土地承包,意犹未尽
2008-09-14 Sunday 16:24:28
土地承包,意犹未尽
周其仁
发表《农地制度以俄为师》的时候,全国人大刚刚通过《农村土地承包法》。细读法律文本,是前几周的事情了。我同意许多评论意见,认为这部法律非常重要。有所不同的地方,是我认为该项新法意犹未尽。
产权强度是问题
新的土地承包法的主要特点,是显著增加了农户承包权的强度。读者不要奇怪,承包权不是有形之物,何来“强度”?回答这个问题不难。你有没有看见过一堆垃圾,上插一块招牌,大书“此处不得倒垃圾”?“不得倒垃圾”是一项禁止性的权利,写是写上了,但权利强度实在“软”得不行,有差不多等于无。
农民家庭承包土地的权利,20年前就在全国普遍化了。那是我国改革的第一基石,燃起过田野里的希望。每论及此,那帮以为“产权改革无所谓”的人士不能不顾左右而言他。
但是从“产权强度”的角度看问题,农户承包权一直在摇晃。1985年粮食市价大涨,随后“改造小农”浪潮翻滚。“改造”云云,还不是要收回农民的土地承包权?那时北京一个郊县有推土机要推平农户的承包地块,坐在地头的农民与之对峙的场面,上过《人民日报》记者的镜头。至于“两田经营”——农户只留口粮田,其余土地由村干部集中起来包给“大户”经营——之类的“创新”,各地时有所闻。
这说明,有没有承包权是一回事,其“强度”是另外一回事。说来不容易相信,为了增加早就存在了的土地承包权的强度,还要花上十多年时间。我国农村的土地制度改革起早落晚,真有什么道理吗?
“集体”是模糊之源
道理在于,承包权的强度与它是不是得到有效执行息息相关。要有效地执行产权,清楚的权利界定是前提条件。如果法律不把农户承包土地的各项权利、义务、程序和侵权行为划分得一清二楚,“承包权”很容易就变成垃圾堆上的那块招牌。
问题是,“集体”制下的权利,最不容易界定清楚。第一个困难,“谁”是集体?在以前发表的文章中,我指出“集体制”不是“合作制”。合作制是基于个人私产的组织,私人决定在一定条件下放弃私产私用,选择合用。这与股份制相同,唯一的区别是合作制下的投票权是一人一票,而股份制的投票权与股份大小相一致。“集体”制就完全不同了,它不以个人私产为基础,没有合法的选择自由。每个农村人口,与生俱来就成为所在地“集体”的成员。他们放弃了什么,换取了什么,“集体”权利的边界究竟在哪里,皆没有清楚的界定。由此,“集体”制下的权利安排,天然模糊一片。
第二个困难,“集体”是全体成员的集合,因此“集体利益”在逻辑上包含了个别成员的利益。“集体”侵犯个别成员的权利,可以说成是“为了成员们的利益”。这不是绕口令,是集体经济的内在逻辑。
包产到户以保留集体为前提。因此包产到户之后,“集体”与“农户”的发包、承包关系,一直剪不断、理还乱。农民负担和农民收入问题,喊来喊去难以普遍、持续地得到解决,集体与农户的权利发生了混淆,是问题的根子。
法律保障产权强度
新的土地承包法照样承认集体制,但是它已经将农户承包权的强度,增加到了集体制框架内的最大限度。为了做到这一点,新承包法清楚地将“集体”看做是土地承包合约关系的“一方”,而“承包农户”则是另外一方。本法的主要条款,就是分别界定集体的权利义务如何,承包户的权利义务又如何。
不要小看这一点。这表明新法已经不再承认土地承包关系中的“集体”那一方,还具有代表、集合另外一方——农户方——权利的法律地位。如上指出,“集体”不言而喻代表农户的权利,正是包产到户之后农民权利常常被侵犯的根源。
不但如此,本法还严格限定了“集体”仅仅只能作为一个“发包方”存在。比如,全部集体土地必须发包,也只能发包给农户;集体不得以任何理由——包括“不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权”——将农户承包权收回、变更和废除。承包期内,甚至不得重新调整承包的土地。
还不够。法律进一步限定土地发包的最低年限、发包程序、承包合同——必须是书面的——内容、纠纷处理的选择,还特别规定了在两种特殊情况下集体欲行使发包方权利,必须“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。
毫无疑问,对“集体”权利清楚而严格地限制,大大增加了土地承包方——农户——的产权强度。本法第16条规定“承包方享有的权利”,开宗明义第1条就是“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品”。站在产权理论的立场看问题,有了使用权、收益权和流转权,等于拥有产权的全部,还要什么呢?
最主要的经验,是承包权的强化连带强化了土地流转权。在评论俄罗斯新土地法时我写过,没有清楚界定流转权的“私有制”实在无所谓。今天我国自己的法律对承包农户自主转让承包权——并享受因此发生的收益——做出了清楚、明确的规定和保障,这对农民的生产行为和收入分配可是非常“有所谓的”。有了农民自主的有偿流转权,什么“土地不得买卖”,说说也无妨。
三点意犹未尽
上面的分析已经包含了第一点意犹未尽的地方。法律花费了这么大的力气防范“集体”侵犯农户的承包权,为什么还非要保留这么一个“发包方”呢?农民为什么不可以依法直接获得土地的使用权、收益权和流转权呢?连续和渐进固然是好的,但在“集体”名目下可能包藏的巨大既得利益,会那样容易地依法成为一个“消极的发包人”吗?这是要靠新法实施的实践来回答的问题。
第二点意犹未尽,是30年农地承包期的规定,与城里居民房地产的50或70年期相比,是否就那么说得通?别的不谈,“到期”的时候承包要重来吗?还是在位承包者有法定的优先权?另外,既然有了清楚明了的流转权,我们应该不必担心年期更长会导致土地利用的僵硬化吧?既然如此,何不一鼓作气,作永久年期的安排算了。
最重要的是第三点,本法对土地转为非农用途的规定几乎未越雷池一步。就是说,只要农地转为非农地,农户的承包权就只好退位,“集体”就将重新登场——不再只是单纯的发包方了——来与垄断全部非农地一级市场的政府讨价还价、分享地价。为什么不沿着强化承包权的路子再向前走呢?承包期内土地依法转为非农用途,承包方有权参与交易与定价、分享土地增值。这一步意义至关重大,没有跨出来,可惜了。
2002年10月21日