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城乡中国88：农地农房入市，会天下大乱吗？

2014-06-02 Monday 11:05:13

农地农房入市，会天下大乱吗？
——城乡中国系列评论（88）

周其仁
经济观察报 2014年6月2日星期一

回头梳理，我国的土地资源配置，自上世纪80年代后期始，开始与市场机制沾边。是开放逼出来的改革，因为境外资本来大陆办厂，不能划拨一幅土地去应付。于是，过时的法律被调整，1988年的宪法修正案定下了“土地的使用权可以依发转让”的新准则，同年修订的“土地管理法”也明确，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。

但问题就发生在“依法转让”四个字上。原来，宪法修正案本身还不算“土地使用权转让”的合法依据。真要实现转让，还要“由国务院另行规定”的“具体办法”。两年后，城镇国有土地使用权的转让条例颁布，但集体土地使用权转让，却怎么也等不来一个办法。广东等省区人大通过了关于集体建设用地流转的地方性法规，但好像也构不成“依法流转”之法。

1998年“土地管理法”再度修订，干脆明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（第63条）！仅留下一个“除外”，那就是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”。此法条，合乎仍然生效的1988宪法修正案吗？没有违宪审查机制，这样问，本身就不合时宜。

这就是说，土地配置机制在城乡之间分了岔。城市的国有土地，终于有了合法转让的地位，可以运用市场机制。农村集体土地呢？始终得不到相同待遇。“同地不同权”凝固成型。似乎比改革前还糟糕，那时城乡土地一律不得买卖、租赁和转让，僵硬归僵硬，但城乡权利还平等。改革动城不动乡，农村集体土地除了自用，不准合法交易。要参与工业化、城市化，只剩华山一条道，那就是被征用。至此，政府独家“一手征、一手卖”的土地制度正式登堂入室。

是令人回味的历史分岔。其长远影响与后果，相信后人不会放过。我们这里要关注的，是支撑这么个明显背离法治准则――法律面前人人平等――的制度分岔，究竟有什么“理由”。本系列已经辩过若干作者以为的谬论（见本系列专栏78-82），本文再辩一题：允许农地农房入市，难道真的会天下大乱吗？

读者当然知道我持否定的观点。道理呢，容我分两个层面来述说。第一层面，城地城房入市多年，天下没有大乱，为什么农地农房入市，天就会塌下来呢？是的，我国土地的市场化配置再城乡之间分岔而行，等于做了一个对照实验。城市土地也是地，城市房屋也是房，过去也被禁绝于市场之外，不过等到城地城房双双入市，天下大乱了吗？

譬如说，我们就没有看到过，城镇居民有了连房带地的合法转让权，就因贪恋钱财卖房卖地，然后自己沦落街头，成为无家可归分子。个别家庭遇到不期之灾，卖房的事可能有。不过即便出现那种情况，我们还是要称赞土地房屋可以公开转让的市场制度，因为它提供了一条变现的途径，可以帮业主应急。乡下人不是一样吗？有地有房，仅限占用之权，急需时不能变现，市价好时也不可以增值一把，比较一下城乡居民家庭财产性收入的差别，把权衡利弊的权利交给老百姓，不是更好吗？

城镇的房地产流转，也没有妨碍城镇基础设施的投资和建设。恰恰相反，正因为市场化配置土地，才发现了土地资本化的现实途径，为城镇和工业投资找到了过去无从想象的筹资来源。农村难道就不要建设和投资吗？“建设新农村”就没有“钱从哪里来”的实际问题吗？农村土地的区位差，一般不像城镇土地那么值钱，但农村（包括小集镇）的土地一样存在级差收益，一样有资本化潜力，且农村建设的投资额一般也比城镇小，为什么不在同地同权的框架内，由市场发现相对价格，再由相对价格引导城乡配置投资资源？

再加一条，城镇家庭从房地转让所获的收益，可以帮助其家庭成员去异地、异城、甚至异国他乡学习、创业、找寻新机会，农村居民的房屋土地转让，也一样可以帮助农民进城，租房子、付学费、甚至购置物业，改变自己与下一代的命运。说农村房地不值钱，解决不了啥问题，但我的观点，总比闲置在那里强，总比一点没有强吧？

很重要的一点，是房地物业唯有可流转，才能支持抵押，从而获得金融服务。城镇居民的房产可抵押，帮了城里人多少忙，论者究竟知道不知道？农民有房有地的，就是被剥夺抵押的权能，闹得不少地方的正规金融只好从农村大面积撤出，这到底是帮了农民，还是苦了农民？

当然我也同意，城镇房地产市场至今还属“初级阶段”，尚未理顺的地方多多，一个房价调控让方方面面深受创伤，未免使人对土地房屋市场化心生戚戚。驾驭城镇房地产市场尚力有不逮，再来一个农村土地房屋市场，岂不更无招架的能力？不过看到病根，当下我国房地产市场种种痼疾，最脱不得干系的，恐怕还是过强的政府垄断和不当的行政管制。沿着“上帝归上帝、凯撒归凯撒”的路径，深化改革，房地产市场终究可以慢慢上道。退一万步说，把所有毛病都算上，即使一个半拉子的土地房屋市场，也比禁绝土地房屋流转的制度要强！城镇如此，乡下也一样。

小结一下，城镇土地房屋入市，不过20来年时间，已积累了可观察、可体验的经验。基本结论，土地房屋既不神秘，也不特殊，完全可以放在“市场配置资源”的框架之内。基础不牢靠，秩序不理想，调控不如意，继续沿着让市场化配置资源的路向走下去，总可以继续改善。没有谁会赞成城镇土地房屋“出市”，重回计划指令体制之巢穴。我的观点是，既然城镇向市场的分岔证明走对了路子，农村这个一直被摁在非市场分岔里的土地房屋，也就完全有理由急起直追，争取同地同权。

第二层面的道理，我以为更有力――在一些农地农房已经入市的地方，也没有天下大乱，更没有天塌地陷。对农地农房入市，像古时那位杞国人一样，忧天地崩坠，废寝废食，有必要吗？

其实，农地农房入市，在我国早就不是罕见现象。读者中总有光顾过“农家乐”的朋友吧？何谓“农家乐”？还不就是郊区老乡开在农房里的生意。上世纪80年代到成都出差，看到墙上涂有“点杀”广告，不解其意，请教当地人，才明白就是农家养鸡养鸭养鹅养鱼，招呼城里人去消费，“点哪样、杀哪样”，吃喝之余围起一桌打麻将，是成都人的最爱。也有出租农房给其他人经营农家乐的，当然也不是“悬空寺”，连宅基地也一并租了去的。讲到底，都是入市的农地农房，也是“非农业用途”。真有什么问题吗？活跃城乡市场、繁荣内需，乡镇抽点税和管理费，皆大欢喜，无须大惊小怪。

外出农民工，多半住在哪里？除了工棚，还不是城乡接合部当地老乡的家里。上世纪90年代我访问过北京大红门外“浙江村”，十数万人的量级，那叫一个壮观！记得一户本地业主，农宅里每间小房都住满了打工的人，白天卷起铺盖裁缝衣服――出口俄罗斯的哩――晚上就在大桌面上挨排睡觉。无一不是租房关系，否则房东凭什么自己一家老小挤在小偏房里？这里的农地农房早已入市，没什么可稀罕的。

从市场关系看，从租赁到买卖不过一步之遥。日租、月租、年租都是租，但签个较长的租期，10年、20年、50年，还不就是在向“买卖”的方向走？城地入市也不过70年，房屋所有权虽永远归买房的人，但土地到期，就只剩把“上盖”拆走的权利。租赁、买卖、典当、出让、转让等等，用语不同，其实不过是交易合约的条款有别。共同的一点，都非业主自用，而是“入市”为他人所用。全中国看，农地农房已入市的，绝不在少数。高喊“打击非法”的，打不利落大家可以追责，好不好啊？

说回来，法律文本宣布不合法的行为，要大面积、成批量、长时间看得到，也要讲运气。一个多月前我遇到一个机会，留到下周与各位分享。