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“置之度外”与“设身处地”

2008-09-30 Tuesday 12:51:39

“置之度外”与“设身处地”

——官员个人状况对政策的影响

周其仁

政策如产品，常常在不那么好用的情况下，才让人想问它究竟是怎么造出来的。这样想下去，一个饶有兴趣的问题发生了：那些位居要津的官员们的个人状况——他们的个人经验、理念、见识，以及他们的个人利益——究竟怎样影响到事关民生的经济政策的制定？

这不是容易回答的问题，因为情况实在过于多样。不过读过的两段回忆录，却有助于我们一窥事情的究竟。第一个涉及中国轿车工业的决策。故事来源是陈祖涛的口述历史《我的汽车生涯》。陈祖涛先生是中国汽车产业的奠基人物之一，亲自参加了一汽和二汽的组建，也是1981年成立的中国汽车工业公司第一任总工和后来的总经理。说起来，他还是上世纪50年代的“海归派”——虽然那时到苏联留学是无需漂洋过海的。

话说1982年上半年，中汽向国务院提出报告，要求生产自己的轿车。当时看得到的轿车市场，主要就是“国内公务用车的需要”——每年靠进口要耗费大量外汇。“报告要经过国家计委、经委”，陈回忆说，而“那个时候，人们的思想，尤其是决策机构里有部分人的思想很保守”。结果，在讨论中国要不要上轿车工业的高层决策会议上，陈和“一位地位很高的官员在会上就发生了冲突”。

事情是这样的。当这位高官一再表述“轿车是资产阶级生活方式的产物，决不能为它开绿灯”时，陈祖涛再也忍无可忍，起来质问：“你坐轿车吗？”对方答，“坐。”陈又问：“为什么你能坐，别人就不能坐？为什么你坐就不是资产阶级生活方式，别人坐就是资产阶级生活方式？”读到这里，我们看到一位技术干部为了他倾心的汽车项目，居然不顾官场礼仪，真的豁出去了。

那位高干的回应更加可圈可点。“他一下子就火了，冲着我大声说：‘陈祖涛，你可以在《人民日报》上写文章批判我，但是对轿车生产就是要像计划生育那样严格控制，不准多生产一辆。’”“结果可想而知，自己生产轿车的报告如泥牛入海”。后来，中国轿车项目出现转机，是因为邓小平的直接干预。不过这是后话，按下不表。

另外一个故事，情形似乎截然相反。故事发生在1941－1943年美国的财政部和国会之间，当事人就是后来鼎鼎大名的米尔顿·弗里德曼。当时正值二战时期，年轻的弗里德曼在美国财政部税务研究局工作，参与了美国税务制度重大改革的政策制定，从而“承担了在我这样的年纪一般不可能被赋予的责任”。多少年后，弗老在和他太太萝丝合著的回忆录（《两个幸运的人》）里，回顾以往，认为“这些经历极大地丰富了我的阅历，也决定了我未来的职业生涯”。这位高举自由市场旗帜的诺贝尔经济学奖得主，甚至建议他的研究生们“要尽量争取在华盛顿工作几年”，虽然时间绝不可以太长。

弗里德曼在财政部工作期间，常常要带着研究出来的税制改变方案到国会作证。有趣的事情发生了，“据我的记忆，当时一位议员的年薪是1.5万美元。”结果，“每当我们在国会委员会就拟议中的改动作证时，意料之中的第一个问题都是：‘现在，请举一个具体的例子，例如，1.5万美元。’”弗老对此不无讽刺地评论道，“这种反应可以解释为什么我们拟定的税率表总是以1.5万美元为基准！”

上面两个故事皆精彩。在中国轿车项目的案例里，那位大权在握的官员，在决定中国要不要大批生产轿车这样一个关系国计民生问题的时候，完全把自己的个人状况置之度外。他自己究竟是不是坐轿车，他自己坐轿车究竟是不是“资产阶级生活方式”，抑或就是“无产阶级生活方式”——凡此种种，与这位官员怎样决定经济决策，完全风马牛不相及，根本就不是一码事。也许如此“忘我的”思维早就习惯成自然，所以陈祖涛很容易就抓住了他言语里的破绽，在历史上留下了一段令人尴尬的记录。

相比之下，弗里德曼见到的那位美国议员，却是一事当前，先替自己打小算盘。税收政策的变动及其后果，是相当复杂的问题——否则就不需要弗里德曼这号人来做准备工作了。这位议员应该不蠢——他分明是怕听不懂那些复杂的计算而把自己“绕进去”，所以化繁为简，对每个税收变动的建议，一概要求以他个人的收入为例来加以说明。看来这位议员是先把自己摆进去，搞明白了政策变化的益损所在，再决定他对税法的一般态度。

抛开细节，让我们把上述两个原型简化一下。第一种模式不妨叫“置之度外”，就是决策制定人在选择政策时，不依赖他个人的利益、经验和相关感悟。试问他靠什么做决定呢？就靠中国老话讲的“天下国家”意识——那些一时间铺天盖地而来、似乎正确得不能再正确的“大原则”。

另外一种模式呢？就叫“设身处地”吧——不过不是设身处地替他人考虑，而是在公共政策的决策过程里，先把自己的个人状况“设”进去，来点损益计算，也感觉一下政策变动的可能后果——是一种由己及人的设身处地。

我们很难比较这两种模式之优劣，因为其他限制条件尚多，只要漏看一点，分析就可以离题万里。不过闲话家常，我倒更愿意“推荐”一下官员的“设身处地”。是的，这是一个谈不到道德优越感的行为模式——决定军国大事，怎么可以把个人身家放到前头呢？难怪就连弗里德曼，几十年后谈及他的那位国会议员时，在字里行间还不免露出了鄙视。

问题是完全不以一己之利为依归、又能够客观看世界的，可遇而不可求。如果实在遇不到，退而求其次，你选哪样？我考虑“设身处地”——虽然讲起来难上台面，但它有一个重要的实用性优点，就是不容易让经济政策远离常识。说起来不容易相信，绝大多数事与愿违、甚至给经济带来巨大灾难的政策，形形色色之中的一个共同点，就是严重违背常识。

可没有说“设身处地”就是容易的。还是要扯到限制条件——如果那位议员出了国会大门可以不与庶民一样依法纳税，他怎么会如此“不顾身份地”关心税收变化对他个人收入的影响？要是利用参与立法的内部消息就可以牟利——香港政府的一位财政司有过类似记录——决策官员的“设身处地”一定是另外的含义。一般地说，“法律面前人人平等”才是防止决策人的个人状况危及公共政策的基础。在这个基础上，我认为“设身处地”模式无伤大雅，且远胜“置之度外”。