希望不是微观调控

2008-09-30 Tuesday 14:31:08

希望不是微观调控

周其仁
经济观察报 2006年5月1日星期一

消息说政府又要实行宏观调控，有读者问应该怎样看。我答复说自己不懂，宏观经济要问宋国青。北大中国经济研究中心例行的“CCER经济观察”月底将要举行今年第一次会议，欢迎感兴趣的读者与宋教授讨论。

我想说的只有一句话，就是希望不要搞成微观调控。这里所谓“微观调控”，指的是政府为了短期经济运行的平稳，直接干预企业的产出和价格，直接管制市场的准入和退出。打个比喻，假定天气真的过热，政府用减少财政开支、降低基础利率等手段，通过改变市场中人的预期，把经济气温降下来，那叫宏观调控。至于每个企业——微观是也——在气温普降的条件下如何行为，比如添加衣服还是减少衣服，因为每个企业的体质各不相同，宏调是不管也管不了的。倘若一旦判定气温过热或过冷，非号令天下人一律脱衣或加衣，那就是本文所说的微观调控了。

为什么不希望微观调控呢？这就要从几年前的一些调查研究说起。2003年以前，我一直在研究农地转让制度。是年秋季，利用到耶鲁大学访问的机会，完成了研究论文《农地产权与征地制度》。次年春季学期结束前，我供职的北大中国经济研究中心受有关部门的委托，对土地问题与宏观经济波动的关系进行了专题调研。当时土地问题成为又一轮宏观调控的重点和热点。和几位同事和同学一起，我们在江苏、浙江、安徽、湖南等地调查访问一个半月，完成了一份至今没有公开发表的研究报告。

这项研究发现，由于政府集中控制了城市化土地的供给，因此在我国并行于货币发行权的，还有独具特色的政府供地权。就是说，银币和“土币”并存，银根与“土根”同在。我们观察到基本格局如下：扩张经济时期，中央政府在实施积极的财政政策与松动银根的同时，实际上还大幅度松动了“土根”——也就是显著扩大审批征地的规模、并对地方政府在竞争压力下增发“土币”的倾向眼开眼闭；紧缩经济时期，中央政府在收紧银根的同时，还运用“冻结批地”、“集中土地审批权”等办法，实际紧缩全国供地总规模。当时我们指出“在这一点上，本轮（2004年）宏观经济调控也不例外。中央政府明令全面清理土地项目，并宣布全国暂时冻结批地半年。国土部领导提出“土地供应政策要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段”。

但是我们并不赞同“政府通过供地总量和结构的控制来主动调控宏观经济的波动”的政策倾向。道理是，“以行政审批权为基础的土地供应控制是一个笨拙的调控变量，难以担当平稳经济运行的重任”。我们还根据经验指出，当真实利率在1997年开始急速上升、通货紧缩的症兆开始变得显著的时候，中央政府宣布自1997年开始在全国范围冻结供地一年。结果，银根与“土根”双紧对1998－2000年间通货紧缩的加剧作出了“贡献”。有意思的是，像许多行政禁令在不了了之中收场一样，1997年的供地冻结令也是在没有明确宣布的情况下悄悄解冻的。1999年1月我国新土地管理法开始实施，而这也构成了政府恢复供地的“拐点”。从那时开始五年之间，全国累计供地78万公顷，并使2002年底全国的建设用地存量，比1998年底前全国建设用地的总存量增加了15％。考虑到此期间违规供地大量发生，实际的土地转用规模应当还要巨大。按照“供地融资流程”的逻辑，政府供地的增加势必带动“企业资本金增加——银行信贷增加——投资总规模增加”的连锁反应。2001－2004年间，中国经济突然从需求不足的紧缩转为所谓“过热”或“局部过热”，看得见的影响因素是利率和货币发行，秘密影响因素可能就是政府供地。

报告的结论是：从长期看，土地制度的改革和建设更不应该把短期调控作为目标。土地制度要解决的问题，是为推进城市化工业化奠定有效配置空间资源的可靠基础，同时解决好人民之间、人民与政府之间、以及政府之间围绕土地资源配置和再配置的利益分配和平衡。为此，必须在清楚界定土地转让权的基础上发育一个完善的土地市场。我们必须明确，计划时代形成的土地制度早已经不适应我国国民经济增长的需要。我国征地制度必须加以全盘改革。积广泛的国际经验和我们自己的教训，我们认为“货币归货币，土地归商品”才代表着正确的潮流和方向。

这些认识当然还需要更长时间的检验。但是我们关于“政府集中控制供地，不是、也不可能是一个合适的宏观调控变量。政府行政审批控制供地很可能加剧国民经济的起落，给宏观经济添乱”的论点，却得到了一次验证的机会——2004年全国突然收紧的土地供应，非常合乎逻辑地对2005年全国房价上涨发生了重要影响。在2005年第三季度“北大CCER经济观察”上我发言对此做了分析。我认为，在房地产需求已经形成的情况下，严控土地供量只能迫使成交价落在很高的位置上。那就是说，微观调控不但不能帮助实现宏观调控的目标，而且南辕北辙，要添乱的。

回头说2004年5－6月间的调查，还有一项重要收获，就是认识到我们这个转型经济中履悖履起的“产能过剩”现象，有一个重要的微观基础。那次在常州，适逢铁本事件震动全国。铁本项目涉及土地审批违规，于是我们提出可不可以研究一下。几经周折，终于在看守所与铁本主事人戴国芳有几小时的交谈。我们的出发点简单，既然企业、银行和政府都付出了巨大的代价，总应该可以“买到”一点经验教训吧。

去年年底，我看事件的敏感性已经降低，社会各界可能冷静看待铁本的教训，就在本专栏发表“‘产能过剩’的原因”;言犹未尽，今年一月，又加补“再论产能过剩”一文。两文的主要心得，皆来自戴国芳谈话的启发。首先我发现，原来刺激后进入者大举投资的诱因，恰恰是行业内现存大量低生产率企业！在市场里滚了多年的人，怎会不知道“产能过剩”的可怕？他们只不过像戴国芳一样相信，即便发生严重的产能过剩，也是优存劣剩，出局的是投资和生产效率皆低的竞争对手，而不是他们自己。是对是错，他们就是这样看的。

然后，我把这条“戴氏判定”作了举一反三的处理，分析了为什么目前我国“产能过剩”的分布，大体是如下的三分天下：（1）全部由国有垄断、政府定价的行业，产能过剩一般不严重，其中像电、油之类，还不时复发“短缺经济”的症候。（2）在另外一极，即全部或大部由民营私营公司当家的领域，市场进出自由、价格开放的，也看不到严重的“产能过剩”。（3）真正“产能过剩”最严重的，一定在以下行当：多种所有制企业一起上，市场准入不易退，政府干预频频。我认为，转型时期的严重“产能过剩”，有两个特别诱因，一是尚存不少可以把投资决策错误的后果转嫁给别人负担的企业，而他们的存在恰恰刺激了持有竞争优势的企业大举进入；二是企业收购兼并的难度大，非经济因素阻碍市场的后进入者通过资产存量的收购形成产能，因此一旦出现市场机会，非过度刺激资产增量的形成。

这样的产能过剩，当然不是微观调控可以解决的。像发改委这几年忙乎的依技术规模定企业生死的做法，仅仅是不断消灭产能过剩，又不断刺激下一轮产能过剩而已。因为技术规模与市场竞争力永远不是一回事，别人看政府给技术规模优而市场竞争力弱的企业发出准生证，还不是看在眼里，记在心里，等调控一放松——总要放松的——再杀将进来，“产能过剩”卷土重来矣。