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在市场的平台上推进城市化

2014-04-29 Tuesday 12:19:29

在市场的平台上推进城市化

周其仁
经济观察报 2014年4月28日

在城市化这个大题目下，有的话讲起来有把握，有的很没有把握。我先从比较有把握的命题开始，这就是中国的城市化还有很大的潜力。

不妨先看几个数据。2013年中国GDP中，农业的份额占10.1%，但同年农村户籍口占总人口还高达65%。如果这65%的人口只分享10%的总产出，那恐怕天都会塌下来。幸亏实际情况不是这样的。今天很多农村户口的人已经进了城镇，以工商为业，也常住在城镇。这部分人约占总人口的17%，总数当在2亿以上。减去这部分常住城镇的农村户籍人口，常住在农村的还有多少？6.24亿，占总人口的48%。要是这48%的人分享10%的总产出，经济也非常失衡。所幸很多人常住农村，但从事的是非农业活动，包括现在不少通勤人口住在农村，但每天到城镇工作。这部分没有很精确的统计，或可估计为占总人口的15%－20%。这样，还有约30%的总人口分享10%的总产出。整体看，现在我国城乡居民收入的差距依然有3倍之高。

城乡居民的人均收入差距很大，本身是城镇化的动力，因为人往高处走是不可抗拒的规律。这也是我们讨论城市化问题的微观基础。特别是农村人口不断更新，受教育的年轻人在增加，80后、90后、以后还有00后，他们必定会对这个差距做出反应，一定还会有很多人往收入的高处走。从这点看，说中国的城镇化方兴未艾，是满有把握的。

如果不出大的差错，农业占总产出的比例还会趋小。这不是说农业不重要，但需求方面有一个恩格尔定理，就是当人们的收入提高了以后，用于吃的开支比重会下降。可以看看发达国家，比如说英国也是一个人均1.5亩耕地的国家，耕地禀赋跟中国差不多，但英国现在的GDP当中农业份额仅占0.5%。中国的上海，GDP中的农业份额也已经是0.5%了。如果这个趋势出现，更多人口成为城镇的常住人口、户籍人口，应该可期。

一方面人往高处走，另外一方面，不同的产业活动各有适宜的空间居住模式。农村住得非常散，因为技术基础是光合作用，每块土地都要种上庄稼，农民步行种地，还要拉上一头牛，走不了多远，只能靠近耕地居住。农村最小的居住点叫自然村，好像是自然形成的，其实是与传统农业生产相适应的一种空间布局。工业的情况则不同，不需要那么分散的居住。工业开始依赖于自然动力，位置和规模也比较依赖河流或矿产，等到电力、长距离传输、运输革命发生以后，工业人口就开始集聚和集中，而后来的现代服务业则可以让人口更加集聚。所以产业结构的变化，会带来空间居住模式的变化，从非常分散的、自然的、贴近耕地的居住模式，演变成集镇、城市和大都市。这也提供了经济增长、投资和再配置空间的机会。关于这一点，我相信有分歧也不大，中国在这件事情上还有很大的潜力，会经由城镇化率的逐步上升来拉升内需。

那么，什么话是没把握说的？在我看来，就是数目还非常巨大的潜在的城镇化人口究竟会怎样流动？会向哪些城镇集聚？城镇化不能只抽象地讲，城市是有位置的。究竟集聚到哪个城市，哪批城市，在这个问题上还看不准。现在差不多所有的城镇，都认为人口、投资、机会会到他们那儿去，所以现在几乎每个城镇都在大干。

这里含着一个假定，似乎只要我们这个城镇够级别，人就会来，只要把县变县级市，变成地级市，最好再升格为副部级城市或计划单列市，人就一定会来。但是在经验上，人口流动、集聚到哪里，与那个地方的行政级别不完全有关。同样级别的城市，有的非常“招人”，有的就是使出浑身解数，人家还是不去，或去得不那么多。

拿第五次人口普查到第六次人口普查数字的变化来看，十年之间，全国600多个城市的人口，有的负增长，有的零增长，有的高速增长。上海在2000年－2010年间，常住人口增加了38%，一些靠近上海的城市，苏州、昆山等地，增长了40%。但是稍微远一点的，如镇江十年人口增长7%，年平均只有0.7%，中心城区人口是减少的。有个小组最近在开封做研究，说开封那10年的人口增长几近于零，其实就是人口外流。

但现在行政主导的城市体制，每一级都在发动“城镇化”，大家相信一条“定理”——只要上基础设施，搞公共服务，人就会来聚。这个定理看来还要检验。早期是对的，因为在极度缺少基础设施的时候，哪里建，人口就到哪里聚。但现在情况已有变化。很多地方大修基础设施，“超前”很多年还是不吸引人，空空荡荡。投资要算回报的，现在各个城市投资的边际回报率差别很大。怎么可以忽略这个力量呢？谁忽略它，就会受到经济规律的惩罚。

房地产投资也集聚。我看到行内的估计，整个房地产投资有一半集中在不到50个城市。全球也有这个特征，全球房地产总投资的一半集中在30个城市。对这个集聚之势恐怕还是要认头，因为不是农业文明了，不是每块地都一定能变成中心的。现在的问题是很多城镇不认这个头，就要把自己这个地方建成世界中心，就靠把架构拉大，就靠多征地、高强度投资、上项目，反正拿乌纱帽压，“不换思想就换人”。现在就是这个矛盾冲突。实际的人口流动不听这个，经济资源的集聚也不完全听由行政力的摆布。

像浙江义乌，不过一个县级市，涌去了多少人？凭什么，不就靠近铁道线吗？不就是个县级市吗？铁道边上的县级单位多了去了，要承认人往哪里聚的学问非常大，流动的要素像水一样，水无定势。别认为着急慌忙给他们发个保障房就可以把人留下，人家还不一定都留下。究竟哪些走，哪些留，最后聚到哪里，未来星罗棋布的城镇究竟怎么分布，我们现在对此所知甚少。真正有把握的话，还没有几句好讲。

问题来了：对涉及面甚广、影响因子很多、所知甚少、没把握或不完全有把握的事项，选什么体制来应对？用经验来说，用集中权力、自上而下发布命令的体制一定会输得很惨。不是说计划体制完全没有优势，目标单一又明确的事务，譬如要打仗，战时经济差不多都是指令计划经济。但是，和平时期要满足多重目标，资源配置与协调需要的信息量太多，集中处理就相形见拙。

城市发展比工业生产更为复杂。政府在城市化和城市建设、管理中当然要起重要的作用，但政府尊重市场规律，是政府更好发挥作用的关键。城市经济里各种相对价格的变化包含大量信息，也决定性地影响人口流动和集聚的去向。如果城市领导人对市场相对价格知道太少，大权在握就下命令指挥，非要与市场对着干，结果就很难经得起长期经济发展的检验。加上我们的体制尚在转型，市场化改革远远不到位，所以就容易形成很多资源错配。

出发点都挺好的，谁不想把自己的城市建设好？凭什么就是一个大上海？为什么我们这个城市就不行？既是人之常情，也是经济发展一个重要动力。但是愿望要受规律的制约，我们现在对城市文明的很多规律所知甚少，比如联合国人居署署长CLOS　Joan先生讲到过一个指标，说比较适宜居住的城市，一平方公里要有80个路口。其实他当过市长的巴塞罗那，是欧洲非常适于人居的城市典范，它的密度是靠建筑布局好。我查过，巴塞罗那一平方公里有103个路口。浦东多少呢？农村区不算，17个。北京市的北部城区只有14个，差了一个数量级。所以现在很多城市修的都是“马路”，那是走马的，不是“街道（street）”，不是让步行的人可以方便行走的城市街道。不便利的城市怎么生活？好像都是用来游行检阅的，大马路又宽又直，壮观而过瘾，但生活在里面的蓝领、白领、金领、服务业的，他们的生活就不便利。

今年1月我在哥伦比亚大学访问，零下20度。我走了很多纽约的街道，两个路口之间仅一分钟步行时间，大道和大道之间也就两三分钟。开始不理解，为什么搞那么密，得投资多少修街道和设施，后来才明白这“格子化”的城市布局，土地卖得最好。为什么？小街区中间的地块也便利，可以有更多的商业设施，是密度的另外一型。而带来的问题，是城市公共空间不够，不够大气。全是小街道做商业很好，但是城市还得有市民精神。后来到曼哈顿，从第59街开始，也是受到19世纪中叶巴黎大改造的风气影响，市中心来一个800多英亩的中央公园，周围配了很多博物馆、文化设施，纽约大气起来了。

现在大概可以得出一个结论，就是城市要治理得非常好，才能长久吸引人，而不是短期打两天工又回去了。多样化的人群长久在那里生活，怎么更便利、更适宜，有无数非常细致的东西，我们现在所知甚少。怎么办？办好有关城市学问的大学和研究机构很重要，但更重要的是体制选择，要把城市化和城市治理放在一个可以处理复杂信息、协调复杂利益的制度平台上。

市场体制的本质是分权处理信息、交换信息，在交换中协调不同的利益。要看到“城市规划”跟过去计划经济下的“计划”的不同。看起来都是一个词，计划（planning），但现代城市规划绝不是仅仅自上而下发命令，更不是是把城市领导人或专家的意志在图上画出来，然后让各方去办。“城市规划”是一个过程，是一个平台。首先是一个信息平台，要参与的各方、利害相关的各方参与进来。现在好的城市规划馆都要搞规划公示，听各界意见。即便政府主导做了规划，天下也没有哪一个城市百分之百完全照规划建成的，总要调整和修订，这里那里改一点。这里“调”的权利要给相关各界，开发商可以建议说这里这么搞，那里那么搞；各路专家可以凭专业说服决策人和公众；市民也可以评头论足，重大事项还可以公决、公投。开发商不就为了赚钱吗？是的，为赚钱，但真要好好赚钱，就要研究客户的需求。搞市场经济一听赚钱就很鄙视，那恐怕不成，总要区分一下。赚钱过程背后有信息，动机讲起来是不够伟大，但可以灵敏地反映消费者各色各样的要求。这些信息不纳入规划过程，岂不可惜？

现在决定要改征地财政。我的看法是征地财政最大的损失不是农民，是城市自己。很容易来的东西不会好好用，一块地拿来，用好了吗？用到尽可能优了吗？没有。来得容易，浪费得也容易。大片的土地不经过真正的规划过程，说干什么就干什么去了。没有来自开发商、投资者、金融机构、居民、各路专家各种的诉求表达，没有相关各方的参与、交换，利益矛盾找不到平衡点。

这样上“规划”，与过去的命令体制是一回事，终究要失败的。现在有些人以计划命令的思维来“解读”城市规划，主张荒谬不经的“建筑不自由”，早晚要碰头。因为谁也处理不了那么多城市发展、城市成长需要的信息和利益协调。政府强征一块地到银行一押，套出钱就大干，很痛快，很快速，但很多重要信息就丢了，很多利益平衡的机会就错过了。要是转向市场化的发债，中介机构要评估，投资者要评估，哪个城市债发得出去，要市场把关。方方面面要收集大量信息，多层次筛选信息，再判断、决策，寻求利益平衡，这就是市场体制，特别是有清晰规则下的市场体制。

所以这个题目很要紧。城市化当然不可能没有政府，但一般来讲，哪个市场里都有政府。从全世界看，就是最初级的集市，也总有个管理人，有杆公平称，做生意不能打起来，一旦打起来得有人帮他们。你卖的东西怎么证明是你的？别人说是他的，怎么办？得有政府的服务——确权。也就是说，政府不是在市场之外的主体，它也在市场里面，无非是跟市场其它主体不同，政府有权威性，拥有合法强制力。任何市场活动没有这个中间权威不行，完全靠自觉自愿，市场交易难以执行下去。但这个权威的、拥有合法强制力的组织（我们叫政府），既然在市场环境里活动，就要尊重市场规律。

譬如政府自己雇人，也不能脱离市场水平太远，出价过低能招到优秀人才吗？反过来出价过高，把市场最优秀的人吸走了，那也会失衡。政府的经济决策得八九不离十，政府出价和市场价之间要有个咬合度，所以越是大权在握的政府领导，越要尊重市场规律。不能仅仅靠自觉，更不能靠喊口号，要有一个好的城市制度，就是政府不包办城市，不是一揽子把所有城市事务全部包下来。办不到，也办不好。

城市规划是一个过程，执行主体与规划主体分离，绝不能一色官定官办，凡能民办的尽量让民间去办。要多样的开发商、金融机构、市民组织、追求美学的专业设计师、各种中介组织等等，所有这些力量要放到一个平台里面来，这样才能处理好现在还没把握的城市事务，推进现在看得清、也有把握预言的中国城市化。

（本文根据作者在《政府与市场》论坛上发言修订而成）