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周其仁：珍视成都经验

2012-07-13 Friday 17:56:02

周其仁：珍视成都经验
——答搜狐财经编辑记者问

受访者：周其仁
采访者：汪华峰周克成
时　间：2012年6月22日星期五
地　点：北京大学国家发展研究院·朗润园

大饥荒的体制根源

搜狐财经：建国初期，为了提高农业生产力，我国的土地基本实现了公有化、集体化，但为什么还会出现三年困难时期饿死人的现象？

周其仁：当时实行的土地集体化，事实上搞成了政社合一，用行政权力控制农民的土地资源，同时限制农民流动。饿死人就在这个背景下发生的。

这种现象的产生有很多原因，首先是信息高度隔绝，指挥生产靠运动和行政权力，而权力这个东西，如果做错了一步，常常就会接着错第二步、错第三步，除非对权力实现有效的制衡。当时自上而下刮浮夸风，到处“放卫星”，这里说亩产一千，那里就说亩产两千。吹了牛，总要有一个交代，总要多交点粮食出来吧。结果吹得越多，要上交的也越多，能留给农民的粮食就越少。那时农民还没有抵制的能力，如果说是农民的粮食，他可以不交给你，但这是公社的粮食，你管不了。更何况，即使是留给农民的那点粮食，还非要吃食堂大锅饭，造成不小的浪费。

底下比赛吹牛，让上面觉得农业生产形势一片大好，那就加快工业化吧。于是大炼钢铁。1958年、1959年，很多地方连粮食都顾不上收，把劳力哄过去炼钢铁。从当时的记录中可以看到，有些地方比如河南信阳，怎么交粮也不够，于是挨家挨户去收，把已经分给农民的粮食硬拿回来。那农民怎么过得了冬天？

出现了饥荒、饿死人，如果允许人流动，农民至少还可以逃荒，出去要饭或做点什么，但政社合一下的公社，有权派民兵封锁道路，不准走，免得走漏风声，让上级知道。

悲剧是在很多环节下发生的。这里面的共同原因，就是我们的土地已经高度行政化了，用行政权力控制了农民和他们的土地后，老百姓连讲价钱的余地都没有。事后中央意识到了问题所在，这也是为什么大饥荒发生之后，在早期采取的紧急措施当中（《中共中央关于农业的五条紧急指示》，一九五九年五月七日），明确提出恢复社员的自留地。这实际上给农村安上一个安全阀门，反正自留地是农民的，公社再胡闹不能闹到农民自家那一小块地上。这个措施，客观上可以防止再发生大饥荒。

说起来小农的土地入社是有规模经济的，这点没错。可是当行政权力控制了规模经济时，就会一环接一环发生很荒谬的事情。据毛主席卫士的回忆录，毛主席一开始接到饥荒报告，也觉得完全不可思议。因为过去的地主拿走了很多地租，一般佃农要交一半以上粮食给地主，有的交到70%以上。但土改已经消灭地主剥削，农民不需要交地租了，应该过上好日子，怎么还会发生大饥荒呢？

这说明一个体制如果不对头，会产生南辕北辙的效果。不是你想干这个事就是这个事，而是体制机制非走到这步田地不可。所以要高度重视体制和机制，很难说重大的错误和挫折，一定是出发点就不好。想要多打点粮食有什么不好？想多炼钢有什么不对？公社干部希望自己的工作做得比别人好，也无可指责。但是体制不对，这种事情最后走下去，会发展成谁也不想要的结果。你说高层领导、公社干部就愿意饿死人？这不可能。高度重视体制机制问题，包括重视土地产权安排，就是要防止出现严重的事与愿违。

高度的土地集体化埋下祸根

搜狐财经：建国初期，土地集体化为什么那么容易在中国推行？

周其仁：建国以后我们学的是前苏联，而前苏联实行的就是集体化。事实上，列宁的政策本来是合作社，就是在自愿的基础上，把农民的私有土地放在一起合作生产和销售。后来斯大林觉得这个办法太慢了，开始推行土地的全盘国有化，再交给集体农庄去耕作，然后国家再用建拖拉机站的办法控制整个农村经济。这被称为斯大林模式，为此前苏联急速推进农业的全盘公有化。这个模式深刻影响中国，因为当时中国搞经济建设没经验，打了几十年仗，建设怎么搞不知道，选了一边倒学前苏联，而前苏联老大哥就是这么搞的。当时流行的看法，是苏联的今天就是中国的明天，而中国的今天学的就是苏联的昨天。集体化与此有关。

搜狐财经：苏联搞集体化的恶果，在当时还看不到吗？

周其仁：前苏联有一个宣传的问题。他不会说自己失败了，永远只说成功，别人上哪儿看到真实的情况？苏联的集体化搞了几十年，到很晚了，毛主席才发现斯大林把农民挖得很苦，我最近有文章写到了这一段（《周其仁：制度安排非同小可》）。

斯大林搞了全盘集体化，把一切控制在国家手里，把超过口粮的部分统统拿走，那种地的人怎么还会有积极性？瞎指挥，又不让农民多劳多得，他就不好好种，所以苏联的农业长期徘徊在沙皇俄国最好收成的水平以下，没有增长。这是后来才知道的，但是知道的时候，中国也已经完成集体化了。毛主席1956年才讲到苏联这个弊端，而当时中国已快速完成了农业集体化。

当然中国也没有完全照搬集体农庄，对苏联模式做了一些调整和变化的处理。因为中苏两国的执政党和农民的关系不同，苏联的革命靠工人，靠工人卫队起义成功，所以他们容易把农村、农民看作是另外的、异己的改造对象。中国共产党是常年在农村做工作的，它依靠农村包围城市夺得国家政权，所以跟农民之间的关系太紧张是不行的。所以中国开始搞的是合作社的框架，无非是初级社、高级社，基本上还算是列宁的那个框架。但人民公社化之后就不同了，不再是农民私产基础上的合作，而转向全盘集体公有、国家行政控制农民和农村。

特别是指导思想接近“极左”的时候，虽然法律上说是公社也是农民集体的，但是事实上种什么国家定，种出来东西卖给谁也是国家定，价钱多少还是国家定，它和国有土地没什么本质的区别，只不过没宣布是国有土地而已。国家不需要给农民发工资，你得自己争工分，所以责任还轻一点，但已经把这个事管头管脚已经管死了。所谓集体化，它就是这么一个过程。

1958年，斯大林去世，赫鲁晓夫上台。从革命资历上比，赫鲁晓夫应该比毛主席浅，所以这时候毛主席觉得在国际共产主义运动当中，中国党应该走在更前头。斯大林仅仅宣布一国可以建成社会主义，赫鲁晓夫提出要走向共产主义。结果刺激了中国在迈向共产主义这个方向上开始了一轮与老大哥的比赛：你走共产主义，我也得加快。更脱离中国的实际，灾难就这么来的。

如果从比较适合中国农民要求的方向搞一点初级的合作，还是受欢迎的，因为土改以后，中国农民的生产资料总的来说平均量是很少的，所以单个农户从事生产，有些家庭是不行的。最典型的就是当年毛主席抓住样板，即所谓的“三条驴腿”：一头驴一分，每家每户有一条驴腿。我们家拿了这条驴，一条腿你们家，一条腿他们家的。土改要分到这么零碎，这个驴如果不合作起来，那驴等于杀了吃肉。所以这种合作农民是欢迎的，这个驴咱们四家讲好，今天到你们家耕，谁怎么把它喂饱，划一个责任制。这说明如果合作的规模很小，真反映生产的需要，是受农民欢迎的。

但是后来合作社搞得非常大，特别是搞了政社合一，政权跟土地所有权都合为一体了。政权这个东西是讲命令的，上下级啊，县里一个口号下来，层层摊到各个队。政权的活动方式有它自己的逻辑。当这种组织方式把所有生产资料都放进去，那就很危险了。因为一旦做错了决定，底下连还手棋都没有，平衡的力量都没有。

所以，如果产权在老百姓手里，你一旦出错，他还可以给你扛一扛，等于帮助你不要出太大的错。因为合理的事情，老百姓总是可以接受的嘛，你说国家抽一点税，从古到今皇粮国税都可以接受的，但是你说所有地都是听我的，我命令种土豆就是种土豆，种南瓜就是种南瓜，种完以后，我报出亩产五万斤，报完以后，我就要收要交，全部变成行政事务，那是非常危险的。它不但对农民非常危险，对国家政权也非常危险。行使国家权力就没有一个合适的度，没有合理边界，变成是普天之下莫非命令是从，这个东西做对了很好，可是人非圣贤，再大的官也可能下错命令。所以一定要汲取这种历史的经验教训。

大饥荒换来财产权利界定第一道线

搜狐财经：到1958年，农民已经做出一些纠正措施，包产到户这样的情况已经开始出现了。

周其仁：一个就是分自留地，还有一个就是包产到户，1959年到1961年就出现了。当时有各种名称，如河南叫“借地”，即农民向集体借土地来耕作。这一个“借”字，或一个“包”字，实际上就等于划了一道边界：你的是你的，我的是我了，我跟你借，或你包给我种。

搜狐财经：这种做法已经把所有权和经营权分开。

周其仁：是的，实际上是把劳动力跟土地结合的方式，与国家政权力的行使之间，重新划出一道线来，你国家不能一马平川就这么趟过来，包产到户就是这么发生的。基层饿死人了，又没有那么多返销粮，大家一起种又种不好，那就借啊、包啊。

搜狐财经：但这种尝试很快被打回去了。

周其仁：也没有很快。在困难的时候，据说安徽省委书记跟毛主席汇报搞包产到户，毛主席还说你们搞得好，我来总结经验。高层很多领导做了调查以后也都是支持的，包括邓小平、陈云，都是支持的，刘少奇、周恩来都是支持的。或者至少认为这作为一个过渡的权宜之计，是可以用的。

但毛主席后来又不同意了，而且在这件事情上没有商量余地。陈云向他汇报以后，他当时没表态，但第二天消息出来就不一样了。然后全国开始纠偏，开始绷紧阶级斗争这根弦。这就把经济政策的纠错上升到阶级斗争、党内斗争的高度。这个东西一来，谁还敢实事求是？大大增加了讲真话的成本嘛。谁愿意当阶级敌人，谁愿意当右倾？多数人只好跟那个风。后来责任田、包产到户基本上被纠正了，只有少数地方还秘密保留。

大饥荒也有一个正面成果，那就是自留地，基本上是留住了。后来只不过是面积缩小了。另外仅在少数地方如大寨，所谓先进的社队才完全取消了自留地。全国多数地方这一块还是留着，只不过换了各种各样的名称，比如口粮田、菜地或者别的什么。这是大饥荒换来了财产权利界定的第一道线，这说明权利的界限，每一道都来得不容易。

搜狐财经：但代价未免太大了一点。

周其仁：是啊，代价已经付出，覆水不可收。

搜狐财经：集体化当时这么容易推行，是因为土地是政府送给农民的吗？

周其仁：不是送给农民的，是用政治运动领导农民分得的土地，因为政治力量足够强大。农民的地里哪来的？一块是他祖祖辈辈有的，还有一块是在土改运动中分配来的，分配的领导者就是毛主席共产党，所以后来毛主席共产党号召重新合作化，农民合不合？这个逻辑是非常强有力。集体化很容易就推行开来，一个是学前苏联，一个是国家意识形态，还有一个就是路径依赖。我在广西看到过集体化工作队的讲话，说土地是毛主席领我们分的，毛主席号召重新合起来，你不合那对不起了，这个也没有错啊。所以逻辑上它是一体的。

耕地紧张导致土地用途管制壁垒越来越高

搜狐财经：土地包产到户只是多个产权其中一项。农民有一定使用权，可以拿它种地，但是不一定能拿它盖房盖工厂，也不能转让出去，这两项重要的权利都还没有。现在要做的工作，就是让农民可以自己决定土地的用途，或者转让给别人。

周其仁：这要分开谈。农业用地转让已经合法了，这块地包给你种，然后让它变成承包权长期化，长久化。“长久化”就必须有转让权相配合啊。比如有的农民转工转商，干别的事情去了，有更高的收入机会，能不能把这个土地转让了？这个在上世纪80年代政策上就允许了，2002年的《土地承包法》里正式确认了，实践当中也可行了，大量的农地转包已经发生。

第二个问题涉及到土地用途要不要国家进行管制。事实上早年是不管制的，因为地那么多，要盖房就盖。这是他农民集体的地。但是到了1980年代早期包产到户以后，发生一个很大的问题，农民卖的粮食多了，有了余钱，开始大量盖新房。盖新房就要占耕地。我们国家有一个耕地紧缺的问题，人多地少，这种情况大量发生，引起了政策方面的反应，国务院发文件说要管理农村的建设用地，这实际上在上世纪80年代早期就开始了。

当时问题没有那么严重，所以开始还比较宽松，大体是说要订一些规矩，不能说这个地包给你，想盖房就盖房，想挖坟就挖坟，想挖土就挖土，这个是要出问题的。

早年是说要有一定用途管制，但是当时没有用这个词儿，是说要确定一些原则，以各省为单位。有一些原则后来是被接受了，比如一户一宅，一户人家只能有一个宅子，不能一户多宅。而且当时的背景下，土地是有收税功能的，要给国家交粮食，这个粮食价格比较低，其实是收税功能。因此，某种程度上，耕地是国家的税基，但你盖了房就不是税基了。所以国家干预了，让各省制定具体政策，一户一宅就是这样出台的，每户按人口决定占用土地的面积，比如人均35平米，30平米，加上一定的公共配套，诸如此类。但政策制定以后执行的情况也不是那么好，因为这和农民多年的习惯不一样，盖个房就盖个房了。后来遇到一些新情况，有些地区发展出乡镇企业，乡镇企业也要占地啊，不能把工厂盖在空中啊。乡镇企业用地一般在公社范围内报批，后来要求到县政府报批。这个也占到很多地，尤其你看像广东，现在搞三旧改造（旧村庄，旧工业厂房，旧街道）就是这么来的。港资大量进来的时候放哪去？劳动密集的行业就是要占很多地，所以珠三角全成了水泥架构。当时起了很大的作用，对经济增长、解决农民就业，但确实有一个耕地占得偏多的问题。

所以到后来，国家在用途管制方面壁垒就越来越高了，一直到1999年修改《土地管理法》，正式把用途管制纳入国家法律的架构。什么叫用途管制呢？它跟所有权无关，不管你是国家的地、北大的地、农民的地，如果想扩大建设，把耕地、农地形态转成建设用地，必须要有完备的法律手续。

1999年以后，这根弦绷得越来越紧，因为我们国土的账本上的耕地减少得挺厉害，1996年到2006年，全中国减了一亿亩耕地，18亿耕地红线就是这么来的。怎么做到呢？就是把耕地管住，确定基本农田制度，凡是划入基本农田就不能动，要动，必须要得到国务院批准。

土地用途管制要两害相权取其轻

搜狐财经：但是管得越多，造成的经济损失也就越大。

周其仁：管制一定会限制所有者的权利，这其实和限购、限号是一个道理，你买了一台车，但是今天不能上街。法律这个管制就是部分的消除你的所有权，这个在哪里都是一样的。

至于是不是一定造成经济的净损失，要仔细权衡。管制有管制带了的代价，不管制也有不管制的害处，要在里面认真地两害相权取其轻。任何社会在这个问题上都是很麻烦的。你要有一套衡量的机制，不能笼统地说不让它变耕地，它才有损害。你让它变更，让它随意转出来，也有损害，不要认为只有一种损害。打个比方，街上红灯亮了你要停，本来走得好好的，为什么一定要停啊？道理简单，人口高度密集的街口，没有红绿灯的限制，谁也没法通行。限制有损害，不受限制也有损害，两害相权取其轻，大家还是要听红灯的。其实所有问题都是一样的，你得认真分析。

搜狐财经：您刚才提到18亿亩耕地红线，它产生的依据就是土地账本吗？

周其仁：很多人都问根据是什么，我的看法根据就是土地账本。2006年一查，全国耕地面积比1996年减少1亿亩，从19亿亩以上的耕地减少到18.27亿亩。随后政府就出台了耕地保护政策，划定了18亿亩红线。相应的土地管理也变的严格起来。

随着问题增多，管制越来越密。国土部门实施总督察，有执法权，这在别的领域也很少见。除了有一批官员执行土地政策，还同时国土部底下有一个督察局，按大区设的，检查各地政府。之所以设置这么一个部门，是因为国土局只是各地方政府的一个部门，地方首长一着急，尤其在我们这个征地制度下，很容易扩大建设用地，征地的动力太强。所谓“土地城市化快于人口城市化”就是这样一件事情。

还刺激了利益，因为城市化起来了。但是那头他怎么获得原来农民集体的土地，还是靠行政强制力征收。一头市场卖，一头强制收，两个一结合，成为独具特色的城市化模式。这不能怪地方领导，换任何人也一样。它是机制问题，不是个别人道德好坏，或者是重视不重视的问题。在这种机制下，谁也停不下来。所以要高度重视体制机制的问题。

土地流转要以产权界定为基础

搜狐财经：但事实上，我们的城市不断扩大，农地转为城市用地不可避免。有没有好的解决办法呢？

周其仁：过去很长时间实际上实行的是抑制城市的政策，所以直到1978年，我国的城市化率还不到19%。改革开放扩大了经济自由，人往高处走，哪里有较高的收入和机会，人就会往哪里移动。于是，城市化加速，原来的城市也势必要扩大。

但城市怎么个扩大法？只有从原来的农村的土地范围里扩大。农村多少年就是那么一套：就是集体给自己的成员划地。农家的儿子大了要结婚，划一块地盖房。村里要办工业企业，再划一块地转为非农。这些地一划出去就是“死”了，因为只是使用权，不能转让，也不能盘活，更不能买卖。同时，谁占了就是谁用，也没有代价，不占白不占。等到人口可以流动，青壮农民外出打工，农村就冒出很多空心村，丢下很多空宅。好几亿人已经长年走了，但房子和地还在那儿。原因简单，因为这块土地不是一个有价值的财产，让出来也没有人要，所以很多农民家庭房子就留着呗，过年回来住住也方便。

这一大块土地资源实际上利用得非常不好的。一边是城市化急速发展、城市地价急速上升，另外却有大量农村非农用土地对相对价格的变动根本无法作出反应。现在农民对农产品和劳力的价格变化都可以作出反应，发现苗木好就种苗木，鱼好就养鱼，可是一涉及土地，就不允许农民对市价作反应。多数人不相信它可以对价格做反应，因为城市化过程里土地因为位置而价格不同，农民的地在远离城市的地方，城市地价再高，也不能把农村土地挪过来啊。所以农村那么多空地，而城里地价飞涨，而无数人认为这在空间上是两回事，搞市场制度也没用。还有的专家，干脆说农村的非农用地留在那里挺好的，万一外出农民失业，还可以回家，所以是独具特色的一种保障。

成都的改革经验就是把这方面的一种普遍的迷思打破了。从2003年开始，那里就提出重新配置空间资源的问题。具体的办法，就是把远离城市的那块不值钱的建设用地平了，复垦为农地，然后把原来可以搞建设的那个权利，抽出来“落到”靠近城市、城镇或中心村的位置上，因为这些地方建设用地比较贵。这其实是利用了不同位置土地之间的差价，找到一个分配的办法，多少给原来复垦土地的农民，多少给落地位置上的农民。

成都实践表明，只要城市化引发的不同位置的土地之间有足够大的差价，那么在允许交易的条件下，低低价位置的建设用地就可以位移到地价高的地方，而农地却可以从高地价位置位移到低地价的地方。这里就释放出一种经济能量，既支持了新农村建设，也支持了城市化。

很多人认为过去留下来的传统一概不可更改，好像农民天生就不能住得相对集中一点，更不能住楼上。哪有这样的事？今天很多“农民”按行当看早就不是农民了，他们的收入来源变化了，生产方式、生活方式变化了，交通情况也变化了，譬如现在一百户农民里，超过五十户都有摩托车了。如果他们住得积聚一点，基础设施的投资就可以便宜一点，就可以修下水道了。否则平地上倒水，要多大一块地够他倒啊？破破烂烂的地多了，走路下脚的地都没了，只能到处乱占。

我老说农村只靠农民的力学盖房，他那点物理知识只能盖一、二楼，秦砖汉瓦堆个房子，盖三楼就比较危险了。一没钢筋，二没工程师啊。城乡打通以后，这些要素很容易获得。这是一个人力资本下乡的问题，规划师、工程师下乡，专业知识和服务下乡，农村的面貌就可以完全不同。

成都经验的经济基础就是城市化提升的土地地租。但有个重要的前提，就是要重新配置土地的位置，释放其中的经济能量，非把行政权力高度干预农民财产的坏传统制止住，不能用权力来做这件事。否则很可能再闹出一场“饥荒”来。又是出发点非常好，至少说起来很好，但一执行就变成强迫农民，剥夺农民财产，强迫农民上搂。那一套又来了。这方面成都经验最重要的一点就是以确权为基础，先确定这是农民的地、农民的房。然后再谈转让、流转、市场化重组。确了权，农民才有权算帐，合算不合算，参加还是不参加。或者看明白了，再参加第二期也不迟。

政府提供界定农民产权的服务，再加上提供规划、引导。这样在层层的权力与农民财产之间，就有了安全的阀门。任何人想再胡来，农民不干，也“有权”不干。所以这才是以农民自愿为前提，在我国特别重要。

成都改革为农地确权提供宝贵经验

搜狐财经：但土地确权应该是很难的事情。

周其仁：提供确权服务是政府的职责。要让老百姓用更多的精力投入生产和交易，那就得先帮助农民完成确权，否则老在那里有没完没了的纠纷，这也说不清、那也说不清的。界定产权最重要的意义就是止纷定争，减少人们之间无谓的纠纷和争斗。今天说这块地是你的，明天又说是我的，谁也无法还集中精力去好好利用资源，搞生产、搞交易。就是休闲也好啊。所以确权有意义。但是要投一笔资，把产权边界划清楚。这块地到底是谁的，怎么量啊，四至嘛，东西南北都到哪，与谁为邻。得有一套规则来确认，最后还要用政府的权威来颁证。村子里的事外人谁讲得清楚？所以成都在确权中发明了村庄的议事会，把历届当过支书队长的、大家还觉得公道的人，推选出来组成一个议事会。然后先让各户自报，说这房是你的，那块地是我承包的，先自报。报出大家没意见就行了，但如果有不同意见，边界不清，那就由村议事会来讨论，土改是什么情况，1958年什么情况，后来又是什么情况，把界限划出来，然后在村里公示，如果大家没有异议，就报给县政府的主管部门。政府再进行法定公示，问大家有没有不同意见，没有意见就颁证，由县以上人民政府颁证，颁一个城里居民都有的房产证和土地使用证。

拿了证，产权主体就可以讲价钱，也有权讲价钱了。譬如有一个位移方案来了，他可以同意，也可以不同意。如果觉得这个帐不合算，可以不参加，在一边看，看明白再要求参加。看明白的，算得过帐来的，城市化当中很多土地资源就被激活了。这是成都改革非常有意思得地方。

搜狐财经：土地确权工作在成都以外的地区进行得怎么样？

周其仁：国土部已经要求全国推进农村确权。

搜狐财经：能有这么容易吗？

周其仁：先实践起来再看吧。而且是否确权到农民，是否“确实权、颁铁证”，工作有难度，思想有障碍。因为多年搞征地制度，很多官员认为，给农民确了权还补是给自己找麻烦？再去拿地，农民拿一个你刚给他发的房产证、土地证，不是更麻烦吗？在成都确权过程中，开始包括不少县委书记都不赞成，以为是自乱阵脚。不过好在市里有领导明白，说服县委书记们为农民提供确权服务。

从经济逻辑来看，确权越普遍，愿意供应土地的力量就越多。因为供地也是竞争的。一看你转让出来得个好价钱，我也要转让，他也要转让，最后这个价格一定就下去了。就像我们今天老发愁，农产品为什么价格上不来，还要政府补贴，什么道理？就是每个农民都有出售农产品得权利。政府征地，看上哪块非要拿哪块，等于制造“垄断”。你越是志在必得要拿地，人家就往地上一躺，逼出一个垄断。反过来，你要一块地，问天下谁来愿意供这块地，让供地各方互相竞争，价格就一定反映资源的相对稀缺程度。

说到底，就是要有一套清楚确定的权利，有一个由稀缺性来驱动的价格机制，有一个配套的市场。再加上最必要的管理，所谓“最必要的管制”。目标是任何人行使他的权利的时候，不能损害他人和公众的利益。

搜狐财经：成都的办法如果在全国范围推广的话，应该是非常有前景的。

周其仁：全国范围不好说，因为成都是一个中心城市，它搞这个事儿，首先要土地的价格差异，否则是搞不成的。两个村庄换来换去，卖给你五万，移出去一百公里还是五万，那就瞎折腾。位置移动一定要有足够的差价才行得通，所以城乡统筹要以城市经济为核，否则没有经济基础。

很多人也许说这个有什么意义啊？那是因为他没看懂这个办法。一块地离大城市越远，整理这块地的成本就越低；移到的城市越大，一般地价越高。如果允许甘肃把一块地“位移”到上海，那是什么概念？所以政策应当鼓励尽量拉长土地位移的半径。只是从管理上看，半径越大，执行的难度越大。因为一跨省、一跨县，究竟谁负责任？你说复垦了，怎么知道真的复垦了？或者今天去看复垦，明天他又盖上了。那不就麻烦了吗？成都的范围是20个区县，重庆它获得的实验权，半径更大，可以在30个区县范围内位移。

搜狐财经：应该说主张放松土地管制的人还挺多的，但在法律层面上，还很难实现。

周其仁：是啊，全世界好多国家都实行土地管制。你到德国去，动用农地搞建设不行，到日本去也不行，就算去美国，不经过一定的法律手续，谁也不能随便把一个庄稼地的用途废了。问题是人家完成了高度的城市化，看他们的历史，城市化率比较低的时候，如果土地也像今天一样非礼莫视、动则得咎，恐怕永远没有高度的城市化。

反对农民转让土地是一种离谱的想法

搜狐财经：很多人反对农民出让土地，认为这样会让农民失去最后保障。

周其仁：那城里人为什么可以买卖房子呢？如果把房子都卖了不也住到街上去、流离失所了吗？要搞清楚行为主体是不是有这个倾向。农民全部让出了地和房，当然会流离失所，难道农民不懂？懂了还要做的，究竟有多少？如果万分之一的农民有可能发生这个事情，然后宣布所有的其他农民都不准有这个权利，这里面也有个权衡的问题，总要两害相权取其轻吧。

确实有人会出情况，如有人急用钱也可能真把土地房子卖了。所以成都做这个事情的时候，首先要在城乡有比较接近的低保、社保、房保，他们建立这个底线。

不要总是自作聪明地当家长，以为农民就是没有行为能力的被监护人。我老问为什么给城里人发工资？他可能乱花钱喔，花光了怎么办？那就应该给他发实物啊，发肥皂、毛巾、草纸，而且一个礼拜就要发一次，发多了又用完了。这简直是很离谱的一种想法，“父爱主义”，等于说农民没有决策能力，非由政府和专家替人家把一切都想到。既然一切都照顾到了，给他们权利还不是多余的？

唯有当行为主体行使各自权利的时候，给他方造成了损害，政府才有必要启动强制力。但我们不能预先假设别人不能行动。开汽车多危险啊，每小时四十公里的速度就足以把人撞得个性命交关的。那为什么还要允许卖汽车啊？无非对车要有一个安全标准，司机要有一个驾驶执照，要有年检，然后加一个预防措施，比如喝了酒，酒精浓度达到多少，就停止驾驶权，给予惩罚。这些都是对的。但是我们总不能说，我买一个车要给政府报告，上路要报告，踩刹车要报告，踩油门还要报告。管得着吗？我又没损害他人。

现在很多管头管脚的根据，是说“你没损害他人，但你损害了自己”——这也不行。为了防止损害你自己，干脆取消你的权利。这属于什么逻辑啊，毫无道理。

城市化搞对头能够增加耕地

搜狐财经：如果要保护耕地，在您看来最好的办法是什么？有没有国外的经验可以借鉴？

周其仁：通过立法来保护耕地是有成本的。要研究什么情况下成本会较少一点，刚才我讲的成都经验中，把这一块建设用地挪过来，把那一块建设用地挪过去，耕地并没有减少，符合保护耕地的目标。只不过也增加一个问题，那就是有可能从一块好地变成差地，所以这中间设置了一个等级差别，实行非对称挂钩，就是较差的耕地，把质量权数放进去。比如1.2亩才能换较好的1亩地。这些都可以讨论，而且不违背耕地不减少的目标。城市化如果搞对头，它会增加耕地的，因为城市通常是一个比农村密度高很多的物理空间。

搜狐财经：比如在一个濒临荒漠化的地方做城市？

周其仁：这就是讲“不要把城市建在耕地上”，从来的城市规划里头都提倡这一条。问题它还有另一面的代价，在坡上修城市吗？投资要大多大？永远要有两害相权取其轻的思维去处理经济问题，我们为什么很多人养不成这个习惯呢？因为要把两害都调查清楚，这是很费劲的。有些人什么也没搞清楚就匆忙做评论，说这个不对那个也不对，他没看见还有另外一个成本，就匆忙的说这个成本支付是多余的。这个世界有很多约束条件同时在起作用，很多人没有看到，就直接发表听起来很过瘾的高论。

搜狐财经：美国、日本这些国家的城市化过程中，有什么经验可以值得我们借鉴？

周其仁：经验多了，要去分析啊。人口迁徙、教育水平、户籍制度、城市规划和管理能力，都有影响，其中，土地当然很重要，因为它是空间位置的载体，城市首先是一个空间问题。

国土制、征地制的由来与麻烦

搜狐财经：您曾说征地是剥夺、充公、没收的同义词，（《“国土制”剥夺农民》）这句话应当怎么理解？

周其仁：征用是强制，其实所有政府权力都可以用这些词呀。抽税也是剥夺呀，但要区别，用这种有颜色的、有价值评判的词，一定要注意前后的语境。我通常不喜欢用这种有刺激性的、带颜色的词语，因为它对人们观察、理解经济现象没有什么大帮助。

你要理解本意，抽税也是剥夺呀，问题是它有权剥夺呀，为什么全世界授予政府要剥夺你？因为政府要有公共服务，就是我们刚才讲的，一个人的自由有可能影响他人自由，影响他人自由就会起争执，起争执，就有其解决争执的手段。如果没有强制第三方，合约也不能得到履行，社会秩序也无从谈起，政府不能免费运行，所以需要抽税。抽税就是对一部分财产的“侵犯”，被拿走了。所以永远有一个问题：拿走多少，给你提供了多少服务，拿走的时候有没有程序的合理性，是不是由议会或者人大来定税制，还是由政府自己定税制，这个是有区别的。但是本质上是这么一个问题。

征地制度是怎么来的？美国有没有征地？你在什么条件下征地？我们国家的宪法里写着，征地是有个限制条件，那就是“为了公共用途”。但是宪法里面没有说，商业性用途的地以什么办法得到。事实上，征地成了农地转为城市用地唯一的合法途径。为了公共用途可以征地，为了商业用途土地又从哪里获得？那就不能靠征地，要有自愿的交换，要把这个市场开出来。这也是成都实验很重要的内容。

搜狐财经：要解决一部分人的住房，看起来也是公共问题，这是用什么方式解决的？

周其仁：当然了，公共用途和商业用途之间的区别永远有麻烦。或者用成文法把它一一列举出来，再一个就是习惯法，由法官来决定。你说是公共，他说不是公共，把你家房子拆了，盖个商店增加就业也算为了公益吗？到底什么是公共的，这受到法律系统的影响。这是一件事情。但再难界定，从极端看总是有区别的吧？高尔夫球场总不能说成是为了公益，讲不通嘛。修个导弹基地呢？那就比较容易讲得通。

不管怎么界定，总有一大块地是纯商业活动的，而且城市化当中很多地都是通过这个途径，我们国家现在是这块地没有通道。农民的地自己用可以变成建设用地，或者被征用也可以变成建设用地。唯独没有既不被征用，又不是农民自己用的建设用地。这一块就是跟所谓“小产权”有关的经济活动，现在在一个黑白之间的法律框架下，这就是土地改革、土地制度要解决的问题。

搜狐财经：现在土地改革推进到哪一步了？

周其仁：慢慢把它开来，要允许实验，允许集体建设用地来参加工业化、城市化。因为宪法里面有一条城市土地都是国有土地，这也造成了一个麻烦。我们现有的法律里头就打架，这里规定“只要有公益用途才能征地”，那里规定“城市土地都是国有土地”，逻辑上的悖论就出来了。因为城市里有公益用途土地有非公益，那块非公益的部分从哪来？必定违背了其中一条宪法准则。

如果经过征用的土地变成城市地，但这块地是经营性的高尔夫球场，那就违背了只有公益用途才能征地的宪法原则；但如果由于是商业用地而不能征用，那么这块地就不是国家的地，是属于农民的地，但这块地已经在城市规划里头了，这又违背了所有城市土地都是国有土地的宪法原则。所以现在土地守法很困难的，所有活动必定违背其中一条准则。

搜狐财经：守法的成本很高。

周其仁：所以必须一方面要求守法，一方面要求修订法律，否则没有办法。

搜狐财经：很多人拿出共产党刚入城时给他们发放的契约证明自己拥有城市土地，这就跟现有土地政策产生了矛盾。

周其仁：是有矛盾。可是1982年把所有城市土地都是国有土地列为宪法条款，所以不再承认原来非国有土地的合法权属。这里包括城市居民的，更多是城市扩张以后原农民集体的土地。

过去城市化进步慢，这个问题存在，但不如现在突出。城市化加速之后，城市面积扩大，把大量原农民集体土地包括进来，这个问题就大了。所以在实践中，城市土地有两个概念，一个叫“城市国土面积”，一个叫“建成区面积”。比如北京、上海、天津、重庆的城市范围内，还有大量“非建成区”，还是农民集体所有制的土地。北大所在的海淀区，还有很多地是农民集体的土地，虽然它已经落在北京市的范围内，但还不能说北京市里的所有土地都是国有土地。另外，国有土地要经过一个法定程序才能变成国有土地。没有完成这个手续之前，民土还是民土，不是国土。现在的城中村、城乡结合部等等，都跟这个有关。我们这次在深圳调查主要就去碰这些问题，需要懂得里头沟沟坎坎的关系。

搜狐财经：在允许农地直接入市之前，完全禁止政府征地代价也是很大的。

周其仁：事实上，征地制度是目前我国实现城市化的主要机制，它天天在进行。2009年四万亿投的时候，“铁公基”项目哪个不要征地？铁道部在征地，交通项目在征地，所有大项目都要征地的，哪天停了？所以马上结束征地制度，做不到的。

当前土地问题存在的两类重大矛盾

搜狐财经：土地产权的界定到底对经济发展有多大作用？

周其仁：土地是一种基本的经济资源。这个资源配置得好不好，与效率有关，与公正有关，和方方面面都有关。为什么要基本的权利界定？就这么简单。

第一个层面是要止纷定争；第二个层面，是土地资源永远要用到利用效率最高的那个方向去。刚才讲过的，一个社会要有基本的经济秩序，就不能让人民为土地资源天天闹纠纷，再没有精力好好搞生产、搞贸易，所以止纷定争，靠权利界定。在此基础上，即便清清楚楚是你的土地，也不一定你就可以最有效地利用这块土地，也许因为技术的变化，市场机会的变化，别人利用这块土地比你的利用效率还要高。这就需要一个转让机制，土地是你的，但不一定非你利用，可以讲个价钱给别人去用。所以一要产权，二要市场。抽象来讲，就这么两条。

现在的情况是，第一还有大量权利没有得到清楚界定，第二土地资源又不能充分自由流转，严重影响利用效率。当前我国的土地问题，主要就是这两类问题。

成都经验符合经济规律挡也挡不住

搜狐财经：土地改革的成都经验，您认为应该如何推广？

周其仁：成都经验到底怎么看，我最近专门有个文章（详见《成都改革的新进展》）。大家可以观察农民的流动规律，农民实现城市化的路线和跳板是怎么样的，他们既不是直接到上海南京路、北京王府井这样的地方来，一时还来不了。他们也不是像很多人想象的那样，留在那些需求不足、机会不多的小集镇上。大量农民进城最主要的，是流向特大城市或者大城市周围的那一圈，就是成都改革最活跃的那么一圈，围绕中心城区的那么一个圈。现在总人口在千万以上的特大城市，中国有十个。先把这个板块弄好了，把特大城市中心周围二三十公里这一圈，像成都改革那样，土地资源配置得更有弹性、要素能够比较活跃地流转、能吸纳产业与城市结合，那么一个城市增加一千万人口进城农民，十个城市就是一亿。还有几十个副省级省会城市，又可以容纳多少进城农民？

搜狐财经：您的建议是在有需求的地方先开展起来，再进行推广。

周其仁：是的，因为中心城市有足够厚实的级差土地收益，有一个增长核，才带得动周边广大的小城镇和农村，才有经济基础实现城乡统筹。先让农民落到这个部位，变成农民进城的一个跳板。这块跳板做得好，城市群就出来了。做得不好，中心城市周围包上一道“深壕”，被一个贫困带围着，城市文明就扩展不出去，城市化就难以推进。所以我认为成都改革有全局意义。

至于推广不推广成都经验，也没有那样重要。符合规律的事情，反正挡也挡不住。为什么很多地方对成都经验感兴趣，去参观考察的人那个多啊。我刚从宁夏回来，银川市就组成很大一个团去成都看，看了讨论，反应可热烈了。很多南方的、东部的城市都去成都看。

搜狐财经：成都经验应该能解决非常实际的问题。

周其仁：当前阶段，这是中国经济的重要抓手，搞上去了，对城乡都有利。和包产到户一样，这个也是几亿人可以受惠的事情。农民进城首先到大城市的城乡结合部，这是一个基本的结论。不研究解决这个问题，就没抓住这个牛鼻子，没有抓住这个时期的发展关键。成都就抓住这个关键了。

当前城市化建设观念落后于现实

搜狐财经：成都经验适合大城市和特大城市。一般中小城市是否也可以从中得到借鉴？

周其仁：中小城市差一点，主要是级差地租的厚度不够，而且从历史经验看，远离大都会的中小城镇，带动力是很有限的。至于城市化的进程会导致很多原来的乡村，包括村民集居点和小集镇的人口越来越少，甚至积聚到新的空间位置，也是合乎规律的。日本现代化过程的100来年中，据说有一万多个村庄慢慢消失了，经过多次土地整理，还原环境、还原绿色。城市化总会引起农村生活方式的改变，其中也包括农村占用土地和空间资源的适当减少。

搜狐财经：把很多人聚集到很小一块地方来，是一种经济规律。

周其仁：相对集聚和集中，是全世界通行的趋势。因为工商业、服务业跟传统农业文明不一样，不靠光合作用，非得每片土地种上庄稼，每片叶子晒上太阳。工商业、服务业是相当集聚的。大东京只占日本国土面积4%，但集聚了全日本25%的人口，以及33%的GDP。发达经济在这一点上很相像，经济总量的大部分集中生产于很小的国土，其他地方绿绿的，搞环境。现在我们对城市文明、城市经济的认识，观念上落后于现实。

搜狐财经：城市化的含义应该是改进百姓的生活。

周其仁：城市让生活更美好。我在经济观察报上这组《城乡中国》的专栏，开头就是这么讨论起来的。上海世博会的时候韩寒被请去讲话，他说“城市让生活更糟糕”，结果主办方赶紧把扩音器给摘下来了。何必这样呢，只要问韩寒自己生活在哪就行了。如果城市让生活很糟糕，为什么他还在大上海？F1方程式赛车，农村有这玩意儿吗？谁去看呐？没有几千万人口的积聚，怕是搞不起F1的。

（文字经受访者审阅修订。）