启动经济和政府退出

2008-09-12 Friday 19:23:02

启动经济和政府退出

周其仁

当前重点是四个退出：政府从传统国有经济的困境里退出，从近年的权力经济里退出，从与民争利的市场领域里退出，从成功的投资项目中退出。

收入是“内需”之基

国内市场问题，现在讲了很多。由于景气低迷，政府希望通过刺激消费来增加国内需求。但是基本的道理是，老百姓如何消费是不需要政府来教的。如果居民的收入没有增长，或者对收入增长没有很好的预期，或者希望的消费在现有条件下无法实现，那么无论政府和学者怎样希望、教育和喊叫，社会消费还是增加不了。要“刺激”消费，最根本的办法，就是增加居民和企业的收入。政府的经济政策，要以消除妨碍居民和企业收入持续增长的种种因素作为出发点。

改革开放以来，中国居民和企业的收入有了大幅度的增加，这是国内市场扩张的基础。我们都知道，任何一个经济都不可能直线增长。有时好一点，有时差一点，有点波动，并不奇怪。1992年以后，中国经济增长陡然加快，后来减慢一点也是正常的。但实际上我们的经济里面还有很大的增长潜力。我的看法，现在真正严重的问题不是短期增长率的调整，而是那些妨碍经济增长的因素久久得不到克服，甚至“慢性病”化。那样的话，我国经济有可能从景气低迷变成长期性衰退。

制度性障碍三例

让我举一些例子来说明，什么是我所说的妨碍经济增长的因素。第一件事情发生在劳动力流动的过程中。1997年我们在中山市调查外地民工问题。我们知道这是珠江三角洲经济增长的一个重要基础。大量内地廉价劳动力进来，获得收入，对两地的经济增长都有贡献。农民工进来以后，广东的劳动部门增加了管理收费。一个镇的农民工管理费，可以收到每年400万元之多。这个收入水平在内地输出劳动力省份的劳动部门看来简直是天文数字，于是纷纷“觉悟”，派人跟到广东，名曰“追踪服务”，实质追踪收费。结果农民打工必须“证、卡齐备”(就是同时要给输出地和输入地双方缴纳管理费)，还要每年注册交费，否则就不合法。最后什么结果呢？那是在亚洲金融危机前夕，中山市很多鞋厂有大量订单，但居然招不到工人。政府部门在中间收取过多费用，农民工出来就不合算了。看来“民工潮”解决了(劳动部门叫“有序流动”)，但广东地区的劳动供给不足，工资增长超过劳动生产率的增长，工厂或者减少接单，或者以机器替代劳动力，一方面产出品的市场竞争力下降，一方面总就业空间缩小，民工的收入增长被人为遏制。

第二个故事发生在中西部地区。这几年高速公路修得不少。高速公路一修通，大巴客运很赚钱。一辆豪华大巴的投资，几年就可以收回来。但是这个市场被开发之后，公路管理部门就“明白”了机会在哪里了。他们说：对不起，这个东西要管理，要“规范”。管来管去，就是只准他们自己办，或者他们认可的人办。民间就不可以自由进入。广东好像也有类似现象。广州的出租车到顺德，不能直达顾客要去的地方，而是要绕道顺德市边上等一个地点下车，然后换乘顺德的出租车，反过来也是一样。总之各有各的“地盘”。市场经济变成了“地盘经济”。收费不是靠向社会提供方便，而是靠制造不方便，制造麻烦。越不方便，收费越多。加起来，都是社会的经济浪费，减少居民和企业的实际所得。

再讲一个故事是粮食。现在政府为了保护农民的所得，要独家收购粮食，不让商人去收购。我在北京调查过那个“大磨房”，老板是温州人。他同时做北京的面粉生意。据他讲，最好的时候做到北京面粉市场的1/4。但现在的粮食政策他就没法干了，因为市场的面粉价格往下走，而政府卖出来的麦子价格往上涨，又不准他直接收购农民的麦子。这个生意怎么做？他只好就不做了。我的问题是，粮食商人的收入就不是收入，就不能增加社会总需求吗？

这类故事仔细去看，各个地方、各个领域都不少。民间发现的市场机会，利润一出来，规范管理、加强管理、左加费、右加费，一直管到没有利润为止，管到谁也不想干为止。要承认，20世纪90年代一些政府部门的行为比80年代有了很大的“进步”。80年代他们是把计划体制下的管制权出卖给市场，很多事原来不能办，给点钱就办了。90年代是什么情况呢？民间不断发现新的市场机会，然后不断被拿走，不断被管住。这个问题不解决，长期增长的基础就垮了，企业家精神只得萎缩了。

没收入讲消费是笑话

所以政府不要老讲什么鼓励消费。人家有收入怎么会不消费？怎么还要政府教老百姓花钱呢？刺激消费的话讲讲就可以了，多讲就成了笑话。没有钱怎么消费，你倒让人们能在市场里挣到钱呀！有的研究表明，中国还是个资本净流出的经济。一方面说缺资本，一方面很多的资金外流。当然其中一部分是非法所得的外流。但确有一个原因是我们这里搞一个生意这么难，七抽八抽，左管右管。这就是广东省政府一直强调要解决的市场软环境问题。要害是政府跟企业、跟民众、跟民间，在市场上的相对地位怎么摆。这一条在目前启动经济时非常值得重视。不要以为现在的问题仅仅靠财政政策和货币政策就可以奏效。那在美国也许灵，在中国不会那么灵。中国还是在从计划体制向市场体制转化过程中的经济。没有体制政策，短期经济难以启动，更不会奠定长期增长的基础。所谓体制政策，就是界定政府部门和企业、居民在市场中的权利界限。当务之急，就是要有效地解决90年代以来，部门借规范管理之名与民争利，把市场机会不断拿走的严重问题。

可怕的“国家能力”

顺便讲一下税收。税收的增长连续多年高于GDP的增长，这样搞下去，究竟行不行？我看最后会把税源搞枯竭，不但对企业不利，对政府也不利。这次来广州之前见到联想的柳传志，我问他联想在惠州的生产基地怎么样。他说惠州市长非常开明，但是现在是两条线，地方政府管不了税收部门。最可怕的是运动式的收税，倒过来查找。前几天在惠州调查，有的企业说税收部门定好了补税的额度，然后再查，1998年不行查1997年，1997年不行查1996年，一直查到那个数够了为止。这个搞法真是要非常当心。一些学者对此也有点“贡献”，就是90年代初期论证中国的税收比例太低，危险之至，要影响“国家能力”。现在不是要重开争论。现实问题是景气如此低迷，政府可以考虑在税收方面好好退一块，现在这个不下决心，市场是起不来的。

很多人讲，现在政府要承担这么多义务，如果税收减少怎么办？我的看法是，如果政府把自己手里的各种资产和各种特许权好好盘好，不需要猛增税收也可以把政府养得好好的。现在应该一手让税，一手盘活政府手里的资产和资源。惠州不是被前几年的大亚湾泡沫套住了吗？政府财力非常弱，但又要搞投资环境，资金怎么来呢？就是把原来市政府手里的各项资产盘活，重组政府拥有的公路、煤气、天然气管道资源，组出政府投资市政的资本。我们政府手里有多少东西呀！现在猛收税，收了税国家投资，投资再形成不良资产，将来如何是个了啊？应该开始启动地方政府，从广东开始，把政府手里的各项资源盘一盘，会盘出东西来，这个意见，供广东省政府考虑。

政府手中的市场准入权是当前刺激经济增长最重要的源泉。北大门口很尴尬，讲起来叫中关村，也叫硅谷，但一出门就有人拉住你，一个问你要不要文凭，一个问你要不要盗版光盘。有关部门多次扫荡，扫来扫去扫不尽。我这次出来前不久，一出门又有一个不到20岁的年轻人，拉着我要卖盗版光盘，我说你要被抓住不得了呀，要关几个月，你怎么还干呢？他回了一句话：“现在合法的生意不挣钱，能挣钱的不合法。”这让我思考，是不是我们这个经济真的除了卖文凭和盗版光盘，其他都“全面过剩”，都不赚钱？我的看法不是的。中国有盈利和盈利潜能的生意还是不少，但就是某个部门独家垄断经营，不准民间进入。

政府退一步、市场进一丈

这件事情，我觉得可以参考美国经验。我是1991年到洛杉矶念书的。当时星球大战计划搁浅，因为苏联垮了，军备竞赛没法搞了。洛杉矶有12%—13%的失业率，多少成熟的产业工人也是下岗，从头学电脑，重新转型。当时美国的制造业也是全面过剩。怎么走出来的？非常重要的就是开放大服务业。先是开放天空，在航空业引入竞争，后来就是电信、电力，直到市政和公益事业。过去认为只能一家来搞，所谓自然垄断。后来突破了思想障碍，市场准入，竞争、收入和就业都上去了。中国自己的经验也是一致的。航空工业一开放以后，出现那么多航空公司，现在据一则报道说，有7万名航空小姐、机械师和驾驶员，但有8万个卖票的。这种情况会带来结构性的变化。现在我们的电信、电力、银行、保险、债市和股份制公司股权的场外交易等方面，都有很好的增长空间，高度盈利。问题就是要让民间进去。这些领域不开放竞争，效率低下，影响全部其他产业的竞争力是第一个严重结果。另一个结果是，就业没有空间。中国第一产业就业要减少吧？农民不可能再增加了，还有一亿的剩余劳动力要往外走。第二产业现在也是大量过剩，不可能增加好多就业。我认为，最大的就业空间就是在原来由国家垄断的那些行业。要一个一个地研究，一个一个放。让盈利的东西变成可以合法进入的产业，这样一定可以刺激民间投资。

所以我说市场问题当中第一位是收入。收入问题要很好地研究，政府要提供环境，让老百姓、小企业和大企业能够在市场里赚到钱。现在政策重点不要放到转移收入分配方面去，学什么发达国家的福利政策，抄回来越来越复杂的方案。那样做，危险之至。第一位要让人从市场里赚钱，其次才是辅助性的保障系统。如果挣钱的路越来越窄，保障的负荷越来越重，最后政府哪里来钱？政府只能把现在还开门的公司搞到关门为止。这样下去是搞不动的。

政府退出市场四途

在这个背景下，我认为广东省政府提出的“政府退出市场”非常重要。这很可能成为支持下一波经济增长的政策基点。现在值得讨论一下政府怎么从市场里退出来。首先，我们的政府目前陷在过去传统的国有经济的困境里面。这要坚决退出来。退的办法各式各样，但方针要明确，就是千万不要再陷进去了。现在讲社会保障体系，搞得很复杂，有点文不对题。目前面临的问题不是提高社会保障的程度，而是如何偿还政府的国有经济对一部分老工人欠下的债务。国有经济早就把这笔钱“投资”掉了，财政也没有能力。于是来一个社会保障体系，其实就是让目前还过得去的企业替传统的国有经济来偿付对部分老工人的欠债。但这样的路线会使政府越陷越深，因为集中到政府手里的各种保障资金又会成为将来政府的债务。可以替代的办法是好好把国有资产的存量切掉一块，想办法卖掉，还清老工人的债务。以后新人统统新办法，不要政府再背包袱。中国这个地方现在就这个发展水平，不能搞太复杂的东西，最好的保障体制是他自己能好好挣钱，能好好储蓄和投资，有一个有效的市场体制和金融系统，这是主要的；遇到天灾人祸，首先是个人动员储蓄，其次是家庭、亲朋和社区互助，再次是地方政府的辅助性的帮助，最后才是中央政府的一点补助。不能倒过来，仿效什么福利国家模式，所有企业一大笔钱交社会保障税，养一大堆人。在中国的信用条件下，你能相信30年后他还能给你东西呀？你看30年前投资的国营企业，现在要你解决下岗问题，你要明白30年后兑现的承诺是不怎么靠得住的。

第二方面，政府要从改革开放以来形成的新的国有经济和政府经济的麻烦中退出来。比如窗口公司，就是这样的问题。政府要退出，涉及的也是债务，但不是老工人，而是对金融债权人，包括境外的。关于这个问题，在去年的座谈会上我们已经提了一个建议，就是重组广东债务，确保广东信用。债信的影响深远，不可掉以轻心。但是地方政府手中没有足够的手段，用现金来偿付到期本金和利息。可行的办法只能是重组债务，第一靠政府手中还掌握的资产和特许权，第二靠各方对广东省未来的预期。尽最大的努力，减少债权人损失，保护广东的信用。更重要的是要看到，广东窗口公司发生这样严重的资不抵债问题，是政企不分体制的必然结果，也是传统的国有制体制无法适应市场经济的证据。必须坚持在重组窗口公司资产和债务的同时，重组公司的机制，否则过几年又出来一批窟窿，没法交代。这件工作，广东已经启动了，几大公司的债务重组，非常麻烦，具有世界级的挑战性。但是，不解决好这个问题，政府整天陷在这件事情里，不能承担正常的职能。

第三方面，就是刚才讲的政府要从与民争利的市场机会中退出来。这是当务之急，但难度也是最大的，因为陷得太深，油水又这么大。有一种意见认为政府退出市场的口号不够准确，因为市场总要政府来管理。这也许有道理。但更现实的情况是，现在就是天皇老子发命令，政府及其部门要从市场中退出来，恐怕也要退它个5年、10年的，不存在市场中政府缺位的危险。

最后，政府要从成功的投资里退出来。市场经济的早期环境，有些事情民间没人做，或不敢去做，政府带头进入，并且也成功了。这类机会政府也应该功成身退。因为政府毕竟不是企业，行为的着眼点不是利润和市场份额，而是政治的或行政的考虑。现在成功，再过几年机制老化，又不成功了。所以成功的也要退。怎么退呢？开始政府100%持股，可以在公司很好的时候，卖掉一些。卖掉一些政府就有资源了，有了资源你可以再干别的好事。这样的话，你退一部分，民间就长一部分，形成一个良性的循环。

归结起来，当前重点是四个退出：政府从传统国有经济的困境里退出，从近年的权力经济里退出，从与民争利的市场领域里退出，从成功的投资项目中退出。广东这样的经济，有条件提出退出问题，因为民间经济的实力比较大了，民间已经起来，应该有非常明确的政府退出的政策和舆论，这样，相信会对广东的下一步发展起作用。

让企业唱主角

最后一个意见，政府退出后市场里由企业唱主角。企业制度非常要紧，决定市场经济的兴衰。现在都讨论国有企业改革这么难、那么难。但是从生活中看，解决国有企业问题的各种地方经验应该说非常丰富了。现在的问题是政策总结和合法化的问题。目前和农村改革早期一样，管用的东西不能讲，能讲的东西又不那么管用。恐怕不能指望中央政府先提出一套办法来解决国有经济的问题。中国这么大个国家，发展和认识都极不平衡，中央政府只能在实践基本行得通了、大多数人也赞成以后才能讲话。但是探索的工作要地方来做。其实底下早都有各种各样的方法。根本的问题是，企业的控制权已经放到经理手里了，但经理掌握的企业控制权不向利润最大化的方向用。为什么？因为多创造利润与经理层没有多大的利害关系。这个问题不解决，在经理手中的控制权就会往别的方向来用，比如多花成本、多签单、多作把好处转到亲朋好友那里去的关联交易，或者无所用心、得混且混。总之，多花成本，或者叫成本最大化，追逐的就是扩大成本。有人论证利润最大化对国有企业不重要。这样的宏论应该回答：本身不追逐利润的企业究竟从哪里获得资源？财政不断地拨款？借银行的钱不用还？赖其他债权人的债？企业不追逐利润，谁会从外部给它投资？金融投资为的就是分享企业的利润，你不追逐利润谁来投呢？现在国民经济憋就憋在这个地方，一方面有大量的储蓄，一方面投资无门。

解决的办法就是让掌握控制权的经理面临更激烈的市场竞争，并在竞争形成的要素市场上获得部分剩余索取权，最终使经理的管理决策行为与企业的盈利目标相容。在惠州我们看了几个企业，与传统国有企业的办法都不同了。高级经理到岗位上，就必须持一部分企业的股份。这和上海和山东等地的经验是一致的，基本经验就是不能让经理白白分企业的股权，而是必须买。没有足够的钱，就通过融资，让经理先对公司负一个债务，将来靠分红所得还贷，真正获得相应的股权。什么是顺德讲的贴身经营？就是要让掌握企业控制权的经理与公司有资本纽带，没有资本纽带，多数人都会有短期行为，使成本最大化。我想这个道理已经只剩一层窗户纸了，一捅就破。与其在那里人为发明国有企业走出困境之道，不如好好总结实践经验，凡管用的就肯定下来。

没有好的公司体制，政府是退不出来的。在企业改制上，广东一定要想办法走到前头去，这件事情虽然有这个风险、那个风险，但一定是收益大于支出。不要等上面开了口以后再来，等不来这一天的。先得从底下把它拱出来，做得通，方方面面都能接受，工人觉得好，企业觉得好，地方政府也觉得好，把它做通，然后再来一个事后承认主义，变成章程，变成地方性的法规，然后再变成全国的制度。这一步一定要跨出去，否则政府退出市场是退不出来的。企业没有利润动机，以成本最大化为目标，经济增长就没有动力。

企业的体制搞对头以后，启动市场、开发市场的主体就是企业，而不是政府。过去一讲公司就讲制造业，现在看来，这个观念要大大突破才行。现在看，企业的第一个功能就是开发市场。制造业里所有名牌公司，科龙、联想、海尔等，第一个本事是做市场。这次我们看到惠州的办法是先通过几个骨干公司做营销网络，开发市场，创品牌，然后再去扩张制造业。制造业生产能力现在很过剩，而关于怎么搞制造业的知识，至少在几个三角洲地区，如长江三角洲、珠江三角洲，普及程度非常高。问题是没有订单。1996年回国第一个看的公司是济南的小鸭圣吉奥，当时他们讲一个生产工人，就有07个市场推销人员。完全改变了传统工厂的概念。管理庞大的营销网络，开发市场，比制造业的管理还重要。就是市场网络为王，你有营销能力，所有制造业企业都要跟你谈。联想的经验并不是掌握可以与硅谷竞争的高科技，而是首先靠手里有一个高科技产品的营销网络。先帮你卖东西，挑好的卖，落下一个好的销售网络。有了这个网络，名牌厂家就只好找你谈判，跟你合资，最后就有实力上自己品牌的产品。TCL的经验就是市场能力领先。他们有6 500个生产工人，6 500个销售人员。如何管理分布在全国各地的6 500个市场营销人员，比车间管理难得多。TCL 1999年前6个月的销售额比上年同期增加110％，其中65%做农村市场。你要是听主管市场的袁总讲，他可以把市场一层一层讲下去。讲到村庄推销，他讲他们重视“村庄意见领袖”，就是对老乡有影响力的人物。那可不一定就是支部书记，往往是镇上的修理工，因为他老修，知道返修率，他说哪个牌子好，哪个不好，对农民的影响很大。珠江三角洲加工业能力大，市场销售是大问题。过去一部分靠港商和台商，亚洲金融危机之后，恐怕要更多靠内销能力。作为企业行为的市场营销、市场开发，不仅是当前启动市场的大问题，也是今后在市场经济条件下发展工业的大问题。

1999年8月5日