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东莞奇事

2008-09-13 Saturday 10:18:31

东莞奇事

周其仁

在《21世纪经济报道》专栏上发表的“启动经济与政府退出市场”一文,原本是2000年我在广东省一次座谈会上的发言。不料一年半后整理成文章发表,读者反映还是很“新鲜”。我自己推测,该文讨论的某些政府部门利用行政权力“搅市场”的事情,在生活里可能还是屡见不鲜吧?

尽管如此,最近《粤海信息日报》的记者朋友从网上发来的关于“东莞开药店难”的报道,还是让我大开眼界。

见怪不怪是本事

报道是这样说的:“外地投资者在东莞开药店难于上青天,当地药监部门先是设定一条‘500米死亡线’,对‘越线’的外地商家格杀勿论……现在,这一壁垒撤销后又来了‘政审壁垒’,要求外来药店的分店负责人必须回原户籍地开具‘无不良品行记录’证明……政策封杀之下,外来商家和倾尽积蓄的本地加盟者损失惨重,苦不堪言。”

原来,东莞——举世闻名的珠江三角洲外向型加工工业基地——因为外来人口众多,药品零售业发展的空间十分巨大,外地投资者垂涎本地药品零售市场由来已久。2002年3月,《广东省零售药店设置暂行规定》宣布开放广东药品零售市场之后,外地商家们涌入东莞城中,以为可以大展拳脚。

然而,“他们很快在一道坚实的行政壁垒上碰得头破血流”——东莞市药监局从2001年6月开始施行“500米直线范围内不准开设第二家零售药店”的审批标准。到2002年7月该审批标准被东莞市政府宣布撤销为止,“500米大限”整整实施了一年。

不妨看个实例吧。记者在东莞常平街头看到,有一家2001年8月已装修完毕的一百三十多平方米的外地药店,至今依然大门紧闭,一年的风吹雨打使其招牌已剥落生锈。即便不算当初三十多万元的店铺转手费,店主迄今已白交了22万元的铺租。而没法开张的原因,仅仅是因为离它250米开外的一家百货公司里,有一个本地药房所设的只有几尺长的药品专柜。据说有时就差那么一二十米,说不行还是不行。当地主管部门甚至开着车用咪表进行“准确度量”,差几米都别想开店。

更妙的是,2002年3月广东省宣布“全面取消零售药店的各种附加限制”之后,东莞药监部门一方面公开表示“举双手、双脚欢迎”,一方面却拖到7月中旬才公布新的《关于贯彻广东省零售药店设置暂行规定的实施办法》。可是,业界人士在研读新政策文件后却赫然发现,“500米大限”虽然已经取消,但该市药监部门又设置了“一些异常繁琐复杂的技术性程序”,比如规定分店负责人必须提交个人户口本原件,必须到原户籍所在地居委会开具“法律上无不良品行记录”的证明,开具“婚育证明”,必须承诺“24小时经营”等。

防止“敲竹杠”

我不厌其烦地照录新闻报道,不是为了要批评东莞市药监局。《粤港信息日报》已经作了连续报道,而据记者朋友介绍,东莞市政府和广东省的有关部门对此事非常重视,已经敦促东莞市药监局召开听取外来投资人意见的专门会议,并承诺在“一周时间”内公开回答业界关心的问题。从好的方面想,问题正在解决之中。

本文的兴趣,在于那些超越了东莞辖区范围的一般性问题。我以为第一个问题,还不是“为什么药监部门对市场的新进入者如此这般设置障碍”?应该首先问的,是“为什么如此这般的障碍,就那样严重地损害了市场进入者的利益”?本来嘛,不让开店不开也罢,何以弄得进退不得地难受呢?

我的观察,这种局面与政府开放市场的门槛设置方式有关。举些例子吧。要办民营学校,一些地方规定办学者必须先买200亩地、拥有6 000册书籍,然后才有申请资格。要想民营开办电信增值业务吗?你要先有场地、设备和专业人员。开药店,那就是先盘房子、聘药师。

从管制的角度看,这些要求顺理成章。倘若申请人连一些最必要的经营条件也不具备,政府怎么可以同意他们进入这些多少有点特殊的行业和市场呢?但是从商人的角度看,把现金资产先转成某类实物资产,然后才能申报经营资格,风险就大大上升——要是政府最后还是不批准,那些先期投资岂不遭殃?

更麻烦的是,等到商人完成了初始投资,政府审批的条件突然变化——东莞药监局的例子是一变再变,你就是不想干也不能利落地撤了。商人决策的条件已经变了:不干,要承受已有投资的损失;干,要追加满足新进入条件的花费。就是说,他们因为走了第一步——满足原先知道的申报条件——而被套牢。现在许多合约研究文献里讲的“敲竹杠”(holdup),大体就是指这种尴尬境地。

要防止“敲竹杠”妨碍市场向民营经济开放,重要的第一点是开放条件要一揽子透明公布。政府要是还没有想好,那就不要轻言开放,反正还可以继续喊“内需不足”。要刺激投资,要开放市场,就谋定后动,一揽子把门槛条件开清楚。特别重要的是,不能中途“变戏”,否则政府应该赔偿因“改戏”而引起的民间投资损失。

第二点也重要。那是上海一家民营学校的经验。当地政府先批一张“试开张”的许可证,并讲明一年以后正式验收,届时学校还达不到必要的条件,摘牌。但是现在你就可以开始干。各行各业,是不是都可以先“试营业”,我没有把握回答。但是增加监管透明度和审批的可预见性,总是防止“敲竹杠”的不二法门。

何必用管制代产权?

话说回来,管制和审批总还是以少为佳。譬如,“500米之内不得有第二家药店”之类,究竟道理何在?据说是为了“合理布局”。探究下去,恐怕不可能是因为担心药店密度过大,弄得消费者太方便。主要担心,可能是药店靠得太近,大家生意不好做,赚不到钱。讲到底,像旧时家长制一样,“管你还不是为你好”!

问题是,政府怎么保证得了500米以上就是合理布局?我想破了脑袋,才理解如此的政府行为与我们的政府管国企管习惯了有关。国企的“老板”是政府,因此国企的布局等,一招一式都要靠政府摆布。问题是,现在把“以管制代产权”这一套用到民营经济头上,岂不是画蛇添足?就是50米内开5家药店,是赚是赔自有它们的东家承受后果,不需要政府劳神了吧?

从这个角度看,现行法规条文里边那些可有可无,甚至断不可有的“规定”还是要为东莞奇事负一点责任。含糊的文句固然利于表达许多良好愿望,但是考虑到容易给下面的“官家与民争利”行为提供口实,为刺激内需,还是清理清理,把它们拿掉吧。

2002年9月30日

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