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兼顾城乡是正确的方针

2008-10-01 Wednesday 07:24:25

兼顾城乡是正确的方针

周其仁
经济观察报 2007年6月18日星期一

城乡统筹难在何处

城乡统筹不是一件容易的事情。为什么这么难？我认为首要的原因，是我们国家城乡之间的分布极不合理。这不是一个自然现象，而是历史的产物。中国山地多，平地少，人口应当早就相当地集中和积聚才对。

但是因为历史上的种种原因，特别是国家工业化时代城乡分割的体制，通过户口、粮食、就业等壁垒，把几亿农民隔在了工业化和城市化的进程之外。这个后果影响深远。去年中国人均GDP达到两千美元，但从户籍资料看，农村居民还是占了人口总数的 70%以上。全世界没有一个国家有这种情况的。农村偏大，城市偏小，靠城市带农村就困难。这个现象不是短时间内可以消除的，也不是轻而易举可以抹掉的，要经过很长时间的努力。

从成都的经验看，首先在指导思想上不要把这两件事情对立起来。不能认为，人口的集中和积聚即城市化的发展，与农村建设之间一定就是对立的事情。矛盾总是存在的，特别是体制性的障碍，有时候还引发了严重的利益冲突。比如过去十几年的高速经济增长，人口、资本和技术都冲破了原先计划制度的束缚，流动和重组大大加速，唯独土地的流转，还是保留在一个国家征地的制度框架内，凡农业用地向非农业用途转用，非经过国家征地这个环节不可。征地是强制的，原来的法律规定了政府给农民的征地补偿最高不能超过多少。后来虽然修订了这一条，政府也不断提高征地的补偿标准，但以法律规定的征地补偿水平，与各地土地市场形成的实际价格之间，还有不小的差距。

在这样一个体制框架下，一方面经济发展需要资源向城市的积聚和集中，另一方面在这个过程中政府可以低价征地、高价向二级市场批租土地。这个模式，对加速城市的基础建设有好处，但同时却在利益分配方面留下了严重的问题。主要是农民利益受到损害，很多农民失去了土地。过去国家征地还可以让他们进入国营企业工作，后来也管不了这个了，给一点补偿金，还不能保证落入农民的口袋，土地权益就永远消失了。等到各地矛盾有所积累，形形色色的案子不断发生，中央政府只好出面叫停，强化行政权力对土地流转的控制。

冷静一点看，这实在是一个两难问题。过去的经验，对付两难就很容易两极摇摆，顾了这头不顾那一头。所以成都经验最好的地方，就是努力寻找一个减少利益冲突、增加利益互补的办法。比如这里很重视城市的建设和发展，因为没有理由非要和资源在空间的积聚和集中趋势去对抗。应该认识清楚，发展城市不但是城里人的利益，也包括农民的利益在内。什么道理呢？就是分工促进生产率的提高，但分工的深化，又离不开城市化进程。一个发散的传统农村的生活生产方式，不可能达到很高的分工程度，所以传统农民势必受穷，传统农业也没有前途和出路。

1988年我第一次去美国访问，听说那里只有2%的劳动力从事农业，实在觉得匪夷所思。后来中国自己有了经验，才懂得在一个高水平的分工架构下，虽然直接从事农业的人很少，但间接的却很多。比如运输、物流、科研、技术服务和支援、包装、广告等等，其实都有一部分是“农业生产和交易”；金融活动也有很大一部分为农场或农业企业提供融资服务。高度分工发展起来以后，整体经济效益就起来了。结果就是农村直接从事农业的人很少，但住在城镇间接的“农业生产者”很多。中国的发展水平当然还不及美国，但我们没有理由说，上述规律对中国就不适用。相反，要主动利用这个趋势里的机会。要想清楚，城市经济没有实力，讲到底是没有办法帮助农村和农民的，所以加快资源和人口的聚居、集中，提高分工水平，是城乡一体化的重要内容。

但是，不能因为城市化重要，就轻视农村建设，就以为农村就不要管了、农民的利益就不要顾了，甚至听任城市化侵占农民权益。那不但在政治上、社会公正方面过不去，在经济上也过不去，因为作为人口大多数的农民，如果不能分享城市化的受益，不能持续提高收入，国内市场一定太“薄”，工业和城市讲到底也是发展不起来的。所以在指导方针上，兼顾城乡是惟一正确的方针。一个时期也许有一个时期的侧重点，但作为整体经济方针，像成都这样坚持城乡兼顾才是对头的。

兼顾城乡的三个问题

到底如何兼顾得更好一点？看了成都的做法，想到三个问题，提出来供各位参考。第一，无论建设方针还是发展规划，都要为未知的世界留下一点空间。资源在空间的积聚和集中，虽然有各国的一般经验可以支持，但究竟在什么位置上积聚起来、以什么方式集中，不能认为我们已经掌握了全部相关知识。去年到日本听那里的行家介绍，几十年前他们就认为大东京太集中了，于是计划用经济政策、法规等各种手段，试图把东京过于集中的资源发散到全日本去。可是三十年之后，人们发现大东京更加集中了，因为聚到一起的好处胜过了所有的代价。这就逼他们考虑，如何把资源的集中与利益分配的辐射分开来处理。过去不掌握这个本事。工业不分散，工业利润就不可能为人群所分享。正如我们这里前几年只有村村冒烟搞工业，才能村村分享工业利润一样。后来发现，工业、商业、金融可以也应该积聚和集中，但由此产生的更高的经济收益，却可以经由分配、辐射机制让全体人民分享。

成都的经验至少说明，中国也有地方开始考虑做这个文章了。当然这要有可靠的经济基础，要有雄厚的财力，也就是你们不断问的，“钱从哪里来？”从根本上讲，钱只能来自于资源的更高效率的配置，来自合乎经济规律的积聚和分工深化。我国的人口资源配比，不能回避资源在空间的积聚和集中的课题，布局绝不能太“平”就是了。但积聚过程以及集中以后带来的管理难度非常大，没有知识的储备、经验的积累、人才的积聚，是很难对付的。另外一方面，聚居起来的收益怎样让全体人民分享，也面临更多的挑战。由于不可能掌握全部知识，所以给自发的活动留一些空间，就特别重要，为此必须让市场机制发挥更大的作用，必须考虑征地制度的改革。这是回避不了的任务。

第二个值得注意的，是现在的城乡统筹，涉及的利益关系非常复杂。早上到三圣乡走马观花看“五朵金花”，里面就有农户的利益，村庄的利益，大农业公司的利益，还有地方政府和金融机构的利益。我认为既然成都是一个国家级的实验区，就要全面地实验，打通整个利益流程，不要被某些环节卡住。其中很重要的，就是要在城乡统筹中探索平衡土地利益的路径。比如在狭小的行政区划内来做土地占补平衡，要损失很多机会的。像深圳那样的地方还要死守三万亩基本农田，连华为公司要扩大项目也难找土地。这个损失讲到底还是国民经济的损失。为什么不在更大范围内实现占补平衡？成都市至少就应该考虑在全市范围搞占补平衡，资源向受益最高的地点集中，但利益要由各相关方分享。要通过实验稳妥地找到一个机制，真正可以平衡各方的利益关系，保证土地资源的最高利用效率。

第三个问题，资源配置连同相关利益分配，里面有一个时间变量，由此要精心研究利益补偿的不同时间之间的咬合。我们知道，土地是永久性的资产，可以世世代代为业主带来收益的；农户承包呢？在目前法律框架下是30年不变，或长期不变。但是各类建设用地，批租使用的年限很不相同：农村建设用地包括农民的宅基地，一般没有年限，城市建设用地，住宅70年、工业用地50年、商业项目40年。农户承包期内出租给农业公司的期限，又个个不同。所有这些不同期的利益关系，都相当复杂，彼此“咬合”不住就可能发生麻烦的问题。比如试验政府拿地，给农民社保，这个社保以被保人活着的时间为限，但土地是永久性的权益，两者之间，无论相对价格还是约期，都可能出现利益缺口。最具有挑战性的，现在的政府有任期，一般五年一届，那么当届政府承诺的社保，下一届、再下一届政府能不能持续兑现，就是很大的问题。如果“咬合”不好，土地权益本届政府用了，但留给下届政府的社保补偿义务，如果没有法制和持续稳健的财力作保障，就等于把麻烦留给了未来。所以资源在空间上的流动和重组，还要考虑不同利益时限的配合。

整体看，成都市也许更有条件来率先推进城乡统筹的综合改革试验。我看到的统计数字说，全市1100万人口，约一半在城，一半在乡。这就是说，成都的城乡人口比例，比全国平均情况要好一些。按照实际的人口分布，全国也许不止城三乡七，而差不多应该是城四乡六。不过就算四对六开，全国以城带乡的难度还是不小。成都五对五开，也许正是发力的大好时机。什么时候可以达到城六乡四，甚至城七乡三，今天人们确立的许多发展目标，也许就更有条件、以更合理的方式实现了。不过将来归将来，目前最难能可贵的是，成都市在过去几年的实践中一直重视城乡统筹，所以才有今天的成绩。最后衷心希望，成都的实验能在更大范围内生效，能经得起更长时间的检验。

（本文由作者根据在“中国经济50人论坛”上的发言记录修订补充而成。）