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希望不是微观调控

2008-09-30 Tuesday 14:31:08

希望不是微观调控

周其仁
经济观察报 2006年5月1日 星期一

消息说政府又要实行宏观调控,有读者问应该怎样看。我答复说自己不懂,宏观经济要问宋国青。北大中国经济研究中心例行的“CCER经济观察”月底将要举行今年第一次会议,欢迎感兴趣的读者与宋教授讨论。

我想说的只有一句话,就是希望不要搞成微观调控。这里所谓“微观调控”,指的是政府为了短期经济运行的平稳,直接干预企业的产出和价格,直接管制市场的准入和退出。打个比喻,假定天气真的过热,政府用减少财政开支、降低基础利率等手段,通过改变市场中人的预期,把经济气温降下来,那叫宏观调控。至于每个企业——微观是也——在气温普降的条件下如何行为,比如添加衣服还是减少衣服,因为每个企业的体质各不相同,宏调是不管也管不了的。倘若一旦判定气温过热或过冷,非号令天下人一律脱衣或加衣,那就是本文所说的微观调控了。

为什么不希望微观调控呢?这就要从几年前的一些调查研究说起。2003年以前,我一直在研究农地转让制度。是年秋季,利用到耶鲁大学访问的机会,完成了研究论文《农地产权与征地制度》。次年春季学期结束前,我供职的北大中国经济研究中心受有关部门的委托,对土地问题与宏观经济波动的关系进行了专题调研。当时土地问题成为又一轮宏观调控的重点和热点。和几位同事和同学一起,我们在江苏、浙江、安徽、湖南等地调查访问一个半月,完成了一份至今没有公开发表的研究报告。

这项研究发现,由于政府集中控制了城市化土地的供给,因此在我国并行于货币发行权的,还有独具特色的政府供地权。就是说,银币和“土币”并存,银根与“土根”同在。我们观察到基本格局如下:扩张经济时期,中央政府在实施积极的财政政策与松动银根的同时,实际上还大幅度松动了“土根”——也就是显著扩大审批征地的规模、并对地方政府在竞争压力下增发“土币”的倾向眼开眼闭;紧缩经济时期,中央政府在收紧银根的同时,还运用“冻结批地”、“集中土地审批权”等办法,实际紧缩全国供地总规模。当时我们指出“在这一点上,本轮(2004年)宏观经济调控也不例外。中央政府明令全面清理土地项目,并宣布全国暂时冻结批地半年。国土部领导提出“土地供应政策要像金融货币政策那样,成为国家最重要的宏观调控手段”。

但是我们并不赞同“政府通过供地总量和结构的控制来主动调控宏观经济的波动”的政策倾向。道理是,“以行政审批权为基础的土地供应控制是一个笨拙的调控变量,难以担当平稳经济运行的重任”。我们还根据经验指出,当真实利率在1997年开始急速上升、通货紧缩的症兆开始变得显著的时候,中央政府宣布自1997年开始在全国范围冻结供地一年。结果,银根与“土根”双紧对1998-2000年间通货紧缩的加剧作出了“贡献”。有意思的是,像许多行政禁令在不了了之中收场一样,1997年的供地冻结令也是在没有明确宣布的情况下悄悄解冻的。1999年1月我国新土地管理法开始实施,而这也构成了政府恢复供地的“拐点”。从那时开始五年之间,全国累计供地78万公顷,并使2002年底全国的建设用地存量,比1998年底前全国建设用地的总存量增加了15%。考虑到此期间违规供地大量发生,实际的土地转用规模应当还要巨大。按照“供地融资流程”的逻辑,政府供地的增加势必带动“企业资本金增加——银行信贷增加——投资总规模增加”的连锁反应。2001-2004年间,中国经济突然从需求不足的紧缩转为所谓“过热”或“局部过热”,看得见的影响因素是利率和货币发行,秘密影响因素可能就是政府供地。

报告的结论是:从长期看,土地制度的改革和建设更不应该把短期调控作为目标。土地制度要解决的问题,是为推进城市化工业化奠定有效配置空间资源的可靠基础,同时解决好人民之间、人民与政府之间、以及政府之间围绕土地资源配置和再配置的利益分配和平衡。为此,必须在清楚界定土地转让权的基础上发育一个完善的土地市场。我们必须明确,计划时代形成的土地制度早已经不适应我国国民经济增长的需要。我国征地制度必须加以全盘改革。积广泛的国际经验和我们自己的教训,我们认为“货币归货币,土地归商品”才代表着正确的潮流和方向。

这些认识当然还需要更长时间的检验。但是我们关于“政府集中控制供地,不是、也不可能是一个合适的宏观调控变量。政府行政审批控制供地很可能加剧国民经济的起落,给宏观经济添乱”的论点,却得到了一次验证的机会——2004年全国突然收紧的土地供应,非常合乎逻辑地对2005年全国房价上涨发生了重要影响。在2005年第三季度“北大CCER经济观察”上我发言对此做了分析。我认为,在房地产需求已经形成的情况下,严控土地供量只能迫使成交价落在很高的位置上。那就是说,微观调控不但不能帮助实现宏观调控的目标,而且南辕北辙,要添乱的。

回头说2004年5-6月间的调查,还有一项重要收获,就是认识到我们这个转型经济中履悖履起的“产能过剩”现象,有一个重要的微观基础。那次在常州,适逢铁本事件震动全国。铁本项目涉及土地审批违规,于是我们提出可不可以研究一下。几经周折,终于在看守所与铁本主事人戴国芳有几小时的交谈。我们的出发点简单,既然企业、银行和政府都付出了巨大的代价,总应该可以“买到”一点经验教训吧。

去年年底,我看事件的敏感性已经降低,社会各界可能冷静看待铁本的教训,就在本专栏发表“‘产能过剩’的原因”;言犹未尽,今年一月,又加补“再论产能过剩”一文。两文的主要心得,皆来自戴国芳谈话的启发。首先我发现,原来刺激后进入者大举投资的诱因,恰恰是行业内现存大量低生产率企业!在市场里滚了多年的人,怎会不知道“产能过剩”的可怕?他们只不过像戴国芳一样相信,即便发生严重的产能过剩,也是优存劣剩,出局的是投资和生产效率皆低的竞争对手,而不是他们自己。是对是错,他们就是这样看的。

然后,我把这条“戴氏判定”作了举一反三的处理,分析了为什么目前我国“产能过剩”的分布,大体是如下的三分天下:(1)全部由国有垄断、政府定价的行业,产能过剩一般不严重,其中像电、油之类,还不时复发“短缺经济”的症候。(2)在另外一极,即全部或大部由民营私营公司当家的领域,市场进出自由、价格开放的,也看不到严重的“产能过剩”。(3)真正“产能过剩”最严重的,一定在以下行当:多种所有制企业一起上,市场准入不易退,政府干预频频。我认为,转型时期的严重“产能过剩”,有两个特别诱因,一是尚存不少可以把投资决策错误的后果转嫁给别人负担的企业,而他们的存在恰恰刺激了持有竞争优势的企业大举进入;二是企业收购兼并的难度大,非经济因素阻碍市场的后进入者通过资产存量的收购形成产能,因此一旦出现市场机会,非过度刺激资产增量的形成。

这样的产能过剩,当然不是微观调控可以解决的。像发改委这几年忙乎的依技术规模定企业生死的做法,仅仅是不断消灭产能过剩,又不断刺激下一轮产能过剩而已。因为技术规模与市场竞争力永远不是一回事,别人看政府给技术规模优而市场竞争力弱的企业发出准生证,还不是看在眼里,记在心里,等调控一放松——总要放松的——再杀将进来,“产能过剩”卷土重来矣。

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