错得离谱的测算——医改系列评论之三十九
2008-09-30 Tuesday 17:26:52
错得离谱的测算
——医改系列评论之三十九
周其仁
经济观察报 2007年11月26日 星期一
英国社保体系的长远代价,事后看非常之高。如果把战后英国社保开支的实际增长,与贝弗里奇当初预见的规模相比,我们可以说,这位英国“社保之父”当年的测算,实在是错得离谱。这中间有什么经验教训,值得后来者认真记取呢?
贝弗里奇当年规划的英国战后社保体系,从开始实施到全面建成有20年的过渡期。需要过渡期的理由,是因为虽然战前英国已经达到了“其他国家难以匹敌的”高福利水平,但要把原先多头的、零散的保障转变为理想的统一保障体系,还有几十项改革措施要完成。这一点本身就值得中国读者注意——为一个5000万人口的发达国家规划了20年过渡期,也许表明,全面的社保大计不可能一蹴而就。
即使如此,贝弗里奇爵士还是远远低估了他建议要完成任务的艰巨性。证据是,贝弗里奇报告测算的英国社保总预算,在实施的第一年(报告原定1945 年,实际上是1946年英国国会才通过立法,从1948年7月1日实施)不过6.97亿英镑;到完成过渡的1945年,社保总预算也不过8.58亿英镑 (第13页)。查1948年现价英国GDP119亿英镑,以区区不到6%的开支,就可以建立一个为全体英国人提供“从摇篮到坟墓”的伟大社保计划,怎么算也是一件非常划算的善举。
实际上,1948年7月开始实施的英国社保,第一年做下来,到1949-1950财年单单健康保障的花费就达4亿英镑,比贝弗里奇报告测算的起始健保开支1.7亿英镑,整整高了1.5倍!不过,这“点”误差,比起英国社保医保开支后来的增长幅度,又岂止小巫见大巫:1957年英国社保开支占 GDP11%,外加贝弗里奇始料不及被单列开来的健保开支,社保健保的总开支约占GDP的14%。
从此,社保医保开销远比GDP增长得快,就成为一个稳定的模式,推动政府财政开支的节节攀升。到1975年,英国政府财政开销超过GDP的48%,而政府的开支无非来自收税、欠债和印发票子,样样都对经济增长和人民的工作意愿有负面影响。“英国病”沉疴不起,政府大派福利的政策和制度要负很大的责任。
在学言学,贝弗里奇教授当年的测算错得如此离谱,有什么漏招可以留给后人作为借鉴呢?我不断翻看报告,结果真是一看吓一跳:这本影响了英国和所有福利国家的煌煌巨著,为1945年英国医疗和康复服务做的预算为1.7亿英镑,为20年后1965年同一保障项目做的预算——猜猜看?——还是1.7亿英镑!更为了不起的,是贝弗里奇报告为英国社会保障测算的总支出15个分项目中,居然还有6项是20年间将减少支出总额的!!期间开支增加的项目不过4项,主要是“退休养老金”和“非工伤伤残待遇”。余下5项 (包括健保在内)皆“20年不变”,其中包括管理费!!!
读经济的要当心了:经济学究竟是关于“资源配置的学问”,还是“研究人的行为的学问”,到这里就大有分别了。搞得不好,以为经济就是由经济学家自己在配置资源,想怎么样就怎么样、天下国家般地过瘾,那就与科学彻底拜拜了。“研究人的行为”呢?就要客观一点,横竖经济学家不过是人群中的少数,自已的意愿、评判和价值取向,再强烈也只好放到一旁,“跳出画面看画”,对包含在人行为里的逻辑,抱探索求知的态度,对规律存敬畏之心。
人的行为是在种种约束下发生的。约束变,行为也变。我们当然对发达国家的福利经济所知甚少,所以需要研究他人的经验教训。不过人民公社大食堂的故事,总是一段中国人自己的教训。想当年,“吃饭不要钱”的“共产风”,听来美妙无比,结果大食堂以饿死人而被迫关张。到底发生什么了?农民在家吃饭,在大食堂也吃饭,为什么同样的吃饭,行为逻辑与后果截然不同?答案是,约束变化了:吃饭不花钱,饭量离开了代价的约束,大家敞开肚皮,几下子就把食堂吃垮了。
贝弗里奇报告设计的英国社保,其实是一套新的福利约束。以当时包含在社保里的健康保险为例,报告承诺,“为每一个公民提供广泛的医疗服务,无论他需要什么样的医疗,需要什么形式的医疗(上门医疗和住院医疗、一般医疗、专家医疗或咨询)都包括在内,并且也提供牙科、眼科和外科器具,护理、妇产及事故后康复”,并强调“在任何情况下,只要需要,不需缴费即可享受全方位医疗服务”(中译本第180页)。
没有人会怀疑贝弗里奇的慷慨大度和仁慈之心,因为人人病有所医,无疑是人类最美好的理想,也具有普世的价值。但是再美好的理想也要讲究实现的条件,需要谨慎估计其实行的代价。事后看,贝弗里奇报告完全忽略了当设计的福利约束条件发生了重大变化以后,医疗服务需求量一定会发生重大变化,从而严重低估了英国社保的开支增长。贝氏当然可以假定,在免费健保下的医疗服务需求量不变,但是,人的行为逻辑却并不服从这种“测算”。社保健保一旦作为国家制度实施,预算缺口就不断强制性地转为公民和财政日益沉重的财务负担,人们疲于奔命,甚至再没有精力来追问体制设计者当初“小小的计算误差”。
讲到底,天下还是没有免费的午餐。人们可以宣布养老、看病和健康是所有人都应该平等享有的权利。但是,倘若真要落实这些权利,那么任何一个社会都必须清楚地回答,这些都是谁的义务,究竟怎样落实这些义务?如果只是慷慨地宣布权利,却没有相应的义务配合,再动听的权利体系也不过是空中楼阁。国家运用强制力固然可以分派这些义务,但大规模的道德风险却很容易搞得 “生之者寡、用之者众”,使国家承诺转变为无从兑现的国家债务。
贝弗里奇先生可能还是幸运的。他在战争环境里设计战后的福利计划,受财力的限制还不可能有太大的“想象力”;英国经济和财政收入的实际走势,又随战争结束向好发展,所以能够不费力地“盖住”贝氏测算的误差。等到体制开始“老化”,社保福利负担让英国不堪重负的时候,贝老已经作古,再也不需要面对自己错得离谱的测算带来的尴尬。
这也许刺激了后来者。因为只要“测算”可以躲避实际结果的检验,种种不着边际的庞然大计就容易大行其道。这是学者圈子里的道德风险,毕竟经济规律对学者也不例外。例如,最近见到的为我国医改所供方案的财务测算,差不多都是只要满足一次性的一笔投入(通常不过几千亿人民币,相当于当下财政收入区区几个百分点而已),就足以完成中国的医保大计。他们或许是对的:既然贝弗里奇当年把英国社保健保开支测算为20年不变,而当下以一笔固定不再增长的费来建成人人可分享的中国医保体系,没有什么大错嘛。
我不过是怀疑,他们是不是还有贝弗里奇当年那样好的运气。在中国经济超常规高速增长、财政收入更超常规高速增长条件下大笔一挥的“测算”,究竟能不能经受未来岁月的无情检验?