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再谈深圳又一拍

2014-08-22 Friday 21:18:16

再谈深圳又一拍

周其仁
南方周末 2014年8月21日

时近2013年年末，深圳有一场土地拍卖，标的物是位于凤凰社区的一幅工业用地。

事情不大，意义不小。当时我和两位同学一起赶到鹏城现场观摩，有点感受，写在《城乡中国》快收尾的部分里了。此前，我们费时一年对深圳土地问题的调查报告，在《国际经济评论》公开发表，后又在朗润园每季度一期的“中国经济观察”上发布，连同现场听众的问题与课题组的应答，一起由南方周末摘要报道。南方周末报社还特派记者，对深圳“新土改”的最新进展，作追踪报道。编辑嘱我写点配合的文字，那就再记几笔余言吧。

不消说，单论土地制度变革，深圳这座改革之城就有着毋庸置疑的先锋地位。

1987年12月1日，深圳敢为天下先，用公开拍卖之法向市场转让出一幅国有土地的使用权。要知道，那时我国所有法律，满篇都是“土地不得买卖、租赁、出让和转让”的字样。是深圳先完成名满神州的“天下第一拍”，几十天之后，广东省人大才于是年年底通过了首个地方性法规，确认“城镇国有土地的使用权可转让”。来年元旦、春节过后，全国人大提出对中国改革开放具有深远意义的“1988年宪法修正案”，分别承认了“民营企业”和“土地的使用权可转让”在中华人民共和国的合法地位。广东的媒体后来评说，深圳的第一拍推动了宪法之修订，这的确是史实。回头看，1980年代的改革按实践需要出牌，需改政策就改政策、该修法就修法，剑及履及，气势如虹。

不过据当事人的回忆，“第一拍”遇到的压力远比山大。“非法帽子”漫天飞，那是想跑也跑不掉的。更有人大骂“卖国”，原来首场土地拍卖会，有几家外国公司也入围参与竞价争地，看在“道义之师”的眼里，不是大逆不道又是什么？好在那时还有一把哲学之伞——“实践是检验一切真理的标准”——多少帮忙挡了点风雨。

从行政划拨变成公开向市场转让土地，触动的既得利益可是不小。实际上，深圳“第一拍”成功之后，还遭遇一场旷日持久、更为隐蔽的利益拉锯战。

有资料表明，从1987年到1999年，深圳市用拍卖和招标方式出让的土地面积是少数，“协议出让”的土地面积是大头。其间，土地拍卖在1995－1996年还一度被终止。1998年深圳仅有两次招标和两次拍卖，所得地价不过占总的土地出让收益的百分之几而已。“率先突破”之城，土地市场化的步子照样走得踉踉跄跄。

“协议出让”让权力部门和权力人物难以割舍，恰恰在于其中留有巨大的寻租空间。虽然利益的诱惑让不少主管官员中箭落马，但进一步厘清权力与土地的关系，却像禁毒一般的不容易。记录说，深圳虽然创下第一拍的业绩，但在随后扩大土地市场范围方面却没有领先的作为。1999年，浙江率先在全省实行“经营性用地一律招标拍卖”，2001年获国务院肯定，2002年国土部发令“叫停”全国经营性土地的协议出让。

另一个系统性的偏颇，是土地市场化被不恰当地局限在“城镇国有土地”的范畴之内。本来，改革开放带出来的民企、外资落地，遍布城乡。包括深圳在内的珠江三角洲地区，港资台资办“三来一补”的工厂，既占城镇国有土地，也占农村集体土地。但是，在土地使用权可以转让的合法化过程，却偏向一头，即只允许城镇国有土地转让，却禁止、限制农村集体土地向市场的合法转让。

我在《城乡中国》中对此做过梳理：1988的宪法修正案，正式表述是“土地的使用权可以依法转让”，这个表述当然既涵盖国有土地，也涵盖农民的集体土地，因为我国一共就存在两种土地所有权。按照法律面前一律平等的法治原则，“同地同权”是题中应有之义：国有土地可依法转让，集体土地也可依法转让。事实上，以上理解也得到1988年修订的土地管理法的确认。

再以后的进程就是一个分岔路口。1990年国家颁布“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”，但集体土地转让的办法，除广东等地有过一些地方性法规之外，再也没有全国性的法律法规。不但如此，1998年修订的土地管理法还出现“农村集体土地不得转让用于非农建设”这样有违宪法的措辞。这不但与全国农村大量建设用地已经入市的现实脱节，还让很大数量租用、购置农民物业的城乡人民——特别是大量进城农民工——陷于“非法”或“得不到法律保护”的糟糕境地。就在这个过程之中，“政府一手征地、一手卖地”这样一个畸形的土地模式成型，用我的话来说，那活活就是一个“半拉子工程”。

深圳又一次首当其冲。一方面，这个靠近香港的新兴城市面临难得的历史机遇，投资和移民大量涌入，正在创造自近代上海崛起后又一个城市化的奇迹。另外一方面，总共2000平方公里的市域，除去农地、生态而外仅余的一半土地面积，大部分已被开发，城市进一步扩展的空间有限。更麻烦的地方，是上文提及的那个“半拉子土改工程”，城乡土地关系剪不断、理不清，纠缠到一起妨碍本来就很稀缺的土地资源的有效利用。在多种力量的作用下，2004年深圳决定在原来关内“统征”（即把全部土地征用为国有土地）的基础上，再在原关外地区实施“统转”（即把关外全体农村集体居民转为城镇户籍人口，从而把集体土地也转为国有土地）。此策广遭抵制，刺激出一轮又一轮的“违建”高潮，也就是我们在调查中看到的原农村集体“种房保地”。

印象最深的，是当地放给我们看的一幅地图。但见整个深圳除了罗湖等几个老关内特区之外，密密麻麻遍布着“历史遗留的违建房屋”与“法外土地”。更具特点的，是这些房屋土地与合法的城镇国有土地，犬牙交错，混在一起。夸张一点说，不要说落下一个大型建设项目，就是一只脚踩进这张地图，怕也有同时涉足合法非法地产之嫌。人家诚心相邀前往研究的，就是这样一个一级难题。科斯定理可不是用来说笑的，当交易费用高过一定的水准时，交易可能根本就不会发生！

答应去，是不想错过借此认识转型中国实际状况的一次难得机会。但我们课题组的师生，上学的上学，教书的教书，哪里会有本事解决深圳人都一直没有解决好的问题？明白了这点，我们从一开始就明确，放弃凭自己的一得之见“出招”的幼稚念头，转过去细看深圳当地的实践，我们相信，解决大难题的办法、元素和启示，一定就在难题之中。这里需要的不是自以为是的“发明”，而是“发现”。

于是，前后一年时间寻寻觅觅，深圳管理关外房屋出租的做法，给我们一点启发；处理居住在法外世界里商户的经验，又给我们一点启发；甚至如何在众多“握手楼”群里开展消防工作的实际措施，也让我们看到解决问题的希望。当然，更集中的启迪来自深圳自行探索出来的“城市更新”，那些“不讲死理，转过来‘讲数’”的务实态度，着实令人欣赏。但凡记下来的，我们那些出版物里都记下了，感兴趣的读者或可拿去作为参考。

深圳终于发生了“又一拍”。这回拍出来的，名义上还是国有土地，只不过市场收益的30%，按约分给凤凰社区的“原农村集体继成组织”。在这片土地上开放出来的物业，有20%也归凤凰社区拥有、收益。更了不起之处，是凤凰社区原集体以拍地收益的现金，购入开发商公司的部分股权。交易推进中，政府也不吃亏，拍地收入的70%之外，还有来自这幅僵持多年、一直未曾好好利用的物业开发之后产生的税收。最重要的是，“半拉子改革工程”有望进一步完工，潜在的社会紧张和冲突风险有所平缓。从长远看，“尽最大努力把多数人的经济活动纳入合法的框架”，才是我们这个高速增长国家的长治久安之道。

从1987年的第一拍到2013年的又一拍，已经过去了26个年头。这个实例，说明为什么中国经历了一代人的改革开放，还是没有理由停下脚步，仍然需要全面改革，以防半拉子工程让以往的努力前功尽弃。