城乡中国64:挂钩主体是怎样产生的
2013-09-30 Monday 01:16:57
挂钩主体是怎样产生的
——城乡中国系列评论(64)
周其仁
经济观察报 2013年9月30日 星期一
单照字面意思来读,上文讨论的“挂钩”政策很费解。“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”,到底行为的主体是谁,不清楚。既然叫“挂钩”,总是一个动作,总有行为的含义。但做这个动作的行为主体究竟是谁,即便语文程度很高的读者怕也难读明白——“城镇建设用地增加”,是谁的城镇用地增加啦?是张三的、还是李四的?或者就是一个地方的?那又是一个镇,一个市,还是一个省?“农村建设用地减少”呢,主家又是谁人?是自然人,是法人,还是干脆就是空间上的一块地方?主体不明,“挂钩”费解。莫非可以想象,一幅土地与另外一幅土地自己就可以挂到一起,像阿拉伯飞毯一样?
早就见怪不怪。上世纪80年代在杜老帐下,涉猎政策文件的生产过程。开始看到频频出现的诸如“要抓紧粮食生产”、“要关心群众生活”之类,对那一个接着一个的“要”,不免心中生疑:谁要谁啊?你要,为什么他也要?你要他要,他就会要吗?他要是不要,还不是空话?杜老知道年轻人少见多怪,不以为过,笑笑了事。也有前辈给予开导,“这是搞文件、不是写文章”,“这么大个国家,中央文件写得太细、太板,底下没法办”。后来懂了,中国的文件不能不给底下选择的余地。文件层层下达后,读还是不读,有的选;读哪句,不读哪句,也有的选;读了怎么解,重点放到哪里,更有的选。北京都写明白了,人家怎么选?
几十年过去了,无主语的“文件体”依然流行。要点是,文件里的主体不明,不等于在文件贯彻后一定就永远没主体。永无主体的文件也有,那是空对空的玩意,在“文山会海”里也占有不少地盘。“说了算说了,什么也不会跟着发生”,无非是官僚机构的官僚习气,白白糟蹋公粮和纸张。
另外一类不同。发文时也是无主语、无主体的体裁,但只要文件传下去,行为主体、利益主体就会跑出来。更神奇的,是行为的主体会变化,先登场一个,行为一番,刺激起其他主体也登场,慢慢热闹起来,甚至“你方唱罢我登场”,大戏变得精彩无比。
依本文作者的观察,“城乡建设用地增减挂钩”政策,属于后一类。开始读这套文件,究竟是谁的土地挂谁的土地,一片模糊。读着读着,往地方和底层读下去,挂钩主体慢慢就跑出来了,还不止是一个,此起彼落,互争高下,看到底谁才是这挂钩主体的当红花旦。
经验说,挂钩主体是在文件下达中开始被“读”出来的。按规矩,中央政府的政策文件,在全国行政系统内顺级而下,由省部、地市、区县、然后到达乡镇。政策文件逐级下达,有资格读到文件、知晓政策的范围,也逐步扩大。先读到的,先做选择——当回事,还是不当回事?看出政策的“含金量”,非挖出来不罢休;还是麻木不仁、权当一档差事应付了事?这里大有讲究,而影响的因子无数——政策本身的设计水准、表达是否清晰,各地实际工作对此有没有实际需要、需要是否紧迫,以及读到政策文件的地方领导人,对该政策是否敏感、有无“贯彻效果的想象力”,等等。所以,同样的政策传下去,“地方响应函数”各个不同。好在这么个大国,各色各样的政策文件天天往下发,只要有部分响应,就可以见到颜色。
“挂钩政策”不例外。谁会对此策比较敏感呢?首当其冲的,当然是对“城镇建设用地”饥渴程度较高的那些地方政府。早觉得城镇建设建设用地不够用的,早就被土地供不应求憋得难受的,容易对上面从哪“开口子”较为敏感。他们对新政策读得细——特别是在所在地专业程度较高、又急地方首长之所急的主管部门的帮助下——行动也快,迅速把本地政府的权威和动员能力加上去,当个事情“抓”起来。
配合条件也重要。想多得城镇建设用地的地方,这些年多了去了。不过,按照挂钩政策,此“增”要以彼“减”为条件——农村建设用地要有减下去的潜力。有城无乡的“纯城市”(百分之百土地划入城市,已完成土地国有化的),想减也没处可减,挂钩无望,就排除了。有城亦有乡的(这是多数),但固守“土地是当然的不动产,哪里搬得动”之成见的,对挂钩“看不懂”的,也容易把自己排除在外。懂一点,对“不动产在某些条件下或可动起来”多少有点想象力,但所辖之地的城乡土地差价不够夸张的,积极性也不可能很大,因为那点“甜头”难以打动人,看看就算啦。
七去八除,从2004年钩挂政策一下达就奋起响应的,还真不多。东部沿海地带,对城镇建设用地的需求当然旺盛,但那里的农村,特别是直属同一城市的农村,也早已发达得可以,尤其土地观念新潮——凡城市政府懂的土地资本化那一套,人家郊县、乡镇、甚至村组也大体都明白了。结果就是,“农村建设用地”减不出来多少,减的成本又太高,“挂钩”的净收益偏低。至于太落后的地方,城市地价还没有起来,“土地饥渴”尚不严重,也难积极响应。
最容易对“挂钩”作出积极反应的,是夹在中间的那些地方政府。城市、工业已经看到苗头,承接东部产业转移、招商引资如火如荼、方兴未艾。同时那里的农村幅员广大,减农村建设用地的余地极大、代价较小。还不够,还要那里的主政当局,有明白人,对“城乡土地可移动、动了可能升值”这一套,不拒绝想象,更愿意尝试。
这样分析,成都、重庆这两个原四川省的双子星座,对挂钩政策率先反应、率先尝试、率先落地,就不难理解了。首先这两个西部最大的都会城市,在2004年以后,城市地价开始上升。比不上北京、广州、深圳和上海,但每亩土地百万元量级的地价,也是这些地方自三皇五帝到于今,从来没见过的。周边农村呢?又广又大,相对落后。以地价看,中心城区走出不太远,地价下落不足十分之一、甚至百分之一的,所在多有。城市化、工业化势头好,但土地管制比早期的东部,又不知严格了多少。那时候,珠三角搞三来一补,长三角办乡镇企业,还不是想占多少地就占多少地?凑到一起,城市有希望、农村仍贫穷、城乡土地流动管得很死板。憋得难受的当口,下来一道“挂钩”政策,此时不积极,更待何时?
是的,“明白人“很重要。但是,为什么老是政府里的人先明白呢?我的解读,是因为那些主体未明的政策,先在政府体系里下达!“城乡土地挂钩”,到底谁挂谁的钩?没说明白。可是文件下达,是成都市委市政府先看到,重庆市委市政府先看到。他们发现挂钩政策的含金量,行为主体又未加界定,当然谁先读谁就是主体,有什么好奇怪的吗?再加按现行体制,城市土地本来就在政府手里,农村建设用地,怎么减、怎么挂,谁也搞不懂,倘若城市政府不上手,谁也做不出来,“本政府当仁不让充当挂钩主体”,事情才开了头。
后来的舆论批评挂钩政策“无非是地方政府闹农村的地”,说得也是事实。问题是,地方政府先读挂钩政策、先得主体地位,演进的逻辑是不是到此为止?挂钩的实践,还有没有机会,让新的、非政府的行为主体接着冒出来?下回再说吧。