，倘若市场不准进入，想为人民服务也不成——只能看着别人大发利市，后来者就是不得其门而入！

这样来看我国医疗服务的 “市场”，大发利市的信号强烈，“跟进”的愿望也强烈，但实际的跟进就远为不足。是有资源障碍吗？查来查去查不到。因为医疗服务分解开来，无非就是专业人才（医生、护士和医院管理者）、设备、场所以及服务机构的信誉——这里面哪一项也不像石油，中国的天然储量就远不如人。以医护专业人才的培养为例，我查了一下：1997－2005年间全国普通大学医学专业累计招生85万本（专）科生，平均每年达10万之众！其他资源诸如设备、器械、场所、床位，就不要细查了吧？——供给的潜力显然非常巨大。

问题是，医院和医护人员的实际增长很慢。以医生为例，1997－2005年间，全国医生数目不但没有增加，反而减少了4.7万人；期间虽然护士人数增加，但因为医生数目少了，2005年全国医护人员的总数，只及历史最高水平（2001年）的97％！医疗服务总不能靠流水线来增加效率，医护人员的总数减少，看病当然难。同期医疗服务需求继续增加，平均算下来，看病当然贵！这里看得明白，并不是我国医疗服务缺乏增加供给的潜力，而是巨大的供给潜力得不到释放和实现。

卡在什么地方了呢？就卡在医疗服务的准入。改革开放30年，很少还有哪一个部门的准入被卡得这样死的：高端对外开放严重不足——发达国家与我国港台地区都集聚大量愿意进入中国内地的优质医疗服务资源，无奈你不开门，别人怎么进来？中端对民营综合医院开门太小，诊所倒还有一些，但综合性医院就远远不够。低端的呢？对农村和偏远落后地区的行医资格，行政规定的门槛高得脱离了实际：当地尚可行医的乡医，没有文凭学历就不能合法行医；有资格合法行医的呢？人家又不肯去。对此我忍不住发牢骚：如此“上穷碧落下黄泉，两处茫茫皆不见”，改善我国的医疗服务莫非要靠念咒？

实话实说，真看不出有什么“市场化”。我所知道的市场化即用价格机制配置资源，靠的就是两招：第一，通过相对价格的变动显示需求的动向；第二，通过市场的进入或退出调度资源调整供给。亚当·斯密所谓“看不见的手”，讲来讲去就是这两招。以医疗为例，如果“看病贵 ”显示了中国人的收入提升以后对健康和医疗服务的需求急速提升，那么只要服务进入没有严重障碍，潜在的医疗服务资源就一定受到相对价格的指引，被动员到医疗服务方向上来——更多的人学医、更多的医院开张、更多的场所被用来行医。这就是说，假以时日，两招并举，看病不会难、也不会贵，尤其不会“又难又贵”地并存了那么多年！

当然，每个人关于市场经济的定义可以有所不同。譬如有人认为，“看病花钱就是市场化”。这当然也是可以的，因为毕竟只是定义的差别。于是，我在本系列评论里又提出一个问题：我国医疗服务的资源动员能力究竟如何？以此作为中心线索，我把医疗服务与改革开放以来我国居民的衣、食、住、行、用、通讯、教育、娱乐等方面的巨大变化相对照，发现医疗服务是动员资源能力最差的部门之一，其根源不在天、不在地，就在既没有认真改革、也没有大胆开放。

这就带出了书名提出的问题：病有所医当问谁？我的看法，要建立医疗的财务保障，更要建立医疗的服务保障。中国不是发达国家，早就动员并积累了大量高质量的医疗服务能力，所以那些地方的 “医改”，主要就是改改财务保障——个人付、商业保险付、还是政府付。但中国的问题是双重的：既有医疗服务由谁付账的问题，更有如何动员更多资源进入医疗服务领域的问题。以为我们这里仅仅只是一个医疗的财务保障问题，似乎解决了付费困难，自动就有了提供医疗服务的保障，那可是食洋不化、错把他乡当故乡了。这一点，值得未来的“医改”注意。

（《病有所医当问谁》是作者关于医改系列评论的集结，由北京大学出版社出版）

——接受《商务周刊》的采访

□《商务周刊》 □记者 商思林

·政府化还是市场化，国有化还是私有化，叫什么“化”都可以，但有一条：无论什么样的变革，都要尽可能动员一切可以动员的资源来增大供给，为此必须降低服务准入的门槛，并矫正被严重扭曲的医疗服务的相对价格

·一方面，医院和医生拥有医学专业知识和判断方面的专有权；另一方面，由于合法行医的准入门槛过高，医疗服务的供不应求又授予医疗服务的供方垄断权。

这两种权利的叠加，决定了当下我国医院和医生在整个医疗服务和药品供应方面“权高位重”，但政府的价格管制又不承认这种垄断优势，结果，实际上拥有垄断地位的医院和医生很容易用变通的方式“矫正”相对价格出错，所谓“药价虚高”、过度医疗、医疗服务差等，不过是准入障碍和相对价格严重歪曲下的派生物

·出租车价格政府可以定得大体对，因此没人为了打车给司机送红包。但医院系统是几千种要素的定价，政府搞对的可能性很小。一旦相对价格定错了，会受惩罚的：收红包、送回扣、舍弃老药和传统服务

·我对按行政规划新办社区医院的做法，心里打一个很大的问号。当年的公立医院办成现在这个尴尬样子，问题没找到根上，现在变个名字又办一大批，怎么保证不变味？将来搞不好再改制吗？

·不要对一揽子的医改方案抱过高的期望。医改的涉及面非常宽，写在纸面上的方案是不是真行得通，要做了才知道。医改要注意吸收地方改革的经验，并给地方的多样化探索留下足够的空间

由2005年年中一份对中国的医疗体制改革持批评态度的报告开端，医改的话题到今天热度已经烫手。上到国家领导人，下到街头巷尾的普通百姓，所有的利益相关者都被卷入其中——空前的激辩让这个本来就进展缓慢的改革愈发左右为难。

4月4日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署启动城镇居民基本医疗保险试点，决定从今年开始，在有条件的省份选择一两个市，进行建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度的试点。同时，作为医改主管部门的国家卫生部一次性聘请了7家研究机构独立撰写医改方案。卫生部部长高强表态：今年医改方案会出台。

医疗改革的复杂性甚巨，虽然政府已经下定决心，虽然各方学派、各方利益代表轮番发言，但真理越辩越明这一规律至今没有出现。

4月13日下午，在北京大学郎润园古朴安静的院落里，北大中国经济研究中心教授周其仁接受了《商务周刊》的访问。周其仁皮肤黝黑，语速快且喜反问，言辞风趣中透着一贯的尖锐。

此前三个月里，周其仁以每周一篇评论的频率，试图让众说纷纭的医疗改革正本清源，回归常识。12篇系列评论下来，已经让人再见这位20年前研究农村改革、10年前凭借对电信垄断的批判而声名鹊起的经济学家对复杂现象抽丝剥茧的才华。

周其仁列举了种种悖论来引出医改问题的所在：人均医疗费用的百倍增长，却没有引起医院和医生的同步增长；医疗资源处于垄断地位，但名义服务价格却非常低廉；医药市场竞争激烈，药价却不降反升；世界上但凡看病难的大都是因为免费，中国却集看病难与看病贵于一身……

周其仁一再强调，他没有什么个人的主张，更没有心仪的方案，对于纷扰复杂的争论以及可能推出的方案，他只关心两点——医疗服务的准入和医药的相对价格，中心就是充分动员医疗服务资源，满足人民群众日益增加的医疗需求。很多论者将周其仁视为高擎医改市场化的旗手，但周其仁却认为，这两点比大而化之的“市场化”口号更具体、更清楚。

“无论市场机制还是其他手段，只要有利于解决这两个问题，我都举双手欢迎。”周说。

《商务周刊》：医改问题非常复杂，讨论者难以达成共识，旁观者更是如雾里看花，对各种医改方案的优劣是非难下判断，您基于什么理由提出目前一切怪现象的根源在于资源动员不足呢？

周其仁：最近几年医疗问题之所以引起广泛关注，与国民经济其他部门的快速增长有关系。在制造业改革、农业改革、商业改革后，老百姓的吃饭穿衣甚至教育在数量上的需求都得到了很大的满足，供需失衡得到了解决。现在需求向长久以来没有得到满足的方向发展，在这个大背景下，医疗问题突出了，应该也是合乎逻辑的。

有人认为我是唯市场主义。我的回应: 还是先把自己的主张放一放。应该市场主导还是应该政府主导，这在我看来还是第二阶段的事情。目前要讨论的是更为基础的问题，这就是什么因素妨碍了人民医疗需要的满足？我国医疗困境的现状究竟是怎样形成的，为什么？然后才是怎样对症下药，寻找解决的办法。

1978－2005年间，中国卫生总费用增加了77倍，其中个人的卫生开支增加了198倍，而同期医院、诊所、医生和护士数目的增加却分别只有1－2倍。这明显是供不应求的现象。什么道理呢？是不是我们国家没有足够的医生资源和其他医疗资源，能够满足如此高速增长的医疗需求呢？

可是我们又看到，1997－2005年间，全国医科院校累计招生数达到85.4万人，而同期全国医生人数减少了4.7万人。这究竟算怎么回事？我们的医科大学培养出那么多人，很多人没有从医，却去干了别的。一方面大医院排大队，医生门诊的劳动量和劳动强度离谱得高， 一方面医学院的毕业生又没有专业工作可以做。这里边一定出了问题，一定是有什么东西卡在了医疗服务的供求中间了。

查来查去，改革开放多年，医院的主体还是政府的组成部分，就是所谓公立医院。院长是政府任命的，医护人员的人事和编制受政府编制的严格管制，医疗服务和药品的价格不是市场定价，而是行政价格管制。政府唯一不管的就是公立医院的财务基础，一般财政性经费只占公立医院全部收入的5％！不少人破口大骂“医疗市场化”。我的问题是，这算哪门子的市场呢？

类似的供需矛盾在其他领域也有过，怎么解决的呢？比较重要的一条经验就是把服务准入之门开大一些，动员社会资源来满足急速增长的需求。前几年卫生部也喊过动员社会力量的口号，但喊归喊，做得好像还不够。反正从结果看，医疗服务是我国开放程度最低的部门之一。6年前，风闻台湾著名的长庚医院要到北京海淀区开设一家5000张床位的综合性医院。可是6年过去了，风闻还是风闻。我去台湾考察，那里的医院层次非常丰富：除了公立医院，还有长庚、慈济这样依靠民间力量办起来的非赢利性慈善医院以及教会医院等等。如果说外资进来有所担心，慈善医院为什么不能进来？

《商务周刊》：城市的医疗资源紧张，但在中国的县级或县级以下地区，医疗资源供需矛盾似乎更大，这又是什么原因造成的呢？

周其仁：通过调查我发现，农村的100多万赤脚医生都没有从业执照，而有执照的医生又不愿意下农村，所以缺口很大。要考虑到我们国家这么大，在北京和上海这样的大城市行医门槛可以高一点，下边行医可以把资质门槛降低一点。但卫生部不同意，他们觉着行医门槛怎么可以低一点呢？实际上，很多农民还是通过非法行医者看病，政府没有改变这种状况。既然这样，为什么不给他们名分和一定的指导，让他们发挥作用呢？

总有人在强调医疗行业的特殊性，担心一放就乱。情况是不是像你想的那么差？现在搞成国家医院，降低了公民的警惕性和选择权，还会有比现在更差的吗？

政府可以主导医疗改革，但要付出很大的代价。不要以为只有政府在意这个事情，民间的力量对医疗卫生服务也很感兴趣。你把服务准入放开，高端医院集团、教会医院、慈善机构、民营医院还有散布在民间的中医、乡村医生都可以进来，社会还可以利用巡回医疗、志愿制度、慈善制度等等充分调动所有资源，还担心供给不够吗？

动员一切可以动员的力量来增大供给，这是我的核心观点。政府化还是市场化，国有化还是私有化，什么“化”都可以，什么样的变革我都不反对，但有一条：无论什么样的变革，必须要允许各方面的资源进来参与服务供给，这是最基本的一条。

《商务周刊》：您的另一个重要观点是“相对价格”至关重要。“相对价格”的现实意义是什么？

周其仁：公立医院的药品和服务采取政府定价，但问题就出在政府定价身上——它不能反映价值，扭曲的相对价格成为医疗领域乱相不断的主要原因。这是目前医疗问题严重的另一个主要根源。

2001年国家颁布的《全国医疗服务价格项目规范（试行）》，把原先各地三万种医疗项目规范为不到4000种。就以4000种算，按全成本法调查，取数、分摊、归类、加总、平均、定价，这也是一个超级庞大的工程。

很多医院接到正式的《规范》是在2005年，上一次调价是在1996年，其间竟隔了10年。但即使这样，指导的价格之低仍令人惊讶。

我手头的资料显示，医院凡传统就有的老医疗技术，目前的收费与15－20年前相比，扣除了物价指数之后，并没有变贵；高收费项目当然也有，不过无一例外全部是新医疗技术。同样，新药也总是比老药贵出很多。为什么会这样呢？

反复翻看1996年以来的有关政策法规资料，我发现两个要点：其一，价格管制靠“成本加合理收益”的准则来定价，但成本调查费时费力，等到算出来，又常常时过境迁；其二，价格管制不但要管价格的确定，而且还要对物价总水平的稳定负有责任。

由于老药和老医疗技术都有历史沿革作参照，定起价来还要考虑物价总水平的稳定，当然不可能定高。而新药、新医疗技术由于没有规章可循，定价无从下手。谁也不知道下一次的“收费规范”将在什么时候下达，期间无论物价和其他经济参数怎样变化，医院和医生只能按现有规范收费。医院要生存，就一定会从“以药养医”中找出路，一定会从加快医疗新技术的引进、更新和升级换代中找出路。

《商务周刊》：相对价格扭曲与资源动员不足这两个问题是什么样的关系？

周其仁：一方面，由于知识方面的分工，医院和医生拥有医学专业知识和判断的专有权；另一方面，由于合法行医的准入门槛过高，医疗服务的供不应求又授予医院医生一种供方的垄断权。这两种权利的叠加，决定了当下我国的医院和医生、尤其是好医院和好医生，在整个医疗服务和药品供应方面“权高位重”，具有极高的相对稀缺性。

问题是，对医院的价格管制又不承认这种客观上的稀缺性，并通过有限医疗资源的相对高价，来刺激和动员更多的资源向医疗服务领域集中。这样，医院和医生实际拥有的垄断性更高了，很容易就能用自己的方式“矫正”相对价格的出错。所谓“药价虚高”、过度医疗、医疗服务差等等现象，从根本上看，不过都是服务准入开门不畅、相对价格严重歪曲的派生物。

目前中国医疗体制所有的问题说到根本就是这两个关键：一个是服务准入，一个是相对价格。这两个问题，叫市场制度存在，叫政府主导也存在。不少专家主张政府主导，那政府就要把相对价格大体搞对头。医生的合理报酬有一个相对价格，非要压低，它会从别的地方冒出来。叫什么制并不重要，反正“打针不如打气”总是搞不下去的。

《商务周刊》：那么一个“大体对头”的相对价格怎么来形成呢？占据80%的公立医院的相对价格在现有的条件下会发生改变吗？

周其仁：前几年长庚医院想进来时，传闻要年薪25万元招聘医生。这个消息一出来，很多大医院很紧张。对公立医院来讲，来一个长庚医院，价格的参照系就改变了。薪水是怎么出来的？不就是有人来挖，挖来挖去价格就出来了嘛。什么叫市场价格，这个过程就是市场价格，医疗领域有这个价格机制吗？

政府也可以主动把扭曲的相对价格调整过来。但这种办法比较笨。刚才提到4000种医疗项目的价格，实践证明管制信息成本太高，基本上没有可能反映准确的相对价格。政府好心从老百姓利益考虑来定价，但不容易定对，因为所谓相对价格，别人变你就要变。今天医院的价格很准确，但明天包括餐馆端盘子工人的工资变化了，甚至理论上任何一个劳力市场的价格变化都有影响的，能这么灵敏吗？

什么叫市场体制？就是分散来定价格，计划体制就是集中制定价格。两种方法都可以，但计划经济的方法成本太高，你要搜集多少信息，经过多少层级批准？所以说不是说政府不能定，是不容易定对。

出租车价格政府可以定得大体对，因此没人为了打车就给司机送红包。但与出租车不同，医院系统是几千种要素的定价，是一个非常复杂的系统，政府搞对的可能性很小。一旦相对价格定错了，会受惩罚的：收红包、送回扣、舍弃老药和传统服务、发改委几次调药价而不得，就是这个原因。

《商务周刊》：相对价格改变以后又能解决什么问题？

周其仁：全国有5000多家药厂生产药品，竞争激烈，所以药不应该贵。问题是药厂竞争杀下来的价格没有落到病人头上，而是落到了处于垄断地位并急于修正相对价格错误的医院和胆大的医生手中。因此，要解决药价问题，首先医的相对价格要对。一个发展中国家，需求这么旺盛，好医生应该很贵的。好医生贵，就会有更多的人去学医，参加医生服务的供给；好医生贵，就不容易行为歪曲，至少监管的成本不像现在这样高。

医生的合法收入调整到合理水平，并不意味着看病一定会更贵。长庚医院当时说要年薪25万元招一个医生，但看病不一定比我们的三级甲等医院更贵。他要考虑市场的承受力、其他医院的竞争力，医生的成本可以通过管理和扩大市场来消化。

有的地方已经实施医药分开，但病人的医药费并没有下来。道理很简单，没有医生的专业知识指导，病人买了很多没有必要的药。相对价格调整后，病人可以通过医生的专业知识来找到那种既能看病又不贵的药，药贵的问题才能解决。

《商务周刊》：如果相对价格调高到正常水平，但医生照样拿药的回扣怎么办？

周其仁：这就得靠相对价格和准入相辅相成。医生被谁制约？尽管病人与医生地位不对称，但还可以有别的医生来制约。医院制衡医院，医生制衡医生，在这个基础上加上政府恰当的监管，加上社会的监管，问题就不会是现在这个样子。天下只有我一家看病，当然供方可以随便要价。

我们可以去看赢利性质的民营医院，红包和回扣的现象一般较少，其服务价格大都在发改委的标准之下。问题是这种医院太少了，也太小了，不到20%的比例，能起到的制衡作用非常有限。如果民营医院包括改制后的医院能占到50%，医疗市场的局面就不一样了。

目前的相对价格不调整，医疗各种怪现象就不会消失。政府非下死命令降价，天天检查，当然有效，不过，医疗服务的供给可能进一步下降。目前不少地方已经出现这个苗头，不注意后果会更加严重。要调整相对价格，依靠现行的价格监管体制困难重重，除非回到刚才的话题: 扩大市场开放的程度，允许多元化医疗服务竞争，原来被严重扭曲的价格体系才会瓦解。

《商务周刊》：说到底，还是要扩大医疗资源动员的力度。近日卫生部部长高强也谈到，此前的卫生费用有很大一部分用在社区医院和公共卫生领域。最近一段时间，以社区医院分流大医院看病需求的呼声很高。比如北京最近出台政策，在社区医院看病可以多报销10%。这算不算资源动员的一种呢？

周其仁：行政动员办一批社区医院，当然对缓解看病难、看病贵有帮助。但是，办起来之后用什么机制运行，还要经得起岁月的考验。社区医生的报酬怎样定？定了靠什么机制调整？与其他各行各业的收入报酬是什么关系？靠什么作为社区医院的收入来源？我有一点怀疑：当年那么多公立医院办成现在这个尴尬样子，问题没找到根上，现在变个名字再办一大批，怎么保证不变味？

办什么医院也要面对相对价格的问题。不是有人建议说干脆把医护人员悉数纳入公务员范畴，由政府开支全部养起来，然后“收支两条线”地开展医疗服务吗？但相对价格问题是躲不开的。公务员调薪也调了那么多次，为什么要调？比价规律对公务员一样适用的。把全部医生纳入公务员范畴，财力支持是一个问题，比价问题是另外一个回避不了的问题。

前段时间有媒体报道苏南的社区医院模式。财政给社区医生每年1.5万元，这在当地比制造业的熟练工人的收入还低，很难吸引人。如果提高工资，财政能不能持续支付？当年公立医院闹改制，还不就是政府口袋里没钱吗？

社区医院最典型的是英国模式，但很多人不知道英国的社区医院有其独特的运转体系，不仔细探究其自发形成的机制而照搬过来，很容易失败。

《商务周刊》：英国模式的相对价格系统是怎么运行的？为什么他们的政府主导下的价格体系能够维持至今？

周其仁：英国模式原意是国家用税收包办医疗，但实践之后，无非是市场定价问题转为政治定价，这也成为每次大选的首要课题。政治家可以“做好人”，但终究还要受到政府财力的约束，因为政府要花钱的地方多着呐。到了1960年代，英国政府财政感到吃力，相对压住医生工资，结果1/3受过医学训练的医生到美国就业，国内医生资源匮乏，一个普通的就诊甚至得排队好几个月。英国政府最后只好开放巴基斯坦、印度、南非等国家的医生到英国开业。一部分中产阶级实在耗不起时间排队，就开始购买商业保险，由保险机构来聘请私人医生为投保者服务。公立医院的好医生也被请去看病，他们75%的时间为公立医院服务，25%的时间为商业保险机构服务，但收入反过来，75%来自私人医疗基金，25％来自公立医院。到现在，好的英国医生收入与美国医生的收入差不了多少，远非一般的大学教授能比。

这说明什么？说明相对价格和万有引力差不多，总要发挥作用就是了。

《商务周刊》：还有一种建议也是仿照英国的模式，采取社区医院首诊制，小病消化在社区医院。您怎么看？

周其仁：首诊制以自愿为基础，可以试。不过民众形成的就医习惯，要改变并不容易。台湾搞了那么多年，大家还是直接上大医院。人口高度积聚的地方，医院多了也方便，所以那里的社区构想就没有实现。但是现在有人建议的强制的首诊制，就是要求病人必须先到社区医院，然后由社区医生决定是否要转大医院，我认为要引起警惕。发达国家的很多制度，包括社区首诊制度，究竟是怎么生成的，我们并不知道。现在提倡小病在社区治疗，我请教过行家，大病最开始都是从小病表现出来的，你怎么判断发烧不是更严重大病的初期表现？在英国，判断是否需要转诊的工作是由高级别的医生完成，那里的社区全科医生（General Practitioner，GP）平均年薪据说是11万英镑，比专科医生还要高！而我们社区医院依靠财政支付能配备什么样水平的医生？即使在专业方面毫无问题，强制的首诊制也容易使转诊权变成寻租的对象，有权有势的人转诊没问题，剩下的老弱病残就只好靠社区医院对付。

英国的社区制不强制必须在某一个社区。这个社区的医生不让我转诊，我可以跑去看别的GP。布莱尔的改革方案放开了GP的注册，只要有资格就可以当GP，政府根据GP的就诊量来给予财政补贴，这里有一个自由选择和GP之间的竞争问题，平衡了可能存在的不公正行为。

另外，在英国，就是医生的父亲来看病也要排队，这在我们这里会怎么样？

《商务周刊》：关于市场准入和公立医院改革方面，现在政府依然没有拿出清晰的方案，但目前社保方案基本已经达成一致，其主要内容是把城镇职工的家属纳入，扩大社保的基数，同时推广农村新型合作医疗体系和救助体系，并鼓励有条件的家庭购买商业保险。您如何评价这个吸收了美、德、法模式的医保方案？

周其仁：高层多次强调今年的新农村合作医疗覆盖面要达到80%，城镇医保要全覆盖。最近一些地方就宣称，已经实现了全覆盖。安徽某个地方称只用了地方财政的1%，就建立起全覆盖的医保体系。建一个账户就叫全覆盖，那么容易吗？

我们去查查英国的历史情况，他们一开始也是拿出很低的费用，但后来还是发展成英国财政的头号难题。免费的、随便报销的好事要口口相传，一定要有人看了病，有人试过后真能报销，大家就开始蜂拥而至，费用才增长上去了。目前很多方案的“测算”，以自费看病为主的现状为基础，忘了一点——约束不同，消费的量完全不可同日而语。另外，老百姓看病要先花钱，事后才能报销，落袋才为安。现在刚给本地居民建了一个低水平的账户，还没有执行，就宣称完成了全覆盖，真令人担心老毛病又犯了。

《商务周刊》：在医保方案的同时，国务院常务会议明确了要走政府承担基础医疗保障的路子，有学者认为这种“保小不保大”是遍洒芝麻盐，有钱人用不着，没钱人不解渴，不如把两头即大病统筹和贫困人口的救济兜起来。您对这些意见是如何评价的？您认为政府兜底基础医疗保障实现的现实条件怎样？或者说，您认为政府的责任应该体现在什么地方？

周其仁：美国的社保管老、管小、管急，其他的都通过商业医疗保险来保障，但就这些支出也占到GDP的将近5%，总量相当于中国GDP的1/4，不是一个小数目。

如果仿照目前的一些公务员人均1万元人民币医疗保障的话，每年要付出13万亿元，而去年我国的GDP只有20万亿元。

说到底还是一个资源动员的问题。现在的问题是，医保的口号喊得太响，政府许诺的责任很多，给百姓很高的预期，天天吹风说医改方案快出来了。千万不要像春晚，全国人民预期奇高，最后反而谁也不满意。

不能指望一个方案能够解决问题。我也不相信纸面上写的头头是道的方案就一定管用，要做了才知道。还是要尊重各地第一线的实践，给探索留下不断完善的余地。我自己对我国医疗困境的现状不过刚刚开始着手研究，谈不出更多的建议。目前比较有把握讲的，就是医疗服务可以也应该充分参考各行各业成功的改革发展经验，不要搞垄断，不要搞强制，不要试图政府大包大办，更不要认为，似乎宣布了政府主导的医疗体制，比价规律就真的不管用了。

——医改系列评论结语

周其仁
经济观察报 2007年12月17日 星期一

本篇是医改系列评论的结语，主要说明一个意思，就是医改讲到底还是要坚持改革，因为只有坚持改革，才可能争取医改的成功。其实，已发表的40篇评论都围绕这一个中心下笔，在结语篇中特别集中强调一下，好让同意的和反对的朋友看个更明白。

有读者或问，为医改选定一个目标不是很重要吗？目标是纲，纲举目张，才能统领各项医改措施的落实，为什么不把“医改目标”看成医改的关键？我的看法，为中国医改确立一个目标固然重要，但是任何立意良好的目标，都要靠一套医疗服务体制，才能实际动员资源加以实现。目标定得再好，改革不到位，说了做不到，空中楼阁又有什么意思呢？

譬如上文讨论过的 “2000年人人享有卫生保健”，本是世界卫生大会在30年前提出的全球目标。中国政府认同了这个目标，也把这个目标写入了历次政府文告。现在，2000 年已经过去了7年，中国并没有做到“人人享有卫生保健”。再提“2010年人人享有基本卫生保健”，当然也没有什么不好，屡败屡战，精神可嘉。问题是届时再做不到，如何是好？干脆不设年限，一直喊下去，一直实现不了，于国于民，又何利之有哉？

其实世界卫生组织也算不上始作俑者。我在评论里引用过发表于1958年9月的《嵖岈山人民公社试行章程(草案)》，白纸黑字宣布“公社实行公费医疗”。“章程”者，小宪法也，又经伟大领袖御笔亲批推广，立意当然伟大——“公费医疗 ”就是“看病不要钱”，应该是“人人享有卫生保健”的最高境界！半个世纪过去了，你到那个公社所在地去看看，到底有没有这回事？

可以作为对照的经验也有。1980年邓小平提出 “本世纪中国人均国民收入翻两番”，到2000年硬就是实现了。为什么20年翻两番的目标可以实现？经验有两条，一是目标提得比较恰当，不是大而无当，怎样努力也做不到的；二是在农业、工业、商业、外贸、服务等产业部门，全面启动经济体制改革，激发人民的创造力和工作干劲，并转向以市场机制配置资源的新体制。回头看得清楚，离开了经济体制改革，根本实现不了翻两番的目标。

医疗卫生的目标为什么屡次提出、屡次不中？关键就是没有好好改。早期是“政府包办”，后来经济发展，国家财力捉襟见肘，变成“包而不办”，然后就在全盘公医的框架里，搞一点“医院创收”——就是市场准入不开放，行政垄断赚钱的“改革”。到中共中央、国务院全面部署卫生体制的改革，已经是1997年，离开“2000年人人享有卫生保健”只不过3年而已。1997年部署的医改到底又做到了多少？仁者见仁、智者见智，我的看法是至今也没有全面推进。比如，对外对内开放、“管办分离”、公立医院改制、发展民营医院、松动医疗服务的价格管制，究竟实际做了多少？本系列评论初步盘查，结果发现迄今为止我国的 “医改”，根本还是一个“半拉子工程”，看起来“好像市场化过了头”，其实除了个别地区和个别环节，深层次的全面改革还没有开张。

据此我就无法同意，未来医改的基本内容就是“增加财政的卫生拨款”，并以政府大手拨款为前提，然后在“政府主导”路线下，重回“政府包办卫生医疗” 的老路。有人认为过去是财力不足，所以“政府包办医疗卫生”才没有成功，现在和今后国力强大了，包办制就必定胜利。我的看法正好相反，无论国家财力多么雄厚，政府包办医疗服务体制都无法有效动员资源，无法满足人们在经济和收入增长条件下对医疗服务越来越多样、越来越高水平的需求。

甚至就连“合理增加财政对卫生的拨款”这样一个单一的目标，离开了牵动面甚广的制度改革，也不能切实兑现。这里，首先就是“公共财政”体制改革，奠定公民纳税人对国家财力的支配方向、开支结构和增长的知情、代表委托、监督和决策参与的权力。没有这项改革，政府关于教育、卫生、民生的承诺，是难以兑现的。更要紧的是，要在限制税收总比例的条件下，全盘考虑各项民生开销，如果像本系列评论指出过的那样，不降低其他政府开支却大幅度增加医疗和其他福利，那一定会给国民经济和人民福利带来长远的负面影响。反正羊毛出在羊身上，过重的税负、财政赤字或多发票子，最后一定会给经济发展、就业增长以及激励人们努力工作等，造成灾难性的后果。

坚持改革的重要性还在于，任何以人民的名义——或者以低收入人群的名义——集中起来的“免费或低价的医疗服务”资源，并不能自动就变成人民或低收入人群的福利。没有相应的信息披露、监督和制衡的机制，许多听来美妙的体系，运转一段之后就难免老化和变味，成为少数人寻租、获取不公正待遇的“天堂”。以目前尚存在的“公费医疗”为例，行为扭曲严重，“过度医疗”严重，不但没有效率，也完全谈不到公平。未来的医改方案是不是认真部署改革这一块，人们有理由拭目以待。

本系列评论针对医改讨论中一种流行的思潮，坚持在分析上把医疗服务的不同需求与供给分开来进行处理。这是因为，流行思潮已把“公共卫生的公益性质 ”，不恰当地扩大为 “所有医疗卫生服务都具有公益性质”，而又把所有公益性服务，清一色地排除在“按市场机制配置资源”的体系之外。我的看法针锋相对：只有公共卫生服务才是严格意义上的公益性服务，才需要明确政府的职责，并由政府运用合法强制力和税收资源来保证履行。即便如此，政府也可以根据实际情况，通过“向市场购买服务 ”的办法，组织市场提供公益性的公共卫生服务；只有当市场没有能力提供此种服务的时候，政府才必须亲力亲为，提供公共卫生服务。

至于不具备“公用品”性质的一般医疗服务，可以通过市场体制来供给。市场里涉及生命和健康的服务很多，也的确需要更为严谨恰当的监管，但没有经验和理论可以证明，凡涉及生命和健康的服务就一定要排除市场机制。在理念上，我不同意把涉及生命健康的服务与赢利性的市场活动对立起来。因为普遍的经验，其中也包括中国改革开放以来很多生产服务领域的经验，证明只要坚持市场开放、竞争制约以及普遍的产权保障，营利性的市场活动才更显著而普遍地大幅度提升人民福利。约束下的赢利活动，对客户需求更在意、对成本节约更敏感，对服务品质和品牌更上心——这都有利于动员稀缺资源来增加医疗服务。

没有理由把一般医疗服务和药品生产从市场机制配置资源的体系中排除出去。因为可以增加医疗服务的人力、物力、财力，没有一样不是稀缺的，没有一样不是在竞争的环境里被决定被动员的方向和强度。举人力为例，一个年轻人可以学医也可以不学医，他或她可以好好学也可以不好好学，学成以后可以好好干，可以不好好干，正如一个医疗机构可以努力提供服务创牌子，也可以“等因奉此”做一天和尚撞一天钟。所有这些行为的“分叉”，取决于体制和特定体制决定的激励机制。体制和机制不对头，动人的口号天天喊，也没有用的。那样的日子中国人经验过，历历在目，没有反复“试验”的理由。

当下我国医疗服务最严重问题正是资源动员不足。我的系列评论用了很多篇幅陈述此情，为此很感谢编辑和读者朋友的耐心。可是临了，我还想提一句，为了防止医疗服务体制改革从“半拉子工程”变成“烂尾楼”，要不失时机地抓紧行业开放、管办分离、公立医院改制、民营机构准入和价格管制改革。局部所见，不少最优秀的年轻人不愿意学医、医生和院长对自己的职业缺乏热爱和自豪、公立医院重新“行政化”并对经营亏损无所谓，民营机构和民间资本的预后不良和裹足不前 ——即使这些都不过是“风起于青萍之末”的苗头，也值得为政者重视，因为中国整体的市场经济走势不可阻挡，任何一个行当的资源配置，无法脱离大背景而另搞一套的。

最后，济贫救困也离不开改革。从大处着眼，转型中国还有通过制度改革大幅度提高人民收入的机会。譬如，政府至今严守的对农民土地非征用不准市场交易的体制，就不知道给我国的农民——也是地主——减少了多少万亿的财产性收入。从小处看，即使在给定的产权结构下，人民内部向来有济贫帮困的悠久传统。问题是，这方面的体制也要选择对头，究竟是大政府、高税负、行政主导，还是对慈善行为减免税收、鼓励民间以多样化方式帮贫扶困？这在长远来看绝不是小事情。推进我国医疗服务的公平性，除了借鉴福利国家早期高度国家化、一体化、普遍性准则以外，还要对这些国家在福利病严重以后的改革经验给予同样的关注。中国幅员辽阔，城市化、工业化尚在大推动之中，巨量人口流动，外加行政效能不高，所以医疗补贴制度一定以简单为上、以直接补贴需方为优。千万不要搞得机构叠床架屋，手续复杂无比，导致本意帮穷扶困的资源，成为权力机关和权力分子的囊中之物。

以上见解全部有待检验。讲过多次，本系列评论是逼出来的不同意见。知道自己不是医疗卫生专家，不过从常识和其他领域的经验出发，对医改讨论中某些流行思潮产生了一些怀疑，也产生了探察究竟的动机。方法就是梳理问题，用可观察的现象与理论概念、逻辑和推理对话，反反复复之中写下这组学习笔记。本来希望在新的医改方案公布后，再提供一些对政策性措施的评论和建议。现在看，等不到了。好在来日方长，这类长程性问题日后总有机会再回头的。最后要说，是编辑和读者的鼓励和批评，才推着我在一个原本陌生的题材上写到今天才搁笔。真的谢谢各位。

——医改系列评论之四十

周其仁
经济观察报 2007年12月10日 星期一

“2000年人人健康”，是1977年世界卫生大会提出的全球目标。30年过去了，这个目标究竟实现得怎么样，其间有哪些经验教训值得中国规划未来医改时吸取，这是本文的话题。目标问题放到了这个系列评论的结尾来处理，倒不是这个题目不重要，而是作者认为，离开了对现实约束条件的把握，完美动人的目标并不自动等于实际问题的解决。

当世卫提出这个目标，即“HealthforAllbytheyear2000”(简写HFA/2000，直译是“2000年人人健康”)的时候，离开承诺要实现的时间还有23年。上文介绍过英国贝弗里奇爵士在二战岁月里为英国规划战后社保计划，规划的过渡期也是20年。大体到1960年代，英国的确建成了“从摇篮到坟墓”的福利国家(虽然贝氏当年测算的建设成本完全没谱)，而财政不堪负担、服务质量以至遭到民怨，都是后来才浮上台面的问题。在比较发达之国，英国模式、德国模式、外加前苏联模式的福利保障一起上了路。再努力一把，从1970年代末到新世纪来临之前，把社会福利推广普及到所有发展中国家，“环球同此凉热”，总是有可能的吧？

“HFA/2000”还不完全是根据发达福利国家的经验提出来的。我看到的背景介绍说，世卫提出这个宏伟目标时，受到过一个发展中国家经验的启发。这个发展中国家就是中国，就是1970年代中国农村的 “赤脚医生”和农民合作医疗体制。以当时公开宣示的案例看，一个农民1年交1元钱，外加很少一点挂号费和药费，就可以在本村范围内得到最基本的医疗服务 ——这样的医疗服务网络覆盖了5亿农民，让世卫组织激动一下的理由是充分的。

不过，“人人健康”更多的还是一个远景式口号。第30届世界卫生大会提出目标的正式表述，其实是 “到2000年使世界所有的人民在社会和经济方面达到生活得有成效的那种健康水平”。这个提法也较空泛，所以第二年，世卫组织又发表《阿拉木图宣言》，提出通过推行 “初级卫生保健(primaryhealthcare，简称PHC)”是实现HFA/2000战略目标的关键措施和基本途径。

中国政府很快对上述全球目标作出了正式承诺。也许因为世卫参考了中国经验，所以时任中国卫生部长还特别提出，“我国应在实现2000年人人享有卫生保健的战略目标方面走在全世界前列”。1980年代中，“2000年人人享受卫生保健”数度写入中国政府报告和长期发展规划。1990年，卫生部等五部委联合颁布了《关于我国农村实现 “2000年人人享有卫生保健”的规划目标》，给出了“初级卫生保健”的中国定义和指标(“初级卫生保健是指最基本的，人人都能得到的、体现社会平等权利的、人民群众和政府都能负担得起的卫生保健服务。”)并指出，“我国农村实现人人享有卫生保健的基本途径和基本策略是在全体农村居民中实施初级卫生保健。 ”1997年，中国《关于卫生改革与发展决定》还是坚持，“到2000年基本实现人人享有初级卫生保健。”

仟僖年终于来临了。全球实现了“ 人人享有卫生保健”吗？或者退而求其次，至少实现了覆盖所有人的“初级卫生保健”？没有看到世卫这样说。中国做到了没有？中国也没有说。可是2002年，中国政府发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，又提出 “到2010年使农民人人享有初级卫生保健。”很明白，“2000年人人享有初级卫生保健”的承诺根本就没有兑现，否则不需要再提2010年。问题是，2010年也很快就要来到，届时能不能做到？

我认为对政府未能兑现的承诺要作分析，不能由于没有做到就再也不提了，好像世界上从来就不存在那回事。这是因为，既定目标没有实现，里面总有一些经验教训值得记取。回避现实——哪怕是令人尴尬的现实——就把这点经验教训也“回避”了，对未来没有半点好处。个人的看法，2000年中国没有实现的 “人人享有卫生健保”，既因为承诺的目标大而无当，更因为对现阶段我国推行医保的限制条件缺乏清醒的认识。

先谈目标的大而无当。本来中国农村赤脚医生和合作医疗的做法，财务基础是农民在一个个小集体的范围内，自筹资金并实行一定程度的互济。所有农民和在农村生活过的知青都知道，不同地方的农村集体之间、甚至同一地方的不同小集体(生产队和大队)之间，收入水平和集体福利都存在不小的差别。在这个财务基础上搞起来的医疗制度，说“人人享有”也可以，但以为人人享有的福利标准是 “整齐划一的”，不免就是“美丽的误会”了。其实就连“人人”，也不能完全较真。比较客观一点，那是一套比较普遍实行的、平均的绝对水准很低、各农民小集体之间相对水平差距甚大的医疗制度。

这样一个实际经验，究竟怎样启发了世卫，以至于他们认为提出“全球HFA/2000”的目标可能做到，我们就不得而知了。但是，当这个出口转内销的 “2000年人人健康”被写成中文“2000年人人享有卫生健康”，再被写入中国政府文件之后，问题就严肃起来：作为一项政府承诺，到时候兑现不了，问谁的责任？中国政府不是联合国机构，可以写下无数美妙动人的远景和目标，实际做不到也没关系，反正继续开会、继续编文件、继续大把花联合国经费就是了。中国政府要负具体行政责任，公开承诺不能兑现，言而无信，也是开玩笑的事情吗？

老老实实说，“2010年人人享有卫生保健”是根本难以实现的目标。这不但是因为中国人口数目巨大、地方社会经济发展极不平衡，更因为中国处在一个前所未有的转型变革过程之中，以下三大制约条件将长期约束包括医疗卫生方面的政府承诺。

第一个制约条件，是长期被抑制的城市化，在改革开放以后加速爆发，巨量人口从农村流向城市、融入城市，需要相当长的时间才可能形成一个新的社会结构。这是赤脚医生的人民公社时代没有的事情。现在不提别的，单每年春运的规模——1亿人口上火车，几亿人口坐汽车——哪个国家历史上见过？这对医保有重要影响：按人口属地原则设计的保障制度，怎么应付绝大规模的人口流动？民工的医保设在贵州、四川、安徽，工作生活却在北京、广州、深圳，在外有病，是回老家看，还是看了拿了账单回去报销？这些问题，所有德国模式、英国模式都没有遇到过。那些老牌国家，是在城市化大流动阶段早已经结束，多数人进入新的城乡社会结构，有了 “正规就业”以后才搞起福利制度来的。“苏联模式”更没有这个问题，因为那个模式——尤其是其中国版——根本不让人自由流动。

有专家说，所以中国才要用税收支付医疗保障，就是“公费卫生健保”，人不分天南地北，走遍天下(国内)到哪里看病也免费。当然，只要免费看病做得到、可持续，什么话也不要说了。问题是做不到。因为这里有第二个制约条件，即财政状况。近年中国财政收入增长比GDP增速快了许多，不免让人想入非非。不过，财政收入不论增加了多么快，中国财政还是有赤字，政府还是内外举债——就是说财政开支增长得更快，要花钱的地方更多。以教育为例，“政府教育经费占GDP的4%”，也是政府多年承诺要做到的，但是到现在为止，还是没有做到。个人看法，那个承诺在技术上就难办，因为政府预算是每年3月两会决定，但GDP要到年底才知道。所以哪一年GDP增长得快，哪一年政府教育开支的比例反而更低。教育如此，根据什么说卫生医疗就可能“例外”？

我不反对在政府现有总开支中增加卫生经费——特别是公共卫生经费——的绝对数和比例。但是有一条，此项增加，一定要以其他项目的减少为前提。就是说，做加法要以做减法为条件。现在的趋势是，家家做加法，谁也减不动，结果就是政府在国民收入大盘子中的总份额越来越高。这个趋势不扭转，什么“内需驱动的增长”根本就是无源之水。这一点，应该把各部门专家放到一个房间里，大家吵个明白。讲重要性、伟大意义，没有人不同意。卫生重要，教育重要、环境重要、治安重要，国防更重要——这都没有问题。问题是，每个都“重要”，钱从何来。水少了加面，面少了加水，把总税负和政府进项搞得越来越大，非出更大的漏子不可。

这就带出了最后一个制约条件，公共财政体制的监督和政府行政效能。不去说严重的贪污腐败，因为讲了也未见有改善。剩下来的公共款项利用，凡是读过前几年中国国家审计长报告的，应该都有深刻印象。反正我是没有在贝弗里奇报告的英国——或者任何被称为福利国家的其他地方——看到过类似公币被滥用情况的报告。至于现在政府讲排场，办公场所、公车和一切公款开销的规模和水平，就是不看系统资料，人们也有机会在日常生活里略知一二。

这点很重要。因为所有医保无论叫哪种模式，总要把钱集中到政府机构管理。要是政府行政效能差，腐败程度高，写得再好听的目标，实际上做起来也一定南辕北辙。这一点，我们既为中国医保尚不普及而感到遗憾，但也要为之感到庆幸——否则像“上海社保”那样的案子岂不更多？而以“人人享受卫生健保”伟大名义集中起来的公共资源，岂不是有更多部分可能落到“近水楼台先得月”分子的口袋？所以，万不能以为，建了一个保障账户就等于实现了“人人享有卫生保健”。

现实条件约束了中国医改的可及目标，也约束了实现可及目标的模式选择和时间规划。把天下五花八门的福利方案搬来容易，但要把人家的约束条件也搬来，就没有那么容易了。天下国家不是一家，政府也不是一家。中国医改只能从自己的制约条件出发，才可能避免再次开出无望兑现的支票。

——医改系列评论之三十九

周其仁
经济观察报 2007年11月26日 星期一

英国社保体系的长远代价，事后看非常之高。如果把战后英国社保开支的实际增长，与贝弗里奇当初预见的规模相比，我们可以说，这位英国“社保之父”当年的测算，实在是错得离谱。这中间有什么经验教训，值得后来者认真记取呢？

贝弗里奇当年规划的英国战后社保体系，从开始实施到全面建成有20年的过渡期。需要过渡期的理由，是因为虽然战前英国已经达到了“其他国家难以匹敌的”高福利水平，但要把原先多头的、零散的保障转变为理想的统一保障体系，还有几十项改革措施要完成。这一点本身就值得中国读者注意——为一个5000万人口的发达国家规划了20年过渡期，也许表明，全面的社保大计不可能一蹴而就。

即使如此，贝弗里奇爵士还是远远低估了他建议要完成任务的艰巨性。证据是，贝弗里奇报告测算的英国社保总预算，在实施的第一年(报告原定1945 年，实际上是1946年英国国会才通过立法，从1948年7月1日实施)不过6.97亿英镑；到完成过渡的1945年，社保总预算也不过8.58亿英镑 (第13页)。查1948年现价英国GDP119亿英镑，以区区不到6%的开支，就可以建立一个为全体英国人提供“从摇篮到坟墓”的伟大社保计划，怎么算也是一件非常划算的善举。

实际上，1948年7月开始实施的英国社保，第一年做下来，到1949-1950财年单单健康保障的花费就达4亿英镑，比贝弗里奇报告测算的起始健保开支1.7亿英镑，整整高了1.5倍！不过，这“点”误差，比起英国社保医保开支后来的增长幅度，又岂止小巫见大巫：1957年英国社保开支占 GDP11%，外加贝弗里奇始料不及被单列开来的健保开支，社保健保的总开支约占GDP的14%。

从此，社保医保开销远比GDP增长得快，就成为一个稳定的模式，推动政府财政开支的节节攀升。到1975年，英国政府财政开销超过GDP的48%，而政府的开支无非来自收税、欠债和印发票子，样样都对经济增长和人民的工作意愿有负面影响。“英国病”沉疴不起，政府大派福利的政策和制度要负很大的责任。

在学言学，贝弗里奇教授当年的测算错得如此离谱，有什么漏招可以留给后人作为借鉴呢？我不断翻看报告，结果真是一看吓一跳：这本影响了英国和所有福利国家的煌煌巨著，为1945年英国医疗和康复服务做的预算为1.7亿英镑，为20年后1965年同一保障项目做的预算——猜猜看？——还是1.7亿英镑！更为了不起的，是贝弗里奇报告为英国社会保障测算的总支出15个分项目中，居然还有6项是20年间将减少支出总额的！！期间开支增加的项目不过4项，主要是“退休养老金”和“非工伤伤残待遇”。余下5项 (包括健保在内)皆“20年不变”，其中包括管理费！！！

读经济的要当心了：经济学究竟是关于“资源配置的学问”，还是“研究人的行为的学问”，到这里就大有分别了。搞得不好，以为经济就是由经济学家自己在配置资源，想怎么样就怎么样、天下国家般地过瘾，那就与科学彻底拜拜了。“研究人的行为”呢？就要客观一点，横竖经济学家不过是人群中的少数，自已的意愿、评判和价值取向，再强烈也只好放到一旁，“跳出画面看画”，对包含在人行为里的逻辑，抱探索求知的态度，对规律存敬畏之心。

人的行为是在种种约束下发生的。约束变，行为也变。我们当然对发达国家的福利经济所知甚少，所以需要研究他人的经验教训。不过人民公社大食堂的故事，总是一段中国人自己的教训。想当年，“吃饭不要钱”的“共产风”，听来美妙无比，结果大食堂以饿死人而被迫关张。到底发生什么了？农民在家吃饭，在大食堂也吃饭，为什么同样的吃饭，行为逻辑与后果截然不同？答案是，约束变化了：吃饭不花钱，饭量离开了代价的约束，大家敞开肚皮，几下子就把食堂吃垮了。

贝弗里奇报告设计的英国社保，其实是一套新的福利约束。以当时包含在社保里的健康保险为例，报告承诺，“为每一个公民提供广泛的医疗服务，无论他需要什么样的医疗，需要什么形式的医疗(上门医疗和住院医疗、一般医疗、专家医疗或咨询)都包括在内，并且也提供牙科、眼科和外科器具，护理、妇产及事故后康复”，并强调“在任何情况下，只要需要，不需缴费即可享受全方位医疗服务”(中译本第180页)。

没有人会怀疑贝弗里奇的慷慨大度和仁慈之心，因为人人病有所医，无疑是人类最美好的理想，也具有普世的价值。但是再美好的理想也要讲究实现的条件，需要谨慎估计其实行的代价。事后看，贝弗里奇报告完全忽略了当设计的福利约束条件发生了重大变化以后，医疗服务需求量一定会发生重大变化，从而严重低估了英国社保的开支增长。贝氏当然可以假定，在免费健保下的医疗服务需求量不变，但是，人的行为逻辑却并不服从这种“测算”。社保健保一旦作为国家制度实施，预算缺口就不断强制性地转为公民和财政日益沉重的财务负担，人们疲于奔命，甚至再没有精力来追问体制设计者当初“小小的计算误差”。

讲到底，天下还是没有免费的午餐。人们可以宣布养老、看病和健康是所有人都应该平等享有的权利。但是，倘若真要落实这些权利，那么任何一个社会都必须清楚地回答，这些都是谁的义务，究竟怎样落实这些义务？如果只是慷慨地宣布权利，却没有相应的义务配合，再动听的权利体系也不过是空中楼阁。国家运用强制力固然可以分派这些义务，但大规模的道德风险却很容易搞得 “生之者寡、用之者众”，使国家承诺转变为无从兑现的国家债务。

贝弗里奇先生可能还是幸运的。他在战争环境里设计战后的福利计划，受财力的限制还不可能有太大的“想象力”；英国经济和财政收入的实际走势，又随战争结束向好发展，所以能够不费力地“盖住”贝氏测算的误差。等到体制开始“老化”，社保福利负担让英国不堪重负的时候，贝老已经作古，再也不需要面对自己错得离谱的测算带来的尴尬。

这也许刺激了后来者。因为只要“测算”可以躲避实际结果的检验，种种不着边际的庞然大计就容易大行其道。这是学者圈子里的道德风险，毕竟经济规律对学者也不例外。例如，最近见到的为我国医改所供方案的财务测算，差不多都是只要满足一次性的一笔投入(通常不过几千亿人民币，相当于当下财政收入区区几个百分点而已)，就足以完成中国的医保大计。他们或许是对的：既然贝弗里奇当年把英国社保健保开支测算为20年不变，而当下以一笔固定不再增长的费来建成人人可分享的中国医保体系，没有什么大错嘛。

我不过是怀疑，他们是不是还有贝弗里奇当年那样好的运气。在中国经济超常规高速增长、财政收入更超常规高速增长条件下大笔一挥的“测算”，究竟能不能经受未来岁月的无情检验？

——医改系列评论之三十八

周其仁
经济观察报 2007年11月19日 星期一

从传统社会成员之间自发的互助互济、扶弱济困，到现代社保医保体系的建立，是一个很大的转变。在现代社保体制下，保障成为政府的承诺，财务基础是强制征缴的税收，而享受保障福利成为公民权利。为什么政府惟一拥有的合法强制力，如此大规模地进入了传统时代经久不衰的民间行善空间呢？

答案是，工业化大大提升的专业化分工、人口向城市流动、以及经济结构的急速变革，使传统的济贫救困模式再也不能适应要求。关键就是上篇文章提出的恻隐之心的经济代价，在现代化进程中急剧上升了。不是吗？高度专业化的生产方式，让人们更依赖变化莫测的市场；人口在城市的集中和城市间大规模的流动，削弱了血缘地缘的纽带，又增加了人们互相信任的代价；科学技术和经济规模推进的需求变动，令人普遍感到朝不保夕。

这就不奇怪，为什么在城市化、工业化领先的国家，最早出现了现代社保医保制度的雏形。1601年，伊丽莎白治下的英国重新修订了中世纪就存在的《济贫法》。随后，这个最早发生工业革命的国家又通过了 《工伤赔偿法》 （1897年）、《养老金法》 （1908年）、 《强制健康保险法》（1912年）、针对老人、寡妇、孤儿的缴费性养老金法（1925年），以及引进失业救济的《失业保险法》 （1934年）。

不过，公认的现代社保制度的奠基者，却是19世纪德意志帝国的 “铁血宰相”俾斯麦。早在1880年代初期，俾斯麦就提出一整套社会保险方案，向工人提供事故、疾病和养老保险。我们当然不相信，俾斯麦的社保大计仍然是源于普通人的恻隐之心，而不是如弗里德曼所评论的，不过是一种 “狡猾的政治手腕”而已。比较客观的理解是，既然后起国家借国家强制的法器来完成 “资本主义的赶超”，它当然也要借国家强制的力量来解决面对的社会矛盾和紧张。是的，德国式社保的最显著特征，就是动用了国家强制力。

德国式社保又反过来影响了英国、欧洲和美国。1941年6月，当“不列颠之战”刚刚粉碎了纳粹德国对伦敦的狂轰烂炸和登陆英国的作战计划之后不久，英国战后重建委员会的主席就宣布，要对英国现行社会保险方案和相关服务进行一次全面的调查，为战后新的社保方案提供准备。为此，牛津大学经济学教授贝弗里奇（W.H.Beverridge）被任命为部际协调委员会主席。1942年11月，贝弗里奇提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，也就是后来名重一时的“贝弗里奇报告”。

我一向认为，贝弗里奇报告值得重视。这是因为，英国是一个自十三世纪就产生了大宪章的国家，民主与法治的传统深厚，经济增长方面又长期领先，对 “国家全面控制社会”倾向有很强的免疫力。我很好奇，面对德国咄咄逼人的军事攻势连同其背后的经济社会政策和体制的冲击力，像英国这样的国家究竟是怎样作出反应的？

“贝弗里奇报告”可以帮我们一窥究竟。这份从受命后不过一年零几个月就提交出来的报告，洋洋洒洒254页（中译197页，见中国劳动保障部社会保险研究所2004年版），主要包括对英国当时实行的社保状况的全面调查与评估，对改革英国社保体制的建议，英国社保的政策、预算和计划。可惜，也许是由于篇幅的限制，中译本把原书附录一并去除，其中附录B所列出委员会对当时英国已实施社保和相关服务的描述，是我这样的读者尤其感到有兴趣的。

贝氏报告最主要的事实性发现，是19世纪末以来英国已出台的社保福利措施， “足以满足现代工业社会中人们因收入中断和其他原因导致的绝大多数需求，而且其福利规模之大、水平之高，其他国家难以匹敌” （中译本，第2页）。这就是说，在二战后高举福利国家旗帜的英国，其社保福利水准在战前就达到了世界前沿水平。

贝弗里奇接着发现，当时英国的社保虽然总量水平很高，但存在一个严重的缺陷，这就是 “管理机构众多，这些机构互相独立，奉行不同的原则，不仅成本高昂，而且对同样问题的处理没有统一规范的标准” （第2页）。考虑到消除此项缺陷可以更大限度发挥英国社保的效力，贝氏建议规划未来的时候，不要被 “部门利益所限制”——他并且把这一点作为重建战后英国社保体制的三大指导原则之一。

这一原则可圈可点。一般说来，济贫救困都是应急的产物，头痛医头、脚痛医脚的现象，在所难免。可是，分派福利这样的事务，不能无标准，无审核、无监督管理，结果就是每一项善举都催生出一套相应的机构和人马 ——他们可不是免费的。贝弗里奇批评的 “成本高昂”与 “没有统一标准”，本身又互相作用：福利部门越多，越各自为政，社保成本就越高昂。

贝弗里奇报告对症下药，主张实施全英统一的社保计划。报告建议的改革项目虽达23条之多，但中心议题却是统一：把失业、伤、残、孤、寡、老、病放到一个社保体系里来处理，统一缴费、统一标准、统一管理。废除过去社保政出多门，名曰救穷救急，实际上却不得不把大量资源花费在社保官僚机构本身，却让急需得到救助的人群迷失在林立的衙门和复杂的条款之中。

这一点听来很有道理。诚如中国老话所说， “贫贱夫妻百事哀”——所有生活中难以对付的不幸，讲到底就是一个 “穷”字。给定一个物价水平，只要低于某一收入标准的家庭，什么不幸都可以找上门来。反过来，收入有保障，居民大可自己安排生活，是并不需要衣保、鞋保、袜保、粮保、房保这样叠床架屋的多重保障的。叠床架屋的体系，得利的首先是官僚。

所以，贝弗里奇报告坚持，“为满足同一个基本参保群体各方面需求而建立起来的社会保障基金应该是一个统一的共同基金”，同时其下分设失业、疾病、养老、寡居等几个保持 “一定程度独立性”的账户（其独立性程度由国会决定）。其中，对付疾病的国民健康保险，也在社保基金内统一解决，由社保部门负责筹资，而仅仅把医疗服务交卫生部监管就可以了。这就是说，并不需要专门的医保，由社保部门统一筹资，卫生部负责医疗服务就可以了。

为了统一社保，贝弗里奇建议对英国当时已存在的社保体系作大幅度的简化，特别是在参保人群、缴费准则、保障条款、资格审查等方面。这里涉及诸多细节，不是报刊文章适合讨论的内容。但其中有一点十分重要，就是为了简化和统一，贝弗里奇报告似乎在不经意之间，把 “社会保险”发展成了 “社会保障”。

我和很多门外汉一样，原来怎样也搞不懂这两种社保之间的区别。仔细读了贝弗里奇报告，我明白“社会保险” （socialinsurance）其实还是一种 “保险”，即参保人可享受的 “赔付”，来源于所有参保人投保的保险金。只不过商业保险基于个人自愿和相应的风险调节费率，社会保险却基于法律强制，出发点是扩大保险范围，减轻国家救助的压力。俾斯麦的德国式社保，其实就是国家强制全体国民投保，减少社会问题的压力，保证 “国力”用于对外扩张。

不过凡保险，参保人都可能有“道德风险”的行为倾向——反正出了问题由保险公司理赔，行为上就缺少了必要的谨慎，甚至还有人欺诈骗保。保险公司不想关门大吉，魔高道高地斗法，发展出一套 “甄别”和防范的技术——结果保险合约的订立和执行常常复杂无比，也可能把一些人群排除在商业保险的大门之外。 “社会保险”用国家之力强制所有人入保，好处是规模扩大，保险实力增加，但是麻烦也与生俱来，因为可能诱发更大的道德风险。要对付这种增大的危险，社会保险非把规矩搞得复杂无比不可。

贝弗里奇爵士的志向远大，他要把战前英国分门别类的社会保险统一成一个简明的体系。他认准了，统一和简化可以节约社保运行的管理成本，从而提升英国人民普遍享受社保的水准。贝弗里奇报告明确新社保的 “核心是社会保险方案”，仍然坚持 “权利与义务一致的原则”，仍然坚持社保 “提供的福利待遇由专项基金提供，该基金由待遇享受者缴纳”（第9页）。但是，考虑到 “自1912年以来的30年中，公众的观念发生了很大的变化，掀起了一股要求……风险共济的浪潮”，以至于 “最符合他们口味的做法是：在强制实施的、由社会组织的保险中应当人人平等”。在此基础上， “报告提出的建议又向将政府保险发展成为一种新型的人文制度这个方向迈进了一步”，这种新制度不但是社会强制保险，而且遵循团结互助（第11页）。自此， “社会保险”变成了“社会保障” （socialsecurity）。至于新制度可能出现的财务缺口，当然由战争期间显得更为强大、须臾不可缺的 “国家”来承担。

还原到 1942年，我们看到了后来对所有发达国家产生深远影响的社会保障制度的起源和由来。没有人在道义上不赞成 “社会范围的团结互助”，更何况德国的战争实力不断逼迫英国做出现实的重新思考。这样，作为 “一种新型的人文制度”，社会保障体制来得正是时候，虽然它的长远代价，当时的人们并无从完全知道。

——医改系列评论之三十七

周其仁
经济观察报 2007年11月12日 星期一

在分别讨论了公共卫生和非公共医疗服务的体制问题之后，从本篇开始，我们讨论医改最后一个方面的问题。这就是，对低收入人群的医疗救助和援助，以及覆盖全社会的医疗服务的财务保障。最基本的问题是，要怎样做，才能有效地帮助贫病交加的人群减轻对付疾病痛苦的财务负担？

首先可以观察到，凡有人群的地方，不管哪一种文化传统，对身受疾病痛苦的人，差不多总有人伸以援手，提供帮助。中医的故事我们讲过的， “义诊”传统从来源远流长。《剑桥医学史》似乎说，此项美德并不为炎黄子孙所独有。电影和实际经历很一致的画面是：旅途中医护人员见到急性病人挺身而出，却没有谁为此讲价钱收费的。还有那从古到今规模越来越大的慈善事业，医疗救助一直是长兴不衰的节目。是的，人道主义的行为，常常与疾病和痛苦相关联。

对这类行为最好的诠释，还是孟子说的 “恻隐之心，人皆有之”。后来有人说 “皆有之”不准确， “应有之”才对头。孟老夫子也许早就料到有此议评，斩钉截铁地补了一句，“无恻隐之心，非人也”。几年前看到报道，斯坦福大学研究人员通过测试发现，人们看到别人受伤时，与他们自身遭受同样伤害时，脑部出现的反应状况是一致的。这种对他人痛苦的神经心理反应，是不是证实了中国古代先哲的见地不凡呢？

志在理解人类行为的经济学，当然注意到人的行为皆有心理动机。虽然心理学家获得诺贝尔经济学奖是近年的事情，但是经济学家对心理变量的重视，却从很早就开始了。譬如那位定义了契约曲线的高人埃奇沃思(F.Y.Edgeworth)，不但写过 《享乐的计算》 (1879)，还发表过 《数学心理学》 (1881)哩！

不过当经济学用 “利他主义”术语参加探究人类行为的心理动机时，似乎并没有让相关的理解变得更为清晰。究竟什么是 “利他主义 (altru-ism)”呢？有人说是对他人福利的献身精神，是一种无私的形态，有助于保证人种和基因的生存。可是疑者问，难道利他行为没有给行为者带来愉悦吗？ “愉悦”多，利他行为就多，这不也是和理性 (自利)逻辑合拍吗？利他主义追求之 “利”，无非就是帮助他人带给自己的愉悦而已。同样，看到别人的痛苦自己也痛苦，慷慨解囊提供帮助，固然帮了别人，但也减少了自己心里的难受。这究竟是 “利他”还是 “利己”，或者是利他又利己，怎样才区分得清楚呢？

生活经验教我相信，人世间确有“利他主义”这回事。母爱总是可靠的证明吧。我有个小弟，患有哮喘，发作的时候，整夜不能平躺。妈妈白天上班，晚上整晚抱他睡觉，有时候一连五天——应该没有任何愉悦的。是 “养儿防老”吗？我的弟弟21岁就过世了。自己下乡北大荒时，有一次在山里高烧几天，师傅老张头走几十里地下山帮我去拿药——可以说那是基于 “互惠”的计算，不过倘若我这个后生一病不起，他又到哪里获得回馈？留学时得到像盖尔·约翰逊教授那样的好人的帮忙，我到今天也不相信，他会想从我这样一个来自中国、40岁才开始学英文的 “学生”身上，得到任何 “回报”。

当然，生活里还有种种恶行，包括茅于轼老师直指的那种 “损人不利己”的愚蠢恶行。困难的是，怎样才能把分明截然不同的行为，熔为同一个人类行为假设？经济学关于 “理性”、 “自利”假说的文献汗牛充栋，其中，最聪明的也许就是把他人效用写入行为者自己效用函数的法门了。可是，怎么读，我还是觉得牵强。

记得1980年代早期，有一次日本经济学家速水佑次郎来北京访问，年轻学子问到这个问题，速水答，你们的一位圣人说得好，人之初、性本善；还有一位圣人说得也好，人之初、性本恶。我自己是后来读到科斯说他并不相信人都是理性的那段话后，才认定根本就不需要那类假设。经济学的出发点是资源相对于人的欲望的稀缺性，至于那欲望究竟是为了利己、为了利人，还是又利己又利他(甚至既不利己也不利他)，请心理学告诉我们吧。对我来说，“稀缺”足矣，因为在稀缺的前提下，人们的行为有规律可寻。

回头再说“恻隐之心”。前引斯坦福小组的报告说，“这种能够感受他人、体察他人感受的神经学现象，心理学上称为‘同感’，在人类社会中可能起着举足轻重的作用。”不过这是心理学的贡献。经济学也许可以问：在什么条件下，由人的恻隐之心驱动的利他行为，发生得多一点？在什么条件下，发生得少一点，甚至完全被抑制住？

答案是“代价”。是的，给定同样的心理倾向，代价小的善事容易多做，代价大的善事做来就少了。譬如我讲过的向灾区捐赠衣物的故事。没有问题，大家都会从家里带一些衣被来。自己有得穿，知道别人受冻，能做点什么就做一点——恻隐之心是也。但倘若连续发生灾荒，可捐衣物的数量就一定减少，因为代价增加了。我自己感受的“代价”是读过报道，有些灾区个别干部先把质地好的衣物留给自家享用，其余的才给灾民。这就要费心了——什么样的衣物才是那些干部看不上眼的呢？

是的，代价大了，恻隐之心就小。或许恻隐之心没有变，但利他行为减少了。这是经济学。不过，“代价”(更正规的术语是“成本”)并不是那么容易就被发现的。街上畸形儿童行乞，路人视若无物，匆匆绕道而行。是不是这些人没有恻隐之心？朋友，有功夫调查一下，不要忙下结论。深圳一位老人家，混入丐帮两年，写出的报告令人震撼：一些不法分子通过控制孩子行乞 “致富”，他们拐骗儿童、甚至把孩子弄残，然后靠骗取路人的同情而大发横财。报告中记载的一句“行话”是这样的，“要想要到钱，手脚不能全”！这位老者最后呼吁，大家千万不要在街上随意施舍，因为那样不知还可能祸害多少孩子。

人皆有恻隐之心，掏一点钱帮助不幸者，本来是不难做到的善举。问题是怎么识别事情的真伪呢？如果有人利用别人的恻隐之心发财，甚至干下伤天害理的勾当，让行善者中计上当，我相信人的脑电波也一定有强烈的反应。不过，那不是恻隐之心，而应该是愤怒之情。这就是说，识别真正需要救济的人，把善心用到该用之处，是恻隐之心发挥作用的一项重要代价。代价大，利他行为一定少，这是规律。

我相信这也是慈善组织、城市济贫传统以及现代社会保障制度的由来。因为专业化分工可以降低识别救助对象的成本，同时也提高行善的效率。可以有把握地推断，谁要有本事把赈灾物资送到真正需要的灾民之手，救灾捐赠物资的数量就一定增加。反过来，慈善组织的丑闻，向来是压制行善倾向最无情的杀手。我相信，人皆有恻隐之心是恒古真理，各个文明在这一点上没有多大差别。但是任何一个社会的实际的行善动员规模，却受到代价的制约而各个不同。这是经济学研究利他行为和慈善活动的入口处。

有趣的发现是，传统乡土小社会与工业革命以来的大社会，发挥恻隐之心的条件截然不同。小社会行善的能力小，但人们生于斯、长于斯，互相知根知底，歪曲利用他人善心的余地也小。现代大社会由费孝通先生所谓的 “陌生人”组成，行善资源总量大，但识别、执行的成本也高。我们讨论的中国医改，恰恰发生在从传统小社会向现代大社会转型之中，非仔细研究善举的约束条件不可。否则，事与愿违事小，南辕北辙事大。

——医改系列评论之三十六

周其仁
经济观察报 2007年11月5日 星期一

上文说，由于患者难以考核医院所提供服务的品质，就借助于对医院品质的判断来做择医的决定。医院品质怎样看？众多指标之中，“非营利”是一个容易解读的信号，人家摆明不图利而图名，容易让人相信有提供可靠服务的倾向。这样看，“非营利”安排可以降低取信于患者的成本，增加了患者的选择机会。市场经济中，非营利医院所在多有，“非营利药厂”却非常罕见，部分道理正在于医院的考核，远比药品质量的检测要来得困难。

从这个角度看，费思量的倒是为什么还存在营利医院了。简单的回答，是办非营利医院的民间资本没有那么多。毕竟非同小可，所有投入的资源不得营利，永远放在医院里求事业发展——好是好，可是没那么多钱怎么办？王永庆和天下全部企业慈善家都是赚到钱以后，才来办非营利事业的。一个社会没有积累那么多办非营利事业的民间资本，退而求其次办营利性医疗机构，总比空空如也好。

或有人因此主张，让政府包办医院吧。反正政府办的医院天然就是非营利医院，而发展中经济，出不了盖茨、巴菲特，也少有王永庆，既然没有那么多民间资本有实力办非营利医疗机构，那么由政府包办非营利医院，岂不是顺理成章？

我相信这就是很多国家由政府包办医疗的由来。虽然从经济性质说，一般医疗服务并不是纯粹的公用品，没有非政府包办不可的理由，但是可由市场解决的问题，遇到民间资本没有那么大实力的情况，还是要政府来办的。另外一个结局，就是民间办不起，政府也不办，只好没有此种服务——这也是低收入国家的一个常态。

问题是，政府办医疗与政府包办医疗，不是一回事。个人以为，这也是当下医改辩论的一个症结所在，需要把问题和分歧梳理得更为清楚。我的看法，在民间办医疗力量不足够的情况下，政府应该办医，且多多益善。不过，但凡民间有力量办的，政府就要允许、鼓励民间办，绝不应该打“包办”的歪主意。早就说了，“全盘公医”全盘皆错，因为历史地看，民间办医至少几千年了，并不存在“民间不能办医”的问题。认为历史上民间办医不足够，政府要追加“增量”，是可以的，但非要以全盘公医制“包打天下”，是另外一回事。

道理在什么地方呢？在于“非营利医疗机构”的种种优越性——特别是显著节约医疗服务品质考核的成本——可能被其他方面的缺陷和弱点所抵消。讲到底，非营利机构可能因为不追逐利润，所以对营收不敏感、进一步就是对病人的需求不敏感。另一方面，非营利机构更容易对控制成本不经意。这就是说，非营利机构可能因为漠视需求和成本控制，并做不到给患者提供物美价廉的服务。不营利的烂服务，仍然辜负了患者对非营利医院的信任。

举一个实例。宿迁医改前的那些公立医院，是不是非营利性质的呢？当然是的。但是，是不是单单挂一个“非营利”牌子，就保障了宿迁地区的患者得到良好的医疗服务了呢？没有。比如说，那些公立非营利医院高达40%的非医疗技术人员，是怎么回事？那常年管理不善、破烂的医疗设施和肮脏得离谱的医院环境，又是怎么回事？——若没有那些令人绝望的景象，宿迁医改怎么搞得起来？

归根到底，“非营利医院”并不可能自动等于良好的医疗服务。要发挥非营利组织的优势，还需要其他制度安排的配合。其中最重要的，也许就是非营利机构需要竞争的压力，保持对顾客需求的敏感，对成本控制的敏感。

但是，政府包办的全盘公医制，恰恰以“统一”和“强制”等体制特征，抑制非营利医院之间的服务竞争，扼杀办好医院所绝不可缺少的事业家精神。要知道，自发的非营利机构是因为复杂的服务而生，需要更旺盛的责任心和事业精神。但是，这种组织一旦被加上官僚化的头箍，日复一日、年复一年就磨去了个人的负责精神和服务活力。在权力的监督和制衡做得很差的情况下，“非营利”甚至成为行政等级权力掌控一切的温床，成为“等因奉此”的官僚机器的一部分，也成为管理不善、动力不足的代名词，这难道不是历史的讽刺？

也正是从这点出发，我们看到民办非营利机构的体制优势。最基本的机制，是民办做不到“统办”，谁也不能独霸天下。这样，非营利组织之间的竞争压力就得以保存。像台湾那么一个2000万人口的地方，王永庆的长庚医院声名鹊起，证严法师的慈济医院有口皆碑。比高低是人之常情，优中争优办医院，得益的还是老百姓。这就是说，民办非营利医院可以得到竞争力量的协助，与“官办统办”、消灭竞争的非营利模式划开了界线。

民办非营利机构的资本是从市场上赚到的，来之不易，花起来也就容不得浪费和胡来。这点重要，因为民办资本的“基因”特性，可以救一救非营利机构先天就有的弱点。进一层的意思是，民办非营利医院除了更有动力有效地利用资源，也比较有能力做到这一点。有经验的都知道，企业管理与医院管理有相通的一面。非营利医院的“价值”，固然不同于营利公司，但怎样以最小的资源代价实现最高的价值，那一套方法和本事，是可以打通开来共用的。企业家在市场上练就的管理本事，在管理非营利医院上同样大有用武之地。

行文至此，不免对流行的把公平与效率对立起来的观点要表达一点异议。追求公平目标就不需要讲究效率了吗？雷锋日记说，把有限的生命投入到无限的为人民服务里去。这在我读来，就是一个更多做好事的经济学命题。讲天讲地，无论追逐什么目标，所要运用的资源——时间、人力和物力——总是稀缺的。以为追逐公平就可以不讲效率，那是怪论。除非“追求公平”不过拿来说说而已，并不打算真正实行，要在真实世界里追求公平，非在意效率不可。王永庆的产业办得好，医院也办得好，好就好在他是用办产业的方法来办医院。从效果看，讲究效率的公平才真的是追求公平。

民办非营利机构的入局或 “搅局”，反而是政府办好非营利机构的一个促进条件。适者生存，环境里多了一些 “非常讲究效率的非营利组织”，那些不那么讲效率的机构就多少感到压力，多少就要作出改变和调整。前苏联式的官办非营利机构，铁板一块似的要糟糕大家一样地糟糕，谁也别比谁，谁也走不出一步来，最后的结局是整齐划一地老化和完蛋。

这样看，政府鼓励民办非营利组织进入的政策，等于是政府引入与自己竞争的力量。这是一个明智的政策，因为除了国防外交等纯粹的公用品，政府办的一切公益事业都可以鼓励民办进入。民办非营利事业可以避免对消费者需求和管理成本不敏感的缺陷，可以在竞争的氛围中把营利竞争的管理经验用于非营利目标。有了民办非营利机构的参与，政府办公益组织的管理效率也可以提高。

宿迁的经验表明，即使在经济比较不发达的地区，民间也有极大的办医积极性。更重要的是，民间不但有办营利医院的积极性，也有办非营利医院的积极性。这是改革开放30年后的中国现实。因此，充分调动所有这些积极性的医改政策，才是从实际出发的好政策。是否充分调动各方办医的积极性，是我们评价即将公布的医改方案的一个重要准则。

——医改系列评论之三十五

周其仁
经济观察报 2007年10月29日 星期一

在可以自由选择的情况下，为什么要办非营利医院？为了回答这个问题，不少人容易到税收方面去打主意。是的，各国政府通常给非营利医院以免税的优惠。营利医院抽税，非营利医院免税，形成了一个相对价格之差。逻辑上，只要这个差价足够大，总有人趋利避害，出头来办非营利医院吧？

可是，在非营利制度下，免税优惠那点“好处”，出资人并不能拿走。因为非营利医院并不是不让医院营利，而是即便医院获得营运利润，也只能投向医院的发展，不能提出来给出资人分红。问题来了：就算免税安排利于营利，但办医院的资本不论滚出多少利润，连本代利永远要放在医院的发展上。出资人究竟“图”什么呢？

打着非营利的幌子获利吗？那实际上是一种逃税行为，哪里都可能发生、也的确都有发生。不过众目睽睽之下搞名堂，也不那么容易。税务局不会白白放过的，其他担负税收的市场中人，发现了寻租机会蜂拥而上，谁也难以独守这些“甜头”。况且，办医院不是速成之事，怎么可能长期靠“偷”来的好处获得成功？像美国蓝十字、台湾长庚医院、以及北京协和这样著名的非营利医疗机构，至少都有几十年的历史，多少人盯着看着，“非营利”总是名副其实的。在竞争的压力下，非营利医院的出资人放弃图利，莫非是要图名吗？

这是一个得来容易的答案。但是，营利机构不也照样可以博取名声吗？以举办长庚医院的王永庆为例，他办塑胶、化工、制造，每样摆明追求营利，也因为逐利有方，才使这位“经营之神”的大名远播。办医院的风险和麻烦，远甚于一般商业公司。王永庆即使还想增加他的声望，为什么非办一家非营利医院不可？他难道不知道，仅就博名而言，举办非营利医疗机构似乎并不是那么 “有效率”的——北京协和医院是谁办的？上海华山医院又是谁办的？读者不一定张口说得上来。要不是这一段时间泡在医院资料里，我也一样不晓得。这是说，以满足虚荣心来解释非营利机构，未免把人看扁了。

我的看法，非营利医院的出现，的确与“名”有关。不过此“名”在市场里大有讲究，其基本功能是减少顾客疑虑、促进服务的发生。其实，以“名声”配合交易的发生，是很普遍的市场现象，仅仅由于医疗服务的技术性质，才决定了这里要求之“名”，规格可以高到看去似乎是一种“非市场组织”。

让我们从微不足道的市场活动谈起。读者有没有注意到，家庭主妇上菜市场，通常并不是把所有摊位都“逛”到，然后才做买菜的决定。怪了，难道她们不知道，货比多家才对买者有利吗？上班族受时间限制，也许另当别论。但就是“全职的”主妇，通常也只光顾少数几个熟悉的摊位而已。是的，“熟客”、“回头客”、“老主顾”，是市场里常见的现象。

怎样理解呢？天天要买的商品，买家累积的知识应该是不少的。即便如此，也不能说菜蔬的品质就一目了然、没有商品的品质考核问题了。一枚鸡蛋，到底新鲜不新鲜，再精明的买家也做不到当场验收，非敲开后才能知道。麻烦是：不挑一挑，摆明要吃亏；每买鸡蛋都要挑——品质考核是也——代价又太高了。有经验的主妇终于发现，先试几家，知道哪个摊位真的童叟无欺，以后经常光顾，当“熟客”就是了。

巴泽尔(Y.Barzel)为此发明了一个术语，曰“反复购买”。意思是，天下买家纵然精不过卖家，但也可以略施小计，以“只要你不骗人，我就经常光顾”为准则，激励卖家诚实待客。更深一层想下去，简单如菜蔬鸡蛋，要降低考核成本，也要选择招数，比如通过对卖家的品质考核，替代对他所卖商品的考核。含义是，试过几次知道该摊贩为人诚信，从他手上买来的鸡蛋就免得天天考核了吧！

家庭主妇不一定知道，她们为保卫自己购买力而施加的努力，也有引导小贩行善的伟大力量。当然不是惊天动地的道德文章，却是普通人在市场生活里，为了自己的利益——顾客常来光顾生意——必须诚信待客的日常道德准则。这样看，以为市场活动天然与道德要求背道而驰的 “见解”，实在有点离题万里了。这倒不是说，市场上就不会有捣鬼的事情发生，永远有的，所以法治是市场经济不可或缺的基础。但是像蔬菜鸡蛋这样的交易——其他交易亦然——并不需要法官和律师时时相伴的。市场规则包括了道德准则，守信可以降低交易费用。

化妆品是另外一个故事。也是日常用品，也要经常买，品质考核的成本也不低。但就是不能用“反复购买”的办法处理。因为化妆品一旦品质出错，后果极其严重；“反复购买”，后果就更加严重。于是，“品牌”登场了。公司花费大量财力投资品牌建设，含义是“万一产品出错，公司受到的损害比顾客的要大很多”。这样看，品牌投资不是“浪费”，而是为某种商品节约考核成本的一种专门安排。

服务的品质考核通常更加麻烦。因为服务并不提供“东西”，只是提供一个享受的过程。比如出门旅游，导游的服务品质究竟好不好，非进入“过程”才能知道——常常等到知道，却为时已晚。这是服务业比制造业和零售商业更难发展的原因。为了节约服务业品质考核的代价，商业文明使出浑身解数，常常要把名牌、独立的专家评价体系、复杂的合约设计、司法介入以及政府管制合并使用。服务业当中，越是技术复杂、变化快速、品质出错、后果严重的，交易费用越高，节约品质考核的难度也越大。想想金融业好了，顾客买入一堆电子符号，连“物”也见不到，到底是不是“物有所值”，从何知道？

很不幸，医疗服务的品质差不多是天下最难考核的。尤其是现代医术，一是高度的专业分工，二是快速的新技术手段引入，三是品质一旦出错，危及财产之余，还可能危及性命。半年前一位朋友在斯坦福大学医学中心做肾脏动脉手术，他说是一种全新的体验：“事先什么也不知道，事后也没有任何感觉”——几万块美元已经花掉了，差不多一切都是医生说了算。这样的行当，供方要怎样表达，才能让患者心甘情愿地把自己托付进去呢？

这里的机制，最复杂也最精巧。医生的名声重要，自古以来就如此——此名声者，常常是医术和医德的混合产品，讲究又红(德)又专。医院的牌子非常值钱，一般历久弥新，越老越好——含义是不但有名，而且名声要经得起岁月的蹂躏。医师入行的规矩重重，即使进入了现代社会还常常保留着中世纪行会的残余——无非利用了“同行是冤家”的机制，抬高了行医准入的门槛。医生协会一般是高度自治的专家系统，权威性不容任何人随便打折扣。不过看来这一切也许还不够，医疗服务非要再加一点，才能更充分得到需方的全权托付。这一点不是别的，就是“医疗服务非营利”。

是的，我倾向于用医疗服务品质考核的困难，来解释“非营利医疗机构”的出现和存在。不要随便就说这就是“市场失败”了吧。市场正在挽救自己——其实就是挽救分工深化和交易扩大——甚至不惜举起“非营利组织”之旗。是的，“非营利”是对付品质考核困难的一种市场手段。它早就出现了，也一直在自发的市场里存在，仅仅由于观察者的眼力失灵和脑力失灵，这个重要现象才被排除到了市场组织研究的视野之外。

——医改系列评论之三十四

周其仁
经济观察报 2007年10月22日 星期一

医院改制的僵持局面，与思想方面一种普遍的疑虑大有关系。这就是，若把官办医院改成民营医院，以营利为导向，岂不是与医疗服务的“救死扶伤”宗旨，要背道而驰吗？中国的文化传统，一向把行医看作“悬壶济世”的善举，改制后的医院搞得如同市场里一般的商业机构，不但讲究“收益”和“成本”，甚至还要追逐“利润”，岂不是用铜臭把神圣的人道主义事业玷污了吗？

实话实说，我认为经济学不可能完全解开这个扣。理由是这样的，行医和医疗服务机构究竟应该营利还是非营利，医院究竟是营利安排好，还是非营利安排好，涉及是非、也就是涉及价值观。个人之见，凡涉及价值观的话题，都不是经验科学的对象。譬如，地球应该围着太阳转，还是太阳应该围着地球转，究竟哪样转法好一点，你我凡夫俗子，永远可以坚持一己之见。见仁见智，各有道理，但不是经验科学的题材。倘若问，地球和太阳实际上究竟谁围着谁转？这就是经验科学的题目了。当年哥白尼的“日心说”石破天惊，就是所有人反对也没有用，因为任你用各种办法来验证，地球还是围着太阳转。

医改之所以复杂，常常是因为价值观的问题与经验科学的问题混在一起，难分难解。但是为了求得一个最低限度的共识，再难分也要分，因为只有把“好不好、该不该”的价值观问题，与“是什么、为什么”的科学问题，恰当地区分开来，事情才可能有“解”。这并不是说，试图走经验科学路线的人，就没有自己的价值观和道德标准；而是说，为了搞清问题和探索现象背后的规律，要尽可能把两者分开来处理。

从经验科学的角度，有关医院改制的问题是不是要这样来问：可以观察到的医疗服务组织，究竟是什么样的？是营利的，非营利的，还是营利与非营利的并存？——为什么？在这些可观察的安排下，当事人包含患者、医者和办医者，行为逻辑究竟是什么样的？——又为什么？

是的，大家从可以观察的现象出发，先对各自观察到的现象有一个大体一致的描述和记载，确定这个现象究竟“是什么”，然后再讨论它为什么是这样的，并对“各自表述”的道理互相辩论、推敲、反复验证，这就是我所知道经验科学的路线了。最理想的境界是，即便人们的价值观水火不容，大家还可以在一起讨论科学问题、推进科学发现。不那么理想的呢？价值观之争每每对科学路线发生干扰。最糟的情景则是，“好不好”的问题吵得天翻地覆，科学问题毫无寸进。

有关行医组织的制度安排，我观察到四个基本现象：(1)人类各个社会的大多数历史，是私人行医主导的。譬如中国5000年文明，绝大多数时间都靠私人行医，即便有官医如御医，也是为帝王一家之私服务的；当代各发达国家包括“英国模式”在内，私人行医、私立医院也从来没有被全盘废止过。(2)私人行医和私立医院一般是营利性的，但是从古到今，私医通常也担负一些非营利性的服务。(3)在西方古代城邦中萌生的非营利性医院，服务于济贫、宗教、军事、医学科学和人道的目标，在近代以来得到很大的发展，成为与营利的、公司化医院并行的医疗服务机构。(4)在前苏联社会主义模式下，产生了由国家全盘包办的非营利医疗服务体系。

最后一个类别，全盘国有排除私医的非营利医疗模式，也仅仅在法律上才是“纯粹的”。事实上，这个体制常常由形形色色的地下、半地下的 “私医”在提供补充，例如前苏联那些地下医生的故事、“在位的”公家大夫的“额外好处”，以及中国的赤脚医生(见本系列评论之13至18)，以及徐滇庆教授访问古巴得到的观察——那里普遍的免费医疗常常缺医少药，由移民美国的侨民把 “从资本主义免费得到的药品”邮寄回来作为补充。更有意思的是，一旦全盘公医体制守不住，总是发生重新把营利性私医 “请回来”的改革，例如中国1980年代后公立医院的私人承包、改制、以及后来对营利性医院的正式承认和许可。

所有这些现象构成了一幅复杂的画面。如果可以直接“看出”其中的规律，那么医改也不至于遭遇如此大相径庭的分歧。是不是因为图像太过复杂，人们才丧失了冷静探讨的耐心？可是，难题也往往是挑战我们思维能力的机会。让我来试试吧。

比较容易解释的，是营利性私医构成了人类医疗服务的基础。讲过了，公共卫生以外的一般医疗服务，并非“公用品”(publicgoods)——不但从生产和供给的角度看，医疗服务的资源利用有很强的竞争性和排他性，就是从需求角度看，消费医疗服务也是竞争的和排他的。既然如此，公共卫生以外的医疗服务，以竞争性市场制度来调节供求，顺理成章。

营利性活动是不是就等于 “昧着良心赚钱”？我的答案是看约束条件。市场交易以清楚的产权界定为前提，在这个前提下，不许侵犯他人权利就意味着发展一套法律和习俗来保障交易的公平公正，惩罚欺诈和其他不正当活动。在这个条件下，任何人想要营利，就不能不在意他人的需求，并努力通过满足他人需求来“赚钱”，同时还要尽可能节约成本。

至于杨小凯说过的 “坏市场经济”，侵权行为主导了“交易”过程，营利成为巧取豪夺的代名词，是另外一个故事。即便如此，谴责和批判“营利动机”也仍然文不对题。因为缺乏法治和纪律管束，就是“非营利体制”也可以带来可怕的结果。前苏联式的“商业服务”，既漠视消费者的需要，也不在乎管理成本，耗费巨大而老百姓得到实惠甚少，是不应该忘记的。

不少人认为医疗服务涉及生命健康，所以与营利性活动格格不入。这也是错的。正因为医疗需求涉及生命健康，既复杂多样、又难以驾驭，所以更要有足够强大的动力，才能动员资源提供持久的医疗服务。营利性活动不过是一个简单的“公式”，无非等于收入减成本而已。至于在什么条件下实现这个公式，法律(加习俗)限定了下限，道德限定了上限。在中外医疗史上，一个医术高明、收入颇丰的大医生，可以同时是一个道德高尚人士，正如另外一个死命想赚钱的“小”医生，在法律和行规约束下，“无意”中也为他人做了很多好事。

接下来比较好解释的，是营利性医疗与非营利性医疗并存的现象。是的，当今世界，考虑到各种隐蔽和半隐蔽的形式，全盘营利性医疗少见，全盘非营利性医疗也少见，常态是什么呢？是营利非营利医疗的并存。我的解释是这样的，一般医疗服务作为非公用品，生存和发展不得不依赖资源动员和利用的效率。营利性医疗体制的一项功用，就是“逼迫”非营利性医疗机构也保持相当的效率。这个分析的含义，是说非营利性组织常常对“成本”不敏感，而有了营利组织竞争的压力，她的“寿命”就比全盘单一的非营利体制下更强。

最难以解释的，我认为是一般医疗服务的非营利性制度安排。要注意，不是前苏联全盘国有化下的非营利性，那是国家强制行为，不从也得从，没有道理可言。我认为困难的是，在可以搞私医营利性组织的条件下，为什么也出现了自愿的非营利性医疗组织？这一问，就连带到医疗服务市场的品质考核，连带到恻隐之心的经济学，连带到宿迁医改经验的第三个方面，怎样理解政府在建立全社会医保中的作用。下周再谈吧。

——医改系列评论之三十三

周其仁
经济观察报 2007年10月15日 星期一

1997年《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》，对卫生机构运行机制的改革有过部署。文件是这样说的，“卫生机构要通过改革和严格管理，建立起有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的运行机制”；“卫生机构实行并完善院(所、站)长负责制。要进一步扩大卫生机构的经营管理自主权。继续深化人事制度与分配制度改革，运用正确的政策导向、思想教育和经济手段，打破平均主义，调动广大卫生人员的积极性。”很清楚，这是“医院本位”的改革思路，要根本改变“政医不分、管办合一”的老体制。

可是，上述方针并没有得到全面贯彻。缘由不复杂，因为医院本位包括院长负责制、医院自主权、改革人事分配制度等等这一套，与“行政权力本位”是冲突的。我们在宿迁看得清楚，那里老“公立医院”里不懂医疗技术的冗员，居然高达40%——所谓“公”，常常就是“官”的私人领地——患者受损、但主管部门里各色权力人物可大有裨益。把行政权力本位的体制改了，原体制的那些“方便”就没了。这说明，医改实在不是什么“帕雷托改善”——可以不触动任何一方的既得利益，就增加他方和社会的利益。难办的是，医改要触及主管部门的行政权力，又要在主管部门领导下展开。有点像与虎谋皮，不是那样容易的。回头看宿迁，要不是出了一个地方改革政治家仇和，外加一个“你还是一个卫生局长吗”的卫生局长，宿迁医改从何谈起！

中间发生的一些事件和观念变化，逆转了医改形势。最大的事件就是2003年突如其来的非典。非典型肺炎本是传染性疾病，所以防止非典的工作，经济性质是典型的“公用品”，非政府负全面责任、全盘指挥、全力使用合法强制力应对不可。突发的非典，也许有技术方面至今未知的某种偶然性，但从经济社会方面看，又有一定的必然性。主要就是改革开放以后，人口随其他经济要素一起，从原计划体制下的不流动或低流动性，转向大规模的高流动性。这当然对公共卫生造成巨大冲击，使公共卫生成为最薄弱的环节。以往对医改的认识，更多地集中于一般医疗服务的组织、效率和改制，没有把必须由政府负责、由政府财力支持的公共卫生，与可以加大医院经营管理自主权、经由 “医院本位”改革之路强化的一般医疗服务，清楚而明确地区分开来。非典提醒人们注意这个偏差，要求反思医改方略，防止片面性。

但是反思中也发生了另外一个极端倾向，这就是把政府在公共卫生领域应当增强的责任，不恰当地扩大到整个卫生医疗服务部门。“公共卫生是公益事业”的正确命题，被扩大为“(所有)卫生医疗都是公益事业”的错误命题。加大政府对公共卫生财政投入的政策，被“提升”为财政包办全民看病之类完全脱离现实的主张。“政医不分、管办合一”似乎重新变得“政治正确”，而增强医院自主权、院长负责制、矫正医疗服务和药品价格机制歪曲、营利与非营利医院并举、动员社会资本进入医疗服务领域等，似乎重新成为医改的禁区。社会上的不同议论、包括学界的不同分析和不同政策主张，本来是再正常不过的家常便饭。改革既是探索性的实践活动，就不能没有不同意见。但是政府主管部门和负责官员的表态和言论，事关政策方向和行政责任，是另外一回事。2005年5月，卫生部政策法规司长在 《卫生报》头版头条宣布，“市场化非医改方向”；7月，国务院一家研究机构关于“市场化医改失败”的“诊断”，见诸全国报端。(见曹海东、傅剑锋：“中国医改20年”，《南方周未》2005年8月4日)两下呼应，全国医改基本叫停。

真要能停得下来，倒也罢了。问题是，政府对公立医院“只给政策不给钱”，由来已久。到2005年为止，我国公立医院维系人员工资、奖金、社保、营运、设备投资和人力培训开支的绝大部分，来自医院的自营收入。以我在这大半年访问过的5家大型公立医院为例，财政拨款占医院总收入的比例也就是1%；加上医院使出浑身解数争取到的各种专项政府资金，也不过5%！上海一位院长说得很传神，“公立医院不吃皇粮还要纳公粮”——是好是坏，我国的“公立医院”可不是世界上通行的“政府医院”，名同实异，早就自成一家。

政府官员高高在上叫停医改，比较好办。反正无论说什么——或什么也不说——他们有皇粮在那里供着。可是，身处医疗服务第一线的公立医院，天天要开门，如何停得？你叫他们搞公益事业，走非市场化之路，可是财务基础何在？究竟政府包办，还是慈善机构出粮，总要有一个切实可行的安排。老实说，像“市场化还是政府主导”这样空泛而不准确的话题，或许是口水战的好题材，却绝不是解决实际问题的合格向导。

医改实际上是停不下来的。现在所谓的“停”，其实是“拖”。可是改得半半拉拉的公立医院，越拖损失越大。因为改革处在胶着之际，有关责任就变得更加模糊不清。比如最近一股风流行的由卫生厅(局)而不是由医院主持药品招标，这样招标来的药物，价格和品质到底卫生局负责，还是医院负责？不少地方争相建立的“平价医院”、社区医院和医服中心，一次性财政拨款好办，盖楼买设备也不难，可是持之以恒过日子的营运，有没有足额的财政预算加以保障？这些新办的公立医院，管理体制是院长负责，还是卫生官员负责？它们一旦发生经营亏损，怎样区别是“公益”所致，还是管理不善的结果？还有，政府下令不得因患者无钱就拒人于医院大门之外，立意甚好，但由此发生的费用，要医院挂账“自行消化”，还不等于又是一波“给政策不给钱”？凡此种种，离“有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的运行机制”似乎越来越远。公家单位“无人负责”的毛病，老根未除，又添新的枝叶。希望我自己有数的观察没有代表性：不愿负责的院长越来越多，医院各类“财务挂账”也呈增长势头，市县公立医院院长见面时互相致意，听到对方也亏损了，居然感到浑身一阵轻松！

比较起来，干脆主张公立医院全盘回到“行政办、行政管”体制，倒不失为一种逻辑上清楚的主张。例如一种医改方案，就建议“成立隶属卫生部门的医院管理机构，代表国家行使公立医院的出资人和所有权职能，收回过渡下放的管理权，统筹管人、管事和管资产。”很明白，这是以“收”来重新定义“改”的杰作，目标是重新回到管办合一体制，让行政部门充当医疗服务体系的首脑，而医院不过是执行命令、完成具体工作任务的身体和四肢。很好很好，因为管办合一的制度从来是权责分离的——权力在上，责任在下。难怪“有关部门”对此类方案欣赏有加。

惟一的缺憾，就是这个方案里缺了“管钱”两字。有意思，主管部门不派皇粮 (不管钱)，却又管人、管事、管资产，难道不正是当下我国医疗管理体制的一种写照？本系列评论批评的“哪门子市场化”，讲的也是这种情况，哪里还需要大动干戈的？问题是，不管钱，却又要管人、管事、管资产，哪里管得起来？就算管得起来，好意思吗？

回头翻翻中国医改的历史，不禁让我对“30年河东30年河西”这句老话，有了新的感受。很多人横空出世，根本不知当年的公立医院，就是政府管不起钱，才提出什么医院自主权的；是因为皇粮派不下来了，才要搞改革的。时过境迁，也许今天财力强大，无须再改运行机制就可以重蹈覆辙了？莫非如此回避医院改制的“医改”，还有机会再来它一个30年？不相信这是命运的诅咒，明年恰为中国改革开放30年。

——医改系列评论之三十二

周其仁
经济观察报 2007年10月1日 星期一

本文的题目是借来的。原作“企业本位论”，作者为已故改革理论家、时任工业经济研究所所长蒋一韦，论文发表于 《中国社会科学》1980年第1期。屈指一算，27年过去了。

当时改革开放起步，庞大的国营企业究竟按什么思路改，人们意见不同。蒋一韦立论鲜明，认为国企要解决的根本问题，“是如何发挥直接掌握生产力的企业与劳动者的积极性”，为此，改革绝不能限于调整中央与地方政府之间管理国企的权限，必须直击“国家与企业的关系”这一核心，打破政企合一，承认企业的独立经济地位和经济利益，使之成为经济活动最基本的细胞。蒋先生用“企业本位论”概括他自己的主张，区别于“国家本位论”(主张强化中央主管部门的 “条条为主”)和“地方本位论”(扩大地方权力的“块块为主”)。

讲过了，传统的中央计划国有制把整个国家作为一间超级大企业来对待，所以政企不分本是题中应有之意。既然政企不分，国企的本位是“国家”还是“企业”，想分辨也难。不过，传统体制在形式上也是把“政府机关”与“国有企业”分开来的：前者是头脑和神经控制系统，后者是执行系统——被动执行计划指令的工厂而已。这样看，蒋一韦的改革方略实在了不起，他以“手脚”为“本位”，不但向“头脑”——政府的主管部门——争自主权，而且还要长出自己的头脑和神经系统来！

撇开细节不谈，国企改革还真的走向了企业本位！一个完全不知道1980年代早期意见分歧的 “今人”，还会觉得“企业本位论”惊世骇俗吗？我以为，不会了。整体看，国企大体实现了企业本位，改革推进到了更深层面，即构成“企业”的各种要素所有权，如何界定再界定、合约再合约、重组再重组。说来令人气短，这就是理论家的命运？一旦他说准了什么，他的“影响”就此消失了！

以国企改革作为参照，我怀疑被很多人批评为“市场化改革过了头”的医改，究竟真的改了多少？简单测试一下：如果借用蒋一韦先生27年前改革国企的主张，把“医院本位论”作为医改的一项基本主张提出来，专家们是什么意见？舆论是什么意见？负责全国医改的决策机构又是什么意见？

也许要面对漫天的狐疑：工业是工业，医疗是医疗，医疗改革怎么可以参考工业改革？问题是，医疗服务固然有其特性，但是医疗服务究竟具备了哪些特性，才真的特殊到完全不可以、不应该、也不准许借鉴工业和其他服务领域的改革经验？具体问，医疗服务的哪些特性，可以拿来作为拒绝“医院本位论”的理由？

找不到这样的理由。讲到底，公共卫生以外的一般医疗服务并不是“公用品”，因此没有必然的逻辑，非要由政府直接生产和供给。讲过了，对于严格意义上的“公用品”，政府若放弃独家拥有的合法强制力来直接介入，“市场”自发达成交易的代价过大，经济社会就要受损失。也讲过了，“公用品”只是从需求和消费角度看才成立，从生产和供给的角度看，天下没有公用品这回事。这带来一个有趣的结果，像国防、治安、公共卫生这样从需求看是公用品、但从生产和供给看又不是公用品的服务，政府与民间就可以合作生产了。

一般的医疗服务呢？你病痛不连带别人也病痛，而治疗感冒耗费的人力物力，也不能同时治疗胃炎和心脏病——从需求和供给两方面看，医疗服务都是非公用品。就是说，从经济性质看，一般医疗服务与工业品制造无异。工业以企业为本，医疗服务为什么就不能医院本位呢？

说“医疗服务的特殊在于涉及生命和健康”，不是一个经得起推敲的理由。难道工业品就无关生命和健康了？不说“药品”、“医疗器械”和“医护用品”本身都是工业制造产品，就是非医用工业产品，比如眼镜、香烟、打火机、服饰、鞋袜、摩托车、汽车和房屋连同装修产品，哪样又真的无涉生命和健康？这么说好了，凡是供人类用的产品，多少都要涉及生命和健康的。

要辩论的问题是，为什么涉及生命和健康的产品和服务，就不能以“企业(医院)”为本位、非采用“政府本位”的体制不可呢？我的答案是，除非这些产品和服务具备公用品的性质，除非公用品的生产没有非政府的组织愿意或能够提供，“企业本位”——或更准确地说市场合约本位——都可以大行其道。工业如此，农业如此，商业如此，餐饮业如此，医疗、教育、文化也如此。

政府不直接从事生产，不等于政府什么也不管。在所有利害相关的经济活动中，欺诈、恶意损害他人生命财产、以及由于知识不足而无意造成对他人的侵害，都需要拥有合法强制力的政府提供适当的法律、司法和管制来解决和防止。“企业(医院)本位论”承认并保护的企业(医院)的独立利益，只能以不侵犯他人利益——包括股东、债权人、工人、供货商、顾客的利益——为前提。这一点除了诉诸道德和企业自律，还必须诉诸法治与政府执法。因此，“企业(医院)本位”不但不排斥政府的执法行动，而且要求完善法治和有效的政府执法。

宿迁医改的经验倒是说明，恰恰是政医合一、管办不分，才妨碍政府在一般医疗服务领域有效执法。要害就是那套“管自己人”的体制，很容易成为官官相护、掩盖问题、推诿责任的温床。宿迁医改果断地从“政府办医院”的巢穴中退出，政府不再扮演运动员兼裁判员的尴尬角色，有利于重建医疗服务领域的法制。

至于 “医疗服务的信息不对称性”，更不是拒绝“医院本位论”的理由。一般地说，分工体系里的信息不对称是普遍存在的。一个患者对药品、治疗方法及治疗效果的知识和信息，当然远不如医生和医院。不过这样的信息不对称，与他或她作为一个顾客，对奶粉、饮料、皮鞋、服装面料、各色电子产品、汽车等产品和服务，与店家和厂商在知识和信息方面同样的不对称，只有程度的区别而已。要辩论的问题是，为什么信息不对称就不可以“企业(医院)本位”、非“政府本位”不可呢？

我们乐意同意，医患之间在医疗服务方面的信息不对称，程度上比较高。这可能既是医学科学更复杂、专业化程度更高的结果，也是患者作为当事人身在其中、不容易客观利用医学知识的结果。为了方便辩论，我们甚至乐意接受，医疗方面的信息不对称是最为严重的。问题是，即使是最为严重的信息不对称，就非要排除“医院本位”吗？

答案是反的。医疗信息的严重不对称，不能靠望文生义的“降低信息不对称”去对付——那无非是要把患者都变成医生，根本就是背离专业化方向的“反动理想”。医疗服务的严重信息不对称，不但依赖法治，而且依赖掌握信息优势的专家系统的品质竞争。这是为什么从古到今，医生的医德和医院的声誉，从来就是医疗服务最重要的资产，也一直具有极高的市场价值。“声誉”需要长时间的积累，更需要一个稳定的实体为形成良好传统充当载体。

在这个意义上，“医院本位论”——“学校本位论”也一样——本来是比“企业本位论”更紧迫和重要的命题。至于它为什么晚了这许多年，一时我倒没有好的答案。非要写一句，也许是那里没有一个蒋一韦吧。

——医改系列评论之三十一

周其仁
经济观察报 2007年9月24日 星期一

上文点到，从生产或供给的角度看，没有什么产品或服务堪称“公用品”。如此一来，“公用品”的生产体制，怎样安排才比较妥当呢？是不是说，即使从消费角度看来是“公用品”的产品或服务，也可以由市场体制来生产和提供？

原则上没有什么不可以的，只是这里的“市场体制”很特别。首先，政府是国防、治安、市场秩序管制、公共卫生这类“公用品”的直接“买家”，所以，私人和非政府公司要参与这类“公用品”的供给，要与政府订约，拿政府订单，也就是现在所说的“政府买服务”。

这就带来两个问题。其一，政府买服务，要以能买得到为前提。倘若某种公用品，市场上买不到现成的，政府就要亲自组织生产和供给了。譬如国防，“雇佣军”是一种安排，自备国防军也是一种安排。当年弗里德曼建议美国以市价招徕年轻人参军，被国会和军队接受，前提就是美国政府出价合理，愿从军的人头汹涌。不过弗里德曼心仪的那个征兵制，限于和平时期。一旦开战，仍然保留征兵制。道理简单：万一出天价也无人问津，难道放弃国防不成？

其二，既然“买不到”——或“买不到可靠的”——就由政府自办，那政府就很容易找到理由，排除私人、民间的参与，独家垄断公用品的生产和供应。在历史上和现实中，“公用品”的生产绝大多数还是政府包办，其实是上述两种力量结合的结果。反映在经济思维上，许多人就想当然地以为，“公用品”非官办不可了。

宿迁医改强化了政府对公共卫生的行政责任和筹资责任，同时又把村庄一级的公共卫生服务，通过政府埋单、村医竞争中标的形式来加以落实。这个经验有突破性，说明即使政府对公共卫生负全责，也不一定非要全盘包办不可。从实际出发，公共卫生服务的具体供给，是可以在“政府负责、公私合作”的框架内进行多种试验和选择的。

公共卫生范畴以外的一般医疗服务，更可以便宜行事了。宿迁的做法是根本改变“公立医院”的产权关系，政府卖掉医院股权，从直接控制、经营、管理医院和诊所领域退出来，集中于行业管治，特别是医疗服务的市场竞争秩序和医疗服务的品质监管。这一点，各方认识的分歧大。但我认为，意义也大。

最基础的阐释，是一般的医疗服务，不但从生产或供给角度看不是公用品，而且从消费或需求角度看，也不是公用品。不是吗？我的牙蛀了，你的牙不会因此而痛；他的血压高，除了遗传方面的一点“外部影响”，你我都不会因此血压也高的。由此产生的医疗服务，一人享用就排除他人享用，反之亦然。所以从经济性质看，一般医疗服务是典型的非公用品，可以交给市场体制打理的。至于一部分社会成员无钱求医，贫病交加，要由济贫措施解决，与医疗服务体制的选择，可以分开处理。历史经验说了，国家要帮助吃不上饭的人，但因此下令大办免费吃饭的食堂，要饿死人的。

医院和诊所在非公用品的领域里活动，私营可也，价格机制可也，营利或非营利的公司制也可也。非要全盘公医化，本来就是历史错误。初一选错了，十五把它改回来，有什么不对吗？违背规律的事情非要坚持下去，总有一天守不住的。

宿迁无非比别的地方更早、更清楚看到了公医制守不住的结局。其实所谓“公立医院”，早就名不副实啦。看起来公立医院都是政府建（或没收或改造）、一直由政府管、在法律上也归政府所有。可是查一查当下公立医院的流水，绝大部分营收是医院自己从患者那里挣来的。不但医院的人工、物耗、退休人员，而且医院的扩建和技术更新，大多数也要医院自筹。只是政府不怎么拨款，可医院的干部、编制、服务定价、业务扩展和机构变动的审批大权，却牢牢掌握在主管部门手里。宿迁卫生局长说，医改前他其实就是公立医院的“总院长”，这话不中听，但很准确。

即使政府全额拨款，“公立医院”也不天然就等于“民有、民享、民治”。在有效制约、监督政府权力行使的体制建立起来之前，政医一体的制度，常常使很多“公立医院”沦为行政部门和官员的“私人领地”。同学访问过的泗洪县，医改前非卫生技术人员要占医院编制的35％！何以如此？就是所有“管医院”的，以及“管管医院”的部门和权力人物，都可以向公立医院“塞人”。这样的公家医院，“为人民服务”不过是“吃”人民的幌子而已。至于主管部门各色人等，介绍亲朋好友到公立医院享受物超所值的服务，那更是家常便饭，早就是“国情”的一个组成部分了。

所以，我历来不用“私有化”描述公家单位的改制进程。挥之不去的问题，原本真是“公”的吗？研究了多少年，我的结论是原本就非公！我选的概念，是“法律所有权”与“事实上所有权”的界分：相当不少公有资源，仅仅在法律上归公，但实际的使用、收益和转让，根本与“公”——全民或集体——无涉。公有制的实际产权，模糊不清，法律政策文本怎样说是一回事，实际上是另外一回事。经常的情形是，所有权虚置，但“在位权”很实。更有趣的观察是，此在位权的实际利用强度，还是“在位者胆量”的函数。民谣“撑死胆大的，饿死胆小的”，可不是说来玩玩的。

这样名义归公，实际上公不公、私不私的体制，真要改革，又谈何容易？宿迁是无路可走才改医院的。不是没有试过别的办法，思想教育、加强管理、承包经营，过去哪一年也没有闲着。问题是不管大用，因为医院的“老板”不变、组织机制不变，人们的行为就不可能根本改变。老环境、老氛围，改老毛病比登天还难。逼来逼去，从沭阳试验开始的宿迁医改，终于决定政府从一般医疗服务领域全盘退出，对民营开放医院和诊所的准入，把“公立医院”的股权卖给民营资本。

不是“一卖了之”呀。宿迁医改的政策，明确禁止不懂医的个人或机构染指医院收购，也规定外来收购者优先，因为他们改制的意图，不但改变内部机制，而且要从宿迁以外引入医疗服务的资源。宿迁医改还特别是规定了公开化的医院产权转让程序，意在引入竞价机制、实现改制过程的透明和公正。

正因为有明确的改制方针和精心操作，宿迁医院改制才做到了公立医院的资产整体溢价转让，改制收益充实公共卫生服务的同时，改变医院经营机制，鼓励大量民营医院和诊所的进入，吸引上海、南京等地的品牌医院、以及大量外地专业人才到宿迁参加医疗服务，大大扩展了医疗服务的总量，提升了医疗服务服务的品质。如此一石数鸟的改制经验，别的地方不会不动心吧？

——医改系列评论之三十

周其仁
经济观察报 2007年9月17日 星期一

政府把公共卫生责任承担起来，有余力再谈其他，这是宿迁医改有普遍意义的第一点。进一步的问题是，公共卫生范畴内的事务，是不是一切由政府亲力亲为？宿迁的答案是，政府负起公共卫生的责任，筹措所需经费，完成防保网络的布局，同时也可以把部分公共卫生的服务工作，交给私人和民间机构承担。这点重要，也有普遍意义，值得专门讨论一次。

访问中印象最深的，是宿迁把政府直接负责的公共卫生服务网络，扩大到了村庄一级。前文介绍过，宿迁医改的一项发明，是“医防分策”——就是把一般医疗服务与防疫保健等公共卫生服务区别开来处理，前者交给民营医院和乡村私人医生、由政府监管，后者由政府自己打理。具体做法，就是在每个乡镇分设医院和卫生院，前者民营行医，后者“官办”专司公共卫生。这里“官办”的乡镇卫生院，全部由财政投资，全额由政府预算运营，再不是那种政府只抓权、不出粮的名不符合实的“公立医院”了。

但是，公共卫生网络就算建到了乡镇，也还不等于“到底”——农村的基本社会单元是村，绝大多数农民居住在村里。要是乡镇公共卫生机构不能把服务延伸到村一级，“以防为主”还不是一句空话？一旦发生突发的流行疾病，卫生防保网还有很大的漏洞。可是，从乡镇扩展到村庄，又谈何容易！

宿迁找到的办法很实际，就是政府在乡镇卫生院的预算中，编列了外聘村庄防保人员的项目，要求每个村至少聘任一位村医，用财政经费完成最必要的村庄卫生防保工作。实话实说，开始听市、县卫生局长介绍这条经验的时候，我将信将疑。村庄一级的问题，自己多年来也算做过一点功课，没有那么容易就到底的？后来在沂涛镇卫生院当面细问院长，信有其事。还专门到宿迁籍同学的家乡，在邻近两个村子里找到三位村医，详谈一晚，才算心中有数。

他们划分得很清楚：公共卫生的责任是政府的，所以经费由政府出，公开招聘由镇卫生院主持，工作也由乡镇卫生院指挥、督导；但在到村庄一级具体完成公共卫生服务工作的，却是乡村私人医生。这些村医，要竞聘村庄防保员职位，被聘上的就负责流行病、传染病病例报告、0－7岁孩子打防疫针、村小卖店和餐饮的卫生监管、村庄水源水质检查，还要协助农居改厕工作、监管村庄公共场所的卫生等具体工作。

完成所有这些“琐事”，报酬每年2000元。我问村医，你们愿意被聘吗？答，争还争不来。因为村医本来就是亦医亦农，多一点专业工作就多一点收入。货币收入以外，当上防保员还意味本领高一些，增加了他们在村民中的号召力，也增加了在农村行医的竞争力。

这就是国际流行的“公私合作”理念（Public Private Partner，简称PPP是也）的一个体现了。为什么PPP？无非为了更好地动员社会资源罢了。讲过了，公共卫生的责任由政府负责，首先是因为这里存在足以威胁很多他人健康、生命、财产的“致命外部性”，没有政府强制力，办不了也办不好。其次，搞公共卫生，网络化防御和早发现、早治疗，社会成本最低，政府负责的优势比较明显。

但是，政府负责不一定全部由政府包办。政府负责的事务究竟采用什么形式来完成，要不要与私人和民间机构合作，以及用什么样的合作方式，都是可以细加选择的。道理不复杂，因为以不同的方式履行非政府承担不可的责任，组织成本可能不同，工作效果也可能不同。正是为了政府更好地担负非政府莫属的公共职能，才需要在多种模式里选择。

在经济学思维上，要达到问题的这个层面，“外部性”概念看来不中用。不是说世界上没有外部性这回事，而是人群中的个人行为，多多少少总对他人发生影响。不分轻重，凡影响了他人就是“外部性”；也不分青红皂白，凡“外部性”就一定要大动干戈，人类组成社会的代价岂不是太高了？至于任何外部性都要政府出场，政府哪里又忙得过来？刚刚谢世的男高音歌手帕瓦罗帝，据说早年听邻家婴儿久哭而声音依然洪亮，启发他改进了发声方法。歌王后来举世知名，是要回头感谢邻家孩儿的哭声，还是要求意大利政府抽取“啼哭纷扰税”呢？

是的，同一个“外部影响”，效果可能正负相间，非要一手抽税一手补偿，忙个不停吗？更重要的是，数之不尽的“外部影响”不理也罢，因为理会的代价大过了收益，还是将就为上。另外一些外部性，由当事人自己讲价钱解决就好，无须他人干涉的。但是有的“外部性”，比如上文不得已造出来的“致命的外部性”，政府不处理就天下大乱。一个“外部性”有那么多不同的含义，用来解释人的行为逻辑不免歧义四起。

我以为比较可取的概念，是“公用品”。可惜这个public goods，一开始就被误译为“公共物品”，甚至“公共财货”。在高举主义之争的地方，学子的注意力难免被引向十万八千里以外，先入为主，以为“公用品”就是“公有的财产”，或者“应该是公有财产”云云，把问题的重点完全歪曲了。

80年代中读到《卖桔者言》，才知道其中的误差太大。当年五常先生以中文下笔，介绍科斯1974年写下的“经济学中的灯塔”。说的是大海航行，来往船只看不见水下的礁石和其他危险，需要灯塔指示安全的航道。可是灯塔提供的服务，你用也不影响别人也用——甲船看到灯塔的光芒，绕路而行；乙船、丙船来到，照样见灯光就可绕路而行。此“你用不影响他人用”——后来有的经济学书本上讲的“消费不排他”——就是“公用品”的本来意思了。

在行为分析上，“公用品”引出两个推理。其一是英国历史上创立福利经济学的那几位，最有名的要数剑桥大学的庇古教授，断定私人不会投资公用品，因为私人不能强制每个享受公用品的顾客付费，投资没有足够的回报，做不来的。例证就是灯塔，很多船只可以搭便车“偷看”灯塔之光，享受了服务却不对灯塔的建设和营运付费。其二是当代鼎鼎大名的经济学教授萨缪尔逊，论证既然公用品多一个人享用也并不增加服务的边际成本，非要每个享用者付费，岂不带来社会损失？两大推论都说非政府出场不可，区别是一路认为政府办灯塔才可强制收费，另外一路认为政府以税收修灯塔，然后“免费”供社会享受，是最优的制度。

轮到科斯出场，只问了一个简单问题（“英国历史上的灯塔究竟是怎样修起来的”），就让两大派经济名家尴尬不已。原来最早的英国灯塔，收费由皇家授权的船主协会负责，而修建及营运却是私人公司根据与船主协会的合约来提供的！五常的评语我现在还记在心里：籍籍无名的后起之秀，只要一个下过功夫的实例在手，“盲拳可以打到老师傅”。

是的，在经验科学里，所有理论推断的惟一命运就是接受事实的检验。大名家说公用品非政府不可，逻辑上没有破绽，但怎么解释英国历史上实际上由私人投资建设了多个灯塔的事实呢？后来我把科斯的原文找来细读，发现名山中有更大的宝藏。在那篇妙文快要结束的地方，科斯有一句话让我想了很久，“这种政府筹资的制度不一定要排除私人企业建造和管理灯塔”——这里面究竟是什么含义呢？

多年后我才得出自己的答案。原来从生产的角度看，世界上本没有“公用品”这回事。还以灯塔为例，从消费方面看确有“你看不影响他人看”的属性，所以灯塔是公用品。但是建造灯塔和营运灯塔所要耗费的资源，却没有一样是“不排他的”——给定财富和收入，多建灯塔，势必要少生产其他。这样看，是资源在生产方面的竞争性和使用的排他性，才逼得人们把“公用品”的“政府筹资”与“政府建造、政府营运”分开来处理。

经验上，今天的中国也开始把部分国防产品通过国家订货的合约方式交付民营企业生产。国防产品当然是公用品，不过也是从消费角度定义的。从生产的角度的看，要提供国防公用品，资源照样稀缺，因此照样也可以借助市场竞争的压力，动员私人企业参与国防品的生产。在基础设施方面，政府授权私人修建并营运、到期由政府回收的BOT模式，不也是早就见怪不怪了吗？到了公共卫生领域，在政府负财务责任和行政责任的前提下，通过购买私人和民间的服务来扩大有效供给，难道不也是顺理成章的事情吗？

——医改系列评论之二十九

周其仁
经济观察报 2007年9月10日 星期一

开门见山，我认为宿迁医改有全国意义。这个地方的改革模式，框架很完整：政府退出包办医院和一般医疗服务，集中财力和治理能力负责公共卫生、负责医疗服务监管、负责建设医疗保障网。这“一退三负责”，逻辑井然，比纸上谈兵的那些“医改方案”，高明多了。让我从歧见小的地方开始阐释吧。

自亚当斯密发表《国富论》后，政府究竟承担多大的经济职能，一直是长兴不衰的话题。不少人认定，斯密主张“守夜人”式的“小政府”；还有人则认为，斯密的主张早就过时了。我自己的体会，这些见解都似是而非。斯密的贡献不是他个人对政府尺寸大小的好恶，而是提供了分析政府功用的一个经验科学的视角——政府究竟承担哪些职能、以及选什么样的方式来承担，才更为“合算”，即更有利于国民财富的增加（见写于2001年的“守夜人的经济学说”，收入《真实世界的经济学》）。

“小政府”的理念固然不错。不过此“小”的含义，应该是“能小则小”。任何社会都少不了政府，所以政府连同其全部预算花费，总构成社会的一项成本。争取利益不能不付代价，这是谁也不要空想能把很费钱的政府完全省掉的原因。人类可追求的，不过是尽可能以较小的代价求得较大的利益。这就是说，争取同等的利益，政府作为必要的成本，能小则小，愈小愈妙。问题是，“小政府”究竟可以达到什么程度，要根据实际的约束作具体分析，离开经验的基础，纯想象出来的玩意，于世无补。

以医疗卫生为例。有人主张政府全包，有人主张贵人自理。两个极端之间，还有无数亦此亦彼的意见组合。我对所有这些“主张”都没有兴趣，因为若不把约束条件加进来，什么“主张”也不错——反正都是空谈，怎么好听怎么说，不需要认真讨论的。

宿迁医改就不同了，那是在真实约束条件下的行动。宿迁人清楚地问了一个问题，给定当地财力弱的现实，什么才是政府首先要负责的卫生事务？他们的结论，首推公共卫生。忍不住要点评一下,问题好，答案精彩，不过应该不是宿迁人智力超凡，而是他们面对着挥之不去的约束条件。介绍过的，不到6亿财力的地方，却有11万财政供养人口——政府养自己都困难，包办一切又从何谈起呢？宿迁逼出来的路子是，既然1个指头按不住10只跳蚤，那就选一只非由政府按不可的吧？这里所说“非按不可”，是政府不按，别人一般不会去按；倘若谁也不去按，那一只跳蚤就足以酿成大祸。

于是选公共卫生。不是说私人卫生不重要，更不是说个人的疾病——病贫相交使许多个人和家庭陷于苦难——政府可以不管不顾。问题是限制条件。真的没有财力限制，政府把每个公民的美容都包下来，我也没有意见。说句打趣的话，美容也不仅仅是个人的私事哟——在下面目可憎，不幸被你看见，惹阁下不舒服，这不是某些人常挂嘴边的“外部性”，又是什么？

问题是，外部性有不同的“级别”。不美容有碍观瞻，是外部性；不讲个人卫生，身体散发异味，是外部性；感冒咳嗽不传染他人的，也是外部性；流感、传染病影响一大片人，还是外部性！等到瘟疫出场，赤地千里、十室九空，“万户萧瑟鬼唱歌”，也不能不说是外部性！问题是，不分轻重，“凡外部性一律要政府出场”——难道就不怕政府的代价太大了？对那些实在付不起大政府大代价的地方，要政府包办全部外部性，岂非空中楼阁？

宿迁医改无非是要走下那座空中楼阁。他们被现实局限逼迫，非区分事情的轻重缓急不可。所谓决策的“优先顺序”（priority），离开具体的限制条件是永远不知所谓的。宿迁的经验是不管泛泛的外部性，他们把问题倒过来问：哪一种外部性非政府对付不可？

问题好，正确的答案就来得容易。非要政府对付的卫生外部性，是公共卫生，特别是传染病的防御和控制。此次访问宿迁市结核病防治中心，主事人告知，每个传染性肺结核病人每年约传染易感者15人，被感染者中约15％在近两年发病，发病者中又有约40％将成为新的感染源。宿迁的结核病发病率高于江苏和全国水平，2000年调查的结核病涂阳患病率（即传染性结核病）为每10万人318.73人，推算500万人口中有16675人。要是这些传染性病人不得而治，过2年就是（16675×30(15×2)x0.15×0.40=）30015人；再过2年，54027人！

有病不治的成因很多，或患者不知自己的毛病有传染性，或知道了也没有钱治疗，或知道也有钱但就是得不到方便的治疗。不幸的是，无知、缺钱和少医，常常合并到一起发作，把落后地区和贫困家庭拖入贫病交加的困境。更严重的是，传染性疾病可以把许多原本健康的人也“拖下水”，传而染之，祸害无辜，损伤他人甚至整个地区乃至一个国家的生产力。

这就带出为什么非要政府出手对付传染病的理由。很明白，不论有意还是无意，传染他人得病，与侵犯他人财产和人身的行为无异，政府不出头制止，社会不会有秩序。从这点看，公共卫生与国防、治安等事务类似，人民缴税“购买”政府提供维系公共卫生的服务，正如人们缴税购买国防和治安服务一样。

希望我没有夸大其词。因为人类至今还不能完全免除流行病和传染病的袭击。2003年的非典就是一例，讲起来传染率不如肺结核，但奇高的死亡率连医生护士也不能幸免，却实在令人恐怖。要不然，偌大一个北京城，怎么可以搞到一时街上几乎无人！还有全球范围此起彼伏的疯牛病、禽流感和其他怪病，仿佛“黑死病”时代重新来临。读过UCLA医学教授Jared Diamond的书，论证当年欧洲人征战新大陆，90％的美洲土著是被欧洲人带去的传染病“解决”的！防病毒与防敌国入侵的道理相通，适用的组织机制也相通。

医学史说，对付病毒流行最有效的办法，是实施隔离。谁都知道人口流动的好处巨大，但为了制止病毒横行，有时就要付出停止人口流动的代价。试问，没有强制力，谁能制止有巨大经济收益的人口流动？非典时期，杭州街道的老太太发挥了大作用。不过倘若没有政府授权，没有合法强制力为后盾，老太太哪里能禁止年轻人出门挣钱？

这就点到了政府的特征——惟一拥有合法强制力的组织。此力是社会利器，不可滥用，也不可当用不用。涉及生命和健康，凡“一人做事一人当”的事，一般无须强制力出场——政府甚至不能用强力禁止自杀——可是对于健康方面种种“他杀”行为，政府不动用强制力，人类社会就不免要遭大难。

常识说，对付呈指数增长的流行病和传染病，越早采取措施，收效越显著；而最有效的，还是预防。这是因为，比起大规模扩散之后再采取行动，预防和早加控制的成本低得不可以道里计。但预防和早加控制，又谈何容易？第一，要有可靠的信息和及时、准确的专家判断，否则瞎折腾几次，再喊“狼来了”就没人听。第二，防治必须覆盖全社会，在时间空间上皆不能有遗漏，否则一时一处失守，其他都是白忙。这两件事情，离开有效的政府强制力，都不足成事。好比现代国家必建常备军，不能等兵临城下再招募战士。这是斯密论证过的。

从公义和效率两个侧面看，公共卫生都是政府的首要责任。中国的特点，一方面是人口高度稠密，另一方面是公共卫生极其薄弱。改革开放之后，经济自由的扩大推动了人口的大规模流动和重新积聚，带来巨大收益的同时，也带来严峻的挑战。今日国家卫生工作最薄弱之处在公共卫生，特别是在人口大规模流动基础上的疾病控制和防治。举一个数，2005年全国甲、乙类法定报告传染疾的发病率，每10万人达268.31人（推算全国就是349万之众，未报告的不在内），比1996年增加了61.5%。

倒是财力捉襟见肘的宿迁看清了这一点，首先强化政府对公共卫生的责任。这个经验有全国意义，因为矫正政府职能的本末倒置，也是全国的普遍问题。读者也许赞成交警查办酒后驾驶的吧？不过你可知道，2005年全国城市机动车辆交通事故造成的死亡率——不全是酒精之功——每10万人9.14人，可传染病和寄生虫病、呼吸系统疾病、消化系统疾病造成的死亡率，城市居民每10万人136.57人，农村居民179.06人！能不能问一句，查办带病毒杀人的警察何在？先把非由政府承担的公共卫生责任承担起来，有余力再说其他，好不好？

——医改系列评论之二十八

周其仁
经济观察报 2007年9月3日 星期一

仿佛出人意外，在全国率先打破医疗卫生“管办不分”体制的，居然是江苏北部的一个落后地区——宿迁。完全不出所料，触动深层制度矛盾的宿迁医改，引发了潮水般的抨击、留难、负面评论和置疑。但是，毕竟发生在早就经历过改革风雨的21世纪开局之时的中国，毕竟上上下下不少人懂得实践的价值，也容得下从实际出发的宿迁医改的探索和尝试。结果很圆满：做得通的事情，最终一定说得通。本文要说的，是宿迁医改的普遍意义。

宿迁医改首先是特殊的。7月底，北大几位同学到宿迁调查，邀我同行。我们访问交谈的，从村医、乡镇卫生院和医院的院长和医生、市县卫生局局长、城市各类医院的院长和医生，到宿迁市委、市政府的领导人，总共有几十人，中心话题是医改。回来翻看访谈记录，所有这些宿迁医改的当事人，热衷于告诉我们的，都是宿迁的实际情况、以及针对当地实际情况而选择的宿迁医改方略。

最特殊的实际情况，是人口多、财政穷。宿迁1996年建市，500万人口。但到1999年，全市本级财政收入只有5.9亿，加上中央和省的转移支付，财政总收入不过10亿，但财政总支出却达14亿。何以有如此之大的缺口？原因很多，不过首推“财政供养人口”太多——1999年全市有整整11万之众！这里所谓 “财政供养人口”，就是法定靠财政开支维生的人口，俗称“吃财政饭的”是也。其中，主要是公办教师、官员以及公营事业单位的职工。

也是如假保换的规律：经济越落后的地方，人们吃财政饭的动机就越强烈。访问期间，同学找来一份沭阳县(宿迁市人口最多的一个县)的资料，但见密密麻麻记载着263个县级事业单位，共涉及编制好几千名！还有超编的呢，再加上县级几大班子编内和超编的公务员，加上乡镇一级编内和超编的公务员、事业单位职工和离退休干部，全部“财政供养人口”的数量，实在惊人地庞大。

结果，政府包办的事务受双重拖累而无法办好。其一，政府陷于“吃饭财政”的困境，除了供养财政供养人口以外，拿不出多少财力来办事；其二，盘踞在各路要津的“公家人”，财政饭吃不够就转向 “吃市场”——凭行政垄断的公权力搞形形色色的“创收”名堂——不但提供不了产业和事业发展需要的服务，反而徒然增加制度运行的成本，损害整体经济利益。如此“生之者寡，食之者众”，怎样谈得到发展经济和各项社会事业？

知易行难。此种“越穷越吃、越吃越穷”的局面，即便认识到了也很难解决。关键是既得利益实在没有出路，于是也实在没有退路，惟有把财政饭吃到底。横竖经济再落后，也不能无政府吧。什么“小政府、大市场”，一张白纸怎么画都无伤大雅，但对于已经进入了财政供养人口队列的人来说，“改革”岂不就意味着夺他们的饭碗？

这就是宿迁医改的背景：财政穷、吃财政饭的人多，所以那些一向由政府包办的事务，包括教育和卫生医疗，就变成了本系列评论说的“包而不办”——政府办不好，也不动员社会力量来办。不过，这种令人尴尬的局面可不是宿迁的特产。差不多所有经济落后的地方，都有类似现象，都有类似的问题。

宿迁真正特殊的地方，在于率先形成了改革包而不办体制的氛围、共识、决心和行动纲领。当然是妙不可言的“合成”过程，诸多因素都发挥了不可或缺的作用。不过，我还是把宿迁市主政者的见识、认知、决心和执政能力，放到了解释之所以发生宿迁医改种种原因的首位。不奇怪，出身于政府包办一切的计划体制的国家，就连“市场化取向”的改革，也只有在政府主导下才可能发生。

一年前我在本报发表“也谈宿迁医改(上、下)”(见本报2006年7月17日36版、7月24日44版)，向读者介绍时任宿迁市委书记仇和，在笔下毫不掩饰地表达了对这位剑及履及的改革人物的拜服。此次到宿迁实地访问，差不多见人就问对仇和的评价，连清晨马路上的“摩的”司机也不曾放过。听到的反应令人高兴：没有仇和领着大刀阔斧的改革，宿迁不会有今天的面貌。其他故事按下不表，单说宿迁医改就发轫于沭阳，而沭阳改革医疗卫生体制的第一推手，就是当时的县委书记仇和。

仇和与他那个推进改革的班子，并不是一群鲁莽的改革家。他们无意为改而改，而是要实实在在解决宿迁面临的难题。不消说，他们深知惊人庞大的财政供养过多人口的机制，既是宿迁发展的制约条件，也是宿迁改革的制约条件。不改革这一点，宿迁发展不起来；贸然发动全面进攻，“破坏了稳定”就什么也不要谈了。

宿迁的办法，是庖丁解牛，即对大而无当的政府职能进行分解，区别哪些非由政府承担不可，哪些可以也应该由民间、企业、非政府主体来承担。具体到医卫，就是把办医者和管医者分开，把医疗服务与公共卫生服务分开，把医疗服务机构与卫生防保机构分设。这也就是著名的宿迁医改的“三分”准则：“管办分离，医卫分策、医防分设”。

为什么“分”字当头？仔细体会，与非常有限的政府财力有关，更与宿迁主政者急切地要改变当地医疗服务落后的状态有关。说得 “理论”一点，这是理性——在约束条件下求大——的改革行为。通俗一点的表达，就是要把仅有的一点钢用在刀刃上。就是说，精心区分轻重缓急的宿迁医改，“穷”的约束是必要条件，急于“变”才是充分条件。

横竖就这一点财力，用到哪里才能最显著、最持久地改善医卫落后面貌？宿迁的答案是政府集中医卫的行业管理，开放有监管的医疗服务市场，同时集中财力，一手提供公共卫生服务，建立覆盖到乡村基层的卫生防保体系，一手组织多种形式的医疗保障，包括向需方——首先是低收入人群——提供医疗补贴。抱病向我们介绍情况的市卫生局葛志健局长说得清楚，宿迁医改是相当完整的一套，哪里只是“卖医院”而已？

是呀，总要问个青红皂白吧。听得一个“卖”字就情绪失控，非要横加讨伐，岂不是师出无名？我们此行的调查报告，同学们自然会写。这里不过记下简要的六点，为这个一度搅动全国医改的案例录以备考。

第一，宿迁市卖掉公立医院的缘由，既为政府集中有限财力办公共卫生，也为行政当局“不当运动员而当裁判”。

第二，即使在宿迁这样的落后地区，政策对头，可动员的社会办医力量就非常可观，这不但表现在原公立医院整体以远高于账面净资产的价格转让，表现在转制后的医院普遍增加了投资和设备扩充，而且也表现在新设医院和医疗服务机构的显著增加。整合起来，2006年全市医疗卫生资产20.4亿元，是改革前2000年初的4.12倍，其中非政府机构的资产13.71亿，占67%。

第三，开放准入的竞争环境，加上必要的“裁判”监管，医院服务的品质和技术水平得以提升，服务项目得以增加，费用得到控制，综合表现就是区内医疗服务的需求量上升，原先外出的医疗需求回流。

第四，政府盘活医院资产的财务收入，悉数进入专项基金，全部用于公共卫生的开支。今天，宿迁市的卫生防保资产，已从1999年的4100万元，增加到5.97亿元，新建、扩建了五大中心，显著增强了公共卫生的基础设施。

第五，在全部乡镇分设卫生院和医院，前者是政府投资、用财政预算保障运转的公共卫生服务机构，并通过政府购买服务的路径，将公共卫生服务网络延伸到村庄；后者是承担一般医疗服务的民营机构。

第六，政府增加了用于医疗保障的开支，特别是完成了90%农村的新农村合作医疗覆盖，并适当提高城镇职工医保的水平和覆盖范围。

区区在下被某些人划为“市场原教旨主义”久矣。可是很奇怪，此次实地看宿迁医改，我的重点不在“放出来的医疗服务市场”，而在政府坚守的公共卫生领域。我认为，宿迁医改真正办得好的地方，是把政府很有限的财力和管理精力，集中到公共卫生这个民间力量、市场机制难以发挥作用的地方。当然，为了做到这一点，宿迁政府必须从“办医院”的立场后撤。一鸡死，一鸡鸣，卫生局长不再当“自己的”医院的总院长时，才可能担当公共卫生服务的提供者和组织者，以及医疗服务市场的公正管理者。

因财政穷逼出来的宿迁医改，是不是等到财政富起来之后，就还要改回去？这等于问，宿迁医改有没有对全国医改的普遍意义。我们见过的市委书记、卫生局长、院长和其他宿迁人士，对这个问题都没有肯定的回答。他们仿佛对过答案，一律说宿迁医改不过是从宿迁实际情况出发的选择，是地方的特殊，不代表全国的一般。在这一点上，我有不同意见。理由吗，请感兴趣的读者先想，我们下期交换意见。