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崽卖爷田不心痛

2008-08-05 Tuesday 05:25:28

集体制消灭了成员的私人财产。因此，“集体财产”成为不可分解——现在流行的词汇是“不可量化”——为个人私产的财产。它永远归抽象的“劳动人民集体”所有，但实际控制权向来落在集体代理人手上。像我在别处指出过的，这是一些“没有明确的最后委托人的代理人”。

崽卖爷田不心痛

周其仁
2002年7月23日

本文标题是一句乡间俗语，意思是老一辈费劲挣下的田产，下一辈卖的时候不大会心痛。当年彭德怀元帅在庐山批评人民公社，用过这句话。推敲起来，如果爷的田最后可由崽继承，那么崽卖爷田的时候多少还应该有一点心痛。真正毫不心痛的，是崽卖别人家爷的田。

低价取地缘何易行

言归正传，今天要讨论的问题来自我对几件农村土地案例的观察。事情是这样的：一幅农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至数百倍。这个 “乌鸡变凤凰”的过程，如何经过农地征用、向集体支付补偿、政府批租“三连环”来完成，我在《农民收入是一连串事件》一文里已经有过讨论。最近，国土批租制正在向拍卖制变化，不乏可圈可点的题目，是日后本专栏的好题材。

在农地征用、补偿的过程中，有一个问题值得深究。一方面，农地征用的补偿水平很低，我自己知道的几例，都在批租地价的20%以内。少的，几千元一亩补偿金，转手批出去就是几十万元。但是另一方面，政府以超低价获取农地，好像还比较容易。

比较一下吧。城里旧居拆迁的难度，比征用农地怎么样？去年建设部一位部长讲，现在直接到建设部机关投书上访反映拆迁问题的，每年差不多两千起。在城市一级，拆迁纠纷几乎无处不有，有的场面火暴，成为社会热点新闻。就直接观察而言，北大、清华在蓝旗营的教授住宅区征地拆迁时，原住户——他们的先辈清代的时候在旗——抗议搬迁的集会、讲演和标语，令人过目而不能忘。最后问题怎样解决的，我不得而知。熟悉拆迁实情的朋友说，这类事代价不菲。

是的，代价不菲——至少同农地征用补偿相比来说是恰当的估计。城市道路总投资当中，拆迁费用要占30%。北京这样的地方，有过建设投资10亿元、拆迁费30亿元的记录。相比之下，农地补偿金平均有没有占到总投资的5%？

不但城市拆迁代价不菲，就是在农村，住户搬迁也是代价高而且工作难度大。读者中关心过三峡移民问题的，应该知道那要花多少银子——包括许多冤大头钱——还要加上世界级的工作难度。相比之下，以数千万亩论的农地转为非农用地，差不多可以说便宜又易行。

问题来了。在经济行为的逻辑上，任何人要低价拿走资源的难度应该大，为什么拿走农地的补偿金很少，却拿得相对容易？

要害在“集体”

可能的解释很多，我认为要害在“集体”。虽然农村改革二十多年，人民公社制已经作古，但土地等最重要的生产资源，还是属于集体所有。若问“集体”与公社有何不同？可见的区别是，集体的土地由农户长期承包经营，而不再实行集体耕作制。

但是在法理上，集体还是土地所有者，是承包地的“发包方”。既然是所有者和发包人，集体当然有权决定承包期限和承包条件，也有权中止和收回承包权。现在靠中央政府的政策管制土地承包长期不变。但是，中央政府不可能替全国几十万个集体一一规定除期限以外的其他承包条件。于是，集体不能轻易“动”土地承包期，但其他条件经常在动，并且可以诉诸“如果农户不接受这些变化的条件，集体可以收回土地承包权”。近年农民负担严重，制度上的原因就是集体制。

至于农地转为非农地，更是集体的职权。现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户——这是与城乡住户搬迁最不相同的地方。《土地管理法》明文规定“征地补偿金归集体所有”。至于集体如何补偿失去土地承包权的农户，并没有法律规定，在实际中常常五花八门，可以便宜行事。

换句话说，集体以土地被征用的名义中止农户“长期不变”的土地承包权，完全合乎现行土地制度。在实际案例里，按国家征地规划如此行事的应该是多数，但各级政府超越土地规划的“征地”，包括乡、镇、村卖地图利的事情，也有不少。横竖对农民来说，任何一级政府——甚至包括宪法规定自治的行政村——都是“ 国家”。这可以解释为什么集体制是征用农地易行的基础。

至于征地代价为什么如此之低，我的看法与农户不参与征地补偿谈判有关。有权去谈补偿条件的只是“集体”，而实际上的集体常常不过就是三几个乡村权力人物。他们其实是在“卖”别人的地。以每亩几千元、几万元的代价换取永久的土地经营权，其代价不是很小吗？但是集中起来由三几个人支配，就显得非常“值 ”。何况，能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。

妙不可言的集体产权

为什么在集体制下可以发生卖别人家的田毫不心痛的事情？我的回答是，“集体制”作为一种产权制度很特别。“集体产权”可不是那个起源于欧洲的“合作制”——后者是基于成员私人拥有资源产权的一种制度安排。在合作制下，个人入社的资源要界定得一清二楚，要有清楚的资产收益规定，资源的使用是合作的，但所有成员都参加决策——比较经典的合作社实行决策的一人一票制，这是合作制不同于股份制的地方。

集体制消灭了成员的私人财产。因此，“集体财产”成为不可分解——现在流行的词汇是“不可量化”——为个人私产的财产。它永远归抽象的“劳动人民集体”所有，但实际控制权向来落在集体代理人手上。像我在别处指出过的，这是一些“没有明确的最后委托人的代理人”。当资源发生转让、定价的时候，信息成本比之于直接使用陡然上升，这些实际上没有委托人的代理人，僭越和攫取他人财产权利的行为，是该种制度内生的逻辑。

谢天谢地，城乡居民的住房从来没有归“集体”。虽然法律尚未写明“神圣不可侵犯”，但“习惯法”如此，传统已经存在。横行霸道要拆老百姓房子的，虽然不是没有，终究还算比较少。因此，遇到住户搬迁，产权的主体是“户”，要由住户自己而不是任何别的代理人，来参加讲价钱的谈判。2001年我国新修订的搬迁条例，重点转向保护搬迁户的利益，并提出“公平、公开、等价”原则，在我看来与住户直接就是一方当事人的现实是分不开的。若问什么时候会出现一个类似的“农地征用补偿条例”？我的看法是，那很可能要在土地的集体制被废除之后。

阿尔钦说的“所有定价问题都是产权问题”（every question of pricing is a question of property rights），是至理名言。