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城乡中国77：分权、分责、分利

2014-03-04 Tuesday 11:41:42

分权、分责、分利
——城乡中国系列评论（77）

周其仁
经济观察报 2014年2月24日星期一

配置资源要处理信息，这是常识，也是现代经济学的老生常谈。出发点简单：资源皆有多种用途，可做多种选择，有不同组合之可能，产生的效果也各式各样，所以得收集大量信息，梳理、消化一番，才能形成判断，作出决定。

但是，信息成本为正，在逻辑上还不一定就走得到市场体制去。总有这样的见解，认为在分权的市场里，个人、家庭、商贩、企业等等，还不是照样有处理信息的困难，还不是照样常常出错？集权的体制呢，收集和处理信息的能力也强大，凭什么就不能主导经济决策？

是的，仅看信息成本，并不足以认清计划经济与市场体制的分野。信息有成本，决策易出错，集权如此，分权也如此，分不出个高下来。在思维上，还要加上哪一道工序，才可以把经验上呈现的两套体制看得更清楚？

为这个问题想过不少时间。答案是，既然出错无可避免，那就要看出错之大小，还要看纠错能力之强弱。结合经验的观察，我以为洞如观火、高度集权的体制，但凡决策出错就是大错；一旦出错，纠错又极难。比较而言，分权决策出小错的概率高。更为可取的，是分权体制纠错快、纠错的能力强。

先说第一点。集权做决定，小事也变成整齐划一的大事，所以一旦出错，自然就是大错。我这一辈年少时期经历过的，大炼钢铁、大食堂、大公社等等，不但错，且都是大错。要是限在一个小范围里，或先作点试验，看看效果再决定是不是推广，或分权决定，允许可以这样、也可以那样，那还比较好办。但一哄而起，全国一起闹，非碰大钉子不可。后来“文革”，叫“大革命”，结果也是大错特错。分权决策的体制，出不了如此高级别之错。

集权的决策出大错，纠正也不易。分三点：第一，很多人一起分摊出错成本，错再大，摊到每个人头上只有一点点；第二，发现大错的信息成本也高，如大食堂的问题，底下早明白了，就是传递不上去；第三，决策集中，没有替代，纠错的时候投鼠要忌器，“顾全大局”为上策。

集权决策也不是一无是处。讲过了，前提是要做得对。一旦做对，集中做也就“大对”。中国历史上，修长城、凿大运河那样的事，应该都不是分权决定做得出来的，当然到底是对是错，后人还可见仁见智。近年几次看过都江堰，我认为那不但是做对了，而且是大大的对。更现代的例证，我想也是有的。1972年毛主席邀尼克松访华、打开中美建交的大门，当然是集权决策。回到那个时代背景里去，如果不说是老人家的意思，真的每人发一张票，我怕那时的我是不会打勾赞成的。

问题是决策可能出错。分权的体制，你选东、他选西，不容易一错全错。上帝造人很有趣，“龙生九子，各个不同”。至于不是一条龙所生的，那就更加不同。人群的偏好总有别，总有人选别样的路走，选别样的事情做。市场常常显示需求的多样性，并对“独到的”决定给予特别奖励。聪明的农民就知道，当大家一窝蜂地跟风种大蒜时，你偏种辣椒，可能你就发了。

分权出错，纠正得会比较快。不是当局人从谏如流，而是他坚持错误的本钱太小。分权决策，权——“拍板”是也——的后边跟着利，也绑着害，横竖你决定你负责，任何出错，不及时改的代价极大。反正谁也不能集天下财力，来为自己的错误埋单。刚愎自用的主在市场里也不缺，问题是分权游戏之下，由着他凶也凶不了多久，因为谁错谁赔，赔光了他就出局啦。

这里点到一个关键，分权、分责、分利要一体化。权责利脱节，“道德风险”就来了。那是说一个主体的行为，收益归自己，代价却多多少少由别人代为承担。不少现在被称为“市场经济”的体制，内藏的道德风险不小，这是市场经济也时不时要改的原因。不过整体而论，叫市场经济的，比高度权力集中的计划经济，权责利之间的结合还是紧密得多。按科斯定下来的传统，经济体制的实质区分，要以权利界定为基础，权利划的不一样，“市场”也不一样就是了。

权责利紧咬在一起的体制，不难保证决策不出错。退而求其次，追求的是在不断出错的条件下，出错小、纠错快。分权体制靠利害给人上课，靠竞争逼人聪明，在这样一个市场过程里，对付发散的信息流，让人们抓捕趋利避害的机会。

归拢起来，要处理“发散的信息”——这是阿尔钦定义产权时的用语，意思是不断发生的、更新的、多变化的、事先看怎么也不确定的信息——分权体制有明显的优越性。在一个发散的信息流里，神仙也出错，因此实际上可以比赛的，是人们选什么样的体制，才能不出大错，也不让错误长久纠缠人类。经验和逻辑都证明，分权、分责又分利的分权体制，比较的优点就是一不出大错，二用利害相逼的学习机制及时纠错。

拜改革开放的实践之福，以上的文字早已没有任何惊世骇俗的成分。今天的问题是，这一套是不是可以普遍起作用，还要不要留些例外，打点折扣？具体到本专栏关注的问题，就是在城市化进程里，目前我们这个“半拉子”的土地市场，还要不要、能不能向一个分权、分责又分利的完整意义上的土地市场迈进？

这是说，一般要向个别推进。个人的看法，从资源配置的一般道理推向具体，土地现象值得一选。不是那么复杂，因为谁都见过土地，不似衍生产品，从没见过的真要理解不容易。土地又不太简单，至少工业化、城市化下的土地，早失去了传统农业时代的单纯。土地问题的挑战，在于观念的迷雾重重。那应该是另一种霾吧，有时候浓到让真实的土地都看不见了。

考虑到这些，决定在进一步讨论城市化下的土地制度与政策之前，写几篇对论不对人的辩书，把相关的道理，认真地辩一辩。也是讲过的意见，改革要对付的既得利益，其实并没有说的那么可怕。只要改出了新的既得利益，就不难“对冲”原有的。但是，裹在大词里的、迷雾重重的既得利益，可以在很长的时间里让人们下不了改革的决心。君子之风盛行，动口不动手，“半拉子”改革工程就被固化了。是为难，也是动手清理观念的时候了。