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市场禁入的长期后果

2008-09-13 Saturday 10:47:31

市场禁入的长期后果

周其仁

2002年7月22日,美国邮资委员会宣布从当年6月30日起全面调涨邮资,国内平信(first class)将从现在的34美分提升为37美分。作为一个政府长久独家垄断的行业,美国邮政业究竟怎么啦?

炭疽病毒不相干

去年美国邮政总共亏损了168亿美元。比较而言,美国邮政似乎最有资格指称这是恐怖主义炭疽病毒袭击的结果。是的,全世界都看到,为了防范炭疽病毒的入侵,美国邮政不仅牺牲了数名员工的宝贵生命,而且花费了大量人力、物力清理邮件和杀毒。为了对付恐怖主义,开支要增加,而这些开支如同国防费用一样,由财政资源——纳税人的钱——来负担,应该顺理成章。

不过,即便在美国,炭疽病毒与邮政运营效率低下的相关性也是很小的。第一,上述美国邮政亏损额发生在结束于9月30日的2001财政年度,炭疽病对邮政的影响总共还没有几天。第二,早在2000年,美国邮政就预警2001年将出现30亿美元的巨额赤字,后来仅仅由于冻结了基建,才减少了实际亏损额;但在恐怖主义攻击发生之前,美国邮政的亏损额估计已经达到135亿美元。第三,美国邮政2001财政年度的业务总收入——高达657亿美元——比上年略有增长。这些证据表明,美国邮政的亏损源于“经营不善”,就是没有炭疽病毒事件,情形也不会大不相同。

从更长期的角度来看吧。1960年美国一封平信的邮资为4美分,如果邮资的增长指数与通货膨胀率相等,那么2000年平信邮资应该是26美分,而不是当时实际的32美分。为了对付邮政的巨额亏损,美国邮政除了得到国会更多的补贴和税收优惠特权以外,还在2001年内一年两次提高邮资。不料,2000年邮资涨价的结果——和过去一样——仅仅是导致来年更大的亏损,以及未来的美国邮政——如美国国会审计处指出的那样——将更依赖于持续上涨的财政补贴和邮资提价。难怪华盛顿邮报的一篇评论说,这样的生意要做下去没门!

市场禁入是祸根

为什么美国邮政的运营效率如此之低?刚刚卸任的美国邮政部部长的解释是:普遍服务。他说,向任何地址提供每周六天、每天定时的邮递服务——哪怕是到大峡谷或阿拉斯加某处送一封平信——是不会有“成本效率”(costeffective)的。

问题是,邮政成为政府独家垄断的服务行当,最主要的“经济理由”无非是它具有“自然垄断”性质——只有一个供应商在技术上更优。难道不正是因为邮政普遍服务的基础建设耗资巨大,才“必须”由政府独家经营,以杜绝重复建设和“恶性竞争”造成的“社会浪费”吗?邮政拿了那么多年的独家垄断特权,为什么“规模经济效益”江河日下,甚至南辕北辙?

看起来,普天下行政垄断的“局”都是这样做成的:先是说只有独家垄断才可以提供“最优的”普遍服务;一旦独占特权到手,又说因为只有我一家提供普遍服务,所以只有我倒霉地承受成本无效率。

如此与众不同的“逻辑”,最关键的环节只在一处,那就是产品(服务)市场的法定垄断终究要传导到要素市场上,从而左右服务成本。我们都知道在真实世界里要“控制成本”——在竞争中根据生产率决定薪水和福利水准、管理以及创新——绝非舒服的差事。既然邮递服务有专营特权的保护,既然“服务费用”可以经过一个政治程序转嫁给消费者,要邮政管理当局努力控制成本,是不是在说笑话?

因此,无论邮政“规模经济”的技术潜力多么巨大,它总要受到“市场禁入体制”对“成本效率”的不断侵蚀。假以时日,行政垄断邮递服务的成本与生产力脱节、收费与服务质量脱节,就没有什么好奇怪的了。讨论美国邮政面临的问题,单单扯“普遍服务”是不够的。人们要问:花费如此代价来获取邮递的普遍服务,值还是不值?人们更要探讨:有没有更可取的办法来运营邮递服务?

破除邮政专营的迷信

要寻找合适的解决办法,首要条件是破除对邮政专营体制的迷信。我的意思不是说,破除了迷信,各方可以接受的邮政改革方案就会自然诞生。不是的,改革要触动现有邮政体制的既得利益,光“讲道理”不管用。我的意思不过是,对邮政专营体制的迷信,是既得利益的护身符。破除迷信,至少可以让既得利益者在道理上先输一局。

为什么认为邮政专营是迷信?因为它与经验不合。第一,在历史上不少国家——包括美国在内——的邮递服务曾经不是政府专营体制,那时候这个行当生机勃勃。第二,当代有一些国家——包括瑞典、芬兰和新西兰——已经解除了邮政专营,私人公司可以进入邮件递送服务;而另外一些国家——例如德国和荷兰——已经完成了政府独家拥有的邮政公司的“股份化改制”,并决定在2003年全面解除邮政专营。

更重要的第三点是,即使在邮政专营的体制内,市场竞争——依赖于形形色色直接替代或间接替代的技术——从来就没有完全消失过。以美国为例,1907年UPS(当时叫“美国信使公司”)在西雅图成立时的招牌业务——“包裹递送”,如同后来推出的“快递”服务一样,是当时的美国邮政还不能提供的。近年的电子信件大量替代传统邮递,可从来不是拜了专营制之福。

当然最重要的还是要废除邮政专营制。二十多年前在里根“解除管制”的时代,美国的包裹和快递市场就已经对非邮政公司正式放开。但是,还是有一部《私人快递公司法》(the privateexpress statutes)明令私人公司不得从事平信和3美元以下包裹的递送业务。私人公司也不可以使用邮箱资源——即使是私人家庭的由私人购买的邮箱。

不少人断言,正是美国邮政的巨额亏损推动早日废除邮政专营体制。这当然是要由美国人决定的问题。我们只希望美国邮政的故事给中国邮政专营体制一个教训:不要沿着强化市场禁入的方向“规范市场”,不要以任何名义,包括毫不相干的炭疽病毒。

2002年8月4日

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