周其仁
2015年12月31日在正和岛新年家宴上的讲话

本来没有新话要讲，但东华不放过我。新年了，可我不会讲过年话，想来想去，只好选了这个话题——“商界不宜仿官场”，希望不会扫了各位的兴。转型怎么过坎，涉及到很多方面，其中一方面是我们的观念与思维，还有心态与文化氛围。

这个题目来自一些直接观察。因为工作关系，我们和官场有一些交道，和商界也有一些交道。教出来的学生，一部分到了政府部门，一部分到了企业，当然还有部分在学界。我的观察不算严谨，只是一个印象，就是我们的商界，似乎比较喜欢仿官场。

昨天晚上听说这里有个“主席团会议”，我就冒出一个问号：干嘛叫“主席团”？一个主席还不够，还来了一个团？当然正和岛还不错，各地叫岛邻机构，不那么官化，但“主席团”，是不是就有点过过官场瘾的意思？

还有动不动就叫“峰会”，还不是从官场移过来的？当然不过一个名，也不是什么太大的事。我只不过觉得这些小事情跟这次年会讨论的怎么渡过转型的坎儿，多少有一些关系。所以利用这个机会，简单讲几点我的思考。

官、商究竟有什么不同？

首先文明国家无一例外，有官又有商，一个不能少。但是官商之间的关系，在不同国家差别很大。这样我们先问一个问题，为什么有官商两界？或者问，官和商究竟有什么不同？这个问题追下去，还蛮深的。今年去世的诺贝尔奖得主道格拉斯•诺斯，他最后关注的是国家理论，就是经济学到底怎么看制度演化里国家、政府、官场的作用。

简略讲，国家、政府或者我们习惯讲的官，其实就是一个掌握强制权——或者更严格讲叫合法强制权——的组织。这么一个唯有国家才掌握的权力，实质就是有权给其他社会成员、机构、组织，不管他们乐意不乐意，强制性地增加成本。通过这么一招，来维持国家主权、社会安宁和市场秩序。

大家想，收税、发命令、管制某些行为、禁止某些行为、还有对违禁、违令、违法之辈，给予处罚、限制人身自由，甚至剥夺生命，概括起来，都可以叫“强加成本”。国家的权威、“官”之威风，就来自唯一得到此种授权。

经验说，一个文明要没有这一套，授权给“官”唯一行使合法强制力，恐怕就要乱套。

那么什么是商界，什么是企业？商界、企业立足于市场的自愿。文明世界再大的公司，再大的老板，手里也不会有强制力，无权强加成本给他人。商界、企业之权，是财产权之权，是权利（rights）之权，不是权力（power）之权。商界和企业靠什么发展？靠基于自愿的契约，靠给顾客、客户创造、增加价值，提供好产品好服务，吸引别人掏钱来买，由此赚取收入、获得利润、积累资本和财富，也产生影响力。

所以官、商非常不同。最根本的差别，就是合法强制力的配置，现代文明就是不会把这唯一的合法强制力配置给商界和企业，一定把放在国家。当然，合法强制力拿在官府之手，怎么监督，怎么关进笼子，涉及一套现代现代法治、民主发展的大学问。不过，官商之间的这条界限总是要清清楚楚的。

商界不宜仿官场

所以，商界不宜仿官场。首先就是仿不了，不管怎么看上去像，讲到底还是个仿制的赝品。讲到底，合法强制力不会、不应该、也不能配置给商界。其次，商仿官仿成了习惯，会伤害商界、企业、企业家发挥自己真正的长处。

大家看官场特征是什么？第一条就是要严格讲政令统一，讲令行禁止，讲上上下下保持一致。还有，行政权力系统要把权力边界划分清楚，行政范围很确定，要“画地为牢”，讲地盘，谁也不能越雷池一步。厦门市政府就管厦门的行政，邻市、邻县的事，管不了也不能随便去管的。训练有素的官员，根本不会随口去讲行政范围之外的问题，哪怕有极其高明的想法，也只好放在心里。

再有一条，官场讲命令、讲服从、讲纪律、讲规矩。要把不能出错放在前面，否则国家机器的运转，就会出问题。所以官场文化，一般不大容忍官员个性。官员出场，连着装都要求一样。为什么？那是“制服”呐。反正要承担行使唯一合法强制力之重任，非有这么一套不可。喜欢不喜欢，没有这一套，不成。

商界企业仿官场那一套，就没必要了。至于心向往之，仿仿官场来过瘾，我看还有害处，主要就是可能歪曲企业功能，窒息企业家精神。

刚才讲了企业不靠强制力，无权给别人强加成本。企业要靠在市场创造价值安身立命。是不是创造了价值，要别人说、别人认，要顾客说、客户认，不能自说自话。企业没强制力这把“刀”，就无权说我做这门生意，别人一律不准碰，独家生意、强买强卖，不好也只能说好。

企业家领导企业，工作地基截然不同于官场，所以非有旺盛的企业家精神，否则难以在竞争中立足。按熊彼特的说法，谁承担创新职能，谁就是企业家。这里创新有个前提，就是市场竞争是企业物种生存、发展的基本环境。讲来讲去，还是企业家手中没有强制力，产品要不好，人家不买帐，那叫一点办法也没有。或者你的产品还不错，但冒出来更好的，“既生瑜，又生亮”，那也是一点办法都没有。唯不断改善产品、改善服务，控制成本，开发新品，不断取悦消费者、顾客、客户。

所以创新重要。何谓创新？那就是向一切可能的方向探索，以满足市场需求和潜在需求。厦门的企业家可不仅仅为厦门消费者服务，不限于考虑赚厦门市场的钱。任何企业、企业家都可以打全天下的主意。这跟行政思维鲜明不同。从这一点看，官商极其不同。

我们在座各位都读过不少优秀企业家的故事。最近一条新闻，是带动全球电动车潮流的特斯拉老总马斯克，所领导的另一间太空探索公司，于12月22日上午9点将自主研制的火箭“猎鹰9号”发射升空，向着“可回收太空火箭”又迈进了一步。马斯克的故事大家都知道，31岁那年带着从网路公司赚得的1.8亿美元创业，公司定位居然是“从人类角度来看，本世纪需要解决最大的问题”，包括“可持续能源“和“太空开发”，探索“实现星际之间永久移民”的商业化途径。有可能问，他算老几啊，又不是联合国秘书长，怎么去想人类问题？不过这正是企业家精神，跟官员思维大不一样，无远弗届、百无禁忌。做企业就不要那么受制于行政的条条框框，不是联合国秘书长也可以考虑人类某种需要的商业化满足。

中国也有这号企业家。马云起家的那句话，“让天下没有难做的生意”。也可以笑话他是谁啊？当年谁也不知道他是谁，又不是商务部部长，凭什么敢想天下生意？

生意首先就是“生出一个主意”，有那么一个想法。这是商业行为的基础。没有好的商业主意，或只有同类主意，不能花样百出、出奇制胜，就影响商界活力，影响企业竞争能力、甚至威胁生存。商界仿官的最大代价，是企业家思维受官场文化侵蚀，对等级的关注压倒对市场、消费者的关注。想不到的、谁也想不到，甚至根本就忘了还可以想一想。想到的、看明白了的，那就层层刮风，层层跟风成风，所有“峰会”一个调，同样的口号一起喊，满大街刷一样的标语，不搞成过剩产能那叫不算罢休。

大家看看我们的市场，高位下行、转型困境、去库存压力山大、产能严重过剩，当然这些成因复杂，冰冻三尺非一日之寒。不过追根溯源，从商界思维的角度看，是不是跟我们商家喜仿官场，因此多多少少把本不适合商界的思维方式、信息传递模式等等过多移植进来有点关系？否则，各位怎么解释一头是严重的库存、产能过剩，同时另一头发生如此夸张的中国消费者的“暴买”？

所以我想提一个问题，用国家强制力搞生意，恐怕不是一条可持久的路径。国家、政府、官场直接搞经济，直接配置资源，虽然对很多后起之秀难以避免，甚至一时可以风光无限，但假以时日，会不会越来越得不偿失？

中国近代搞官办企业、官督商办，后来国家工业化又搞清一色国有企业，有得也有失，不过终究发现，还是不能由此奠定中国经济的持续国际地位。国企改革要“政企分开”，同时鼓励民企发展，讲到底就是国家的合法强制力不能再用错了地方。在这样的经验背景里，让我们的思考再进一步，争取官场与商界之间不同的组织特征、思维模式、信息传递方式鲜明有别，振奋企业家精神，过好转型这道坎。

（本文为演讲者根据录音记录修订）

杜老要是还在，当不会赞成我们为他而哭。十二年前他生日，当着战友、同事、部下和学生，老寿星开口第一句，抑扬顿挫讲出了他的人生感慨：“我不知道自己为什么能活九十岁！”言下之意，他的长寿超出预期。又过一个生肖轮回，2015年10月9日杜老辞世时，是102岁的老人。即便当下举国议论老龄化，百岁也算为数稀少之高寿，毕生乐观通达的老人家，应该不喜欢后生悲悲切切。

那就不哭了吧。可是，止不住还是要为杜老难过。不是痛悼之情，在杜老辞世消息冲击下，刹那间的泪流满面；就是难过，一种隐隐的、挥之不去的心头之痛。眼见一个精彩绝伦的生命永远逝去、想到此生再也见不到这等人杰的时候，要不要难过？当造物主再也无从带给世界同一件稀世珍宝的时候，要不要难过？要难过——就是那种难过。

杜老喜听也善听

现在说说也无妨，晚辈早就为杜老感到难过了。远的不提，大约2005年前后，大家探望杜老，发觉他听力越来越不济。开始时，要靠近他、大声说，这让人不习惯，因为老人家自己通常总是慢声细语的。后来大声说也不成了，而那神乎其技的助听器，就是世界上最好的也还不够好。接下来改成笔谈：倘若来探望他的人想告诉他什么，就写在字条上，结果字越写越大，字数越来越少。杜老自己也动笔，颤颤巍巍的，写下字来煞是好看。可笔谈哪里比得上口谈？老人家还是不停思考，无奈人脑本是一座加工厂，“进口”信息量日减，再杰出的大脑，生产力也无可挽回被平减不少。

在场听杜老90岁和95岁两次生日致辞的人，一定感受到了那两次讲话有不小差别。前一篇，思想精湛，理路清晰，情感饱满，加之大家熟知的杜氏语言的生动与幽默，与老人家平生多少次精彩讲话一样，足令听者久久回味无穷。后一篇呢，寥寥数语富含深意，却未能舒展，仿佛是用契刀刻划于龟甲之上的古文字。何以如此？我猜，是他听力下降使然。其实，就是101岁的时候，医院检查还说杜老周身健康，心脑器官状态良好。晚年杜老身体上唯独欠亏的，就是他的听力。听力下降在先，视力减弱在后，输入大脑的信息流减量，生理规律就要发生作用了。

老天爷不公，为什么偏对杜老最令世人弥足珍贵的能力下手？人们拜服杜润生多方面的杰出才能——举凡思想、综合、协调、判断、说服、文字以及他的讲话能力，杜老的本事公认一流。不过，在下以为，他最为擅长的、也构成杜老风范最鲜明特点的，还数他善于倾听的偏好与能力。

是的，杜老喜好倾听。听情况、听判断、听建议、听议论，他总是那么兴致盎然。1980年代九号院里大大小小开过多少会？大多数时间杜老就是坐在那里听。实话实说，农口总比较“土”，讲起话来什么模式都有。那年头还没有发言限时这一说，更没人知道把讲话要点投影到墙上。有时我等毛头小子以编外人员列席，碰巧遇上车轱辘话来回说的场合，不免嘀咕怎么此地开会与生产队里差不多。可杜老总是安安稳稳地听，不时问上几句、点评一二，让汇报人越讲越来劲。遇到自我感觉实在太好的，杜老一边批文件、写回信、翻材料，一边还听人家讲。

到地方调查，途中他照例听地方陪同人员介绍情况；到现场，不论开座谈会还是访问农家，他总有办法几句话引得东道主讲个滔滔不绝。去更高级机关开会，即便由他汇报，杜老也有办法让大领导插话、提问、议论，他自己仔细听。这么说好了，倘若问工作中的杜老最常见的状态是什么？我从自己所见有限的印象里检索出来的答案，竟然只一个“听”字了得。

杜老善听，尤其善听不同意见。对他来说，“在任何问题上总有不同意见”，再也正常不过。这也是他迷人的精彩所在。杜老帐下农口团队，总是老中青、左中右，一个也不少。

开始我们这些“小年轻”挺纳闷：改革要大刀阔斧推进，为什么老要听那些“保守”意见？记得准备1号文件的班子里，有位农业部老副部长几乎每场不落，不断对拟议中的改革提保留意见。杜老总听他讲，还几次三番打趣“老九不能走”（那位老部长叫李友九）。同时，在改革问题上向来旗帜鲜明的杜瑞芝——人称“小杜主任”是也——也常常出现在杜老文件班子里，一样也不让走。至于我们这批后辈，过了很多年才明白，当年自以为正确得不得了的意见，听在别人耳里有多么的不可被接受。要不是看了杜老的面，人家做农村工作几十年的老前辈，才不屑于坐下来和你理论呐。

对杜老来说，意见有片面性，不是什么了不得的事。毕竟，有哪种认识完全没有片面性呢？杜老的功夫，在于把不同意见里的合理成分一一“萃取”出来，“合成”能为方方面面接受、至少也无从激烈反对的改革共识。他似乎熟知各类言者的心理：对以为真理在手、咄咄逼人的论者，他会沿着你的逻辑推几步，让你觉察到自己的真理里或许也藏有谬误；对好胜的辩者，杜老有意激将一番，让你把没想清楚的想清楚，明明白白说出来；对深思熟虑却讷于言表者，杜老鼓励再鼓励，直到把真知灼见掏出来才算完。杜老自己的经验相当丰富，遇上囿于一时一地经验的，或推理天马行空的“理论家”，他会敏捷地拿出反例构造问题，好教人注意归纳与推理皆有合理限度。

回想自己第一次见杜老，还是上山下乡后恢复高考读上大学不久，经人大经济系资料室白如冰引荐，到杜老那里谈天。看到老人家鼓励年轻人放开讲看法，就凭下乡所知“大锅饭”的体制毛病，来了一番迎头通批。杜老就是听，不时还在小本上写写划划。看我们讲得激动，他停下来嘿嘿一笑：“所以毛主席他老人家教育农民不要斤斤计较。”那明知后辈幼稚，但还是鼓励你放言直说的神态，到今天还清清楚楚印在我的记忆里。从此懂得一点，相比于能说的本领，善听要高明很多。是的，民间智慧说得准——“能说的，不如会听的”。

在思想矛盾的纠结中辨析不同意见，是杜润生的拿手好戏。上世纪80年代中有一次跟班陪他到温州，途中传来邓小平对科技体制改革的指示，其中一句讲到我们的改革不能出百万富翁。到了温州，此话何解，一时引起当地各界人士思想波涛汹涌。杜老怎么应对？他还是听字当头，安顿下来就找几方面人来座谈，照常鼓励大家各讲各的想法，包括顾虑、担心、误解与质疑。听够之后，杜老说他的理解，小平的意思是一定要避免两极分化，不能富的越来越富、穷得越来越穷。积多年经验教训，非发展生产、鼓励投资不可。所以他赞同一位发言者，要把先富起来人群用于自家消费的财富，与用于扩大生产的资产，有个恰当的区分。杜老这么一说，温州人放心了。那是1985年，哪家民企老板自家吃喝消费，一般也不过百万。不知道回北京之后，杜老有没有向中央报告他的解读。后来读《邓小平文选》正式收入的那篇讲话，那句话修订为：“如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”（见《邓小平文选》第三卷，第111页）。

善听有善报。那就是方方面面人士，都对杜老畅所欲言。没人担心自己意见的片面、幼稚或“不成熟”，也没人顾忌自己意见偏左还是偏右。大家相信，任何片面性与可能的错失，杜老都会妥当处理。大家也相信，对杜老说话不会说了白说，哪怕有一丁点合理成分，也会被杜老注意，有机会被他吸收。杜老听意见，从来不在乎言者的地位和来头，不在乎言说的态度与表达技巧，更不去深究言者的动机与意图。对他来说，意见就是意见，可以、也只可以被是否经得起逻辑与经验检验来给予考量。

也许上世纪30年代的北师大教育有过人之处，也许50年代中期之后他与自然科学家们常年泡在一起受到影响，杜老的思维在本质上是科学的思维。他相信现象背后总有规律，倾向于按照规律来定政策。他亲历的教训，不容许以意图之正确或抱负之伟大，就作为不听意见的理由。杜老深知认知规律的困难，唯有反复试错，在不断检验、修正假说的过程中才有机会逼近真理。其中，善听他人之言，是不可或缺的重要一环。联系当下，能说者众而善听者寡，杜老的善听风范，是不是依然值得发扬光大呢？

解决问题导向

杜老喜欢听也善于听，与他另一项偏好有关。但凡可能，他老人家研判形势、分析问题、琢磨政策，有一个非常明确的取向，那就是要尽力解决问题。现在提倡问题导向，比愿望导向、甚至空想导向高明很多。问题导向，最后导到哪里？杜老的倾向，是导到问题的解决。

我们是从反差中感悟到这一点的。1980年代，号称中青年知识分子的，多少总是受了些理论训练。凡理论，皆重因果。所谓规律，讲破了就是世界上的现象有因有果，人们一旦从结果发现成因，就能以原因预判结果。所以称得上科学定理的，基本形式永远是“若怎么样（因），必怎么样（果）”。这套思维下，见到结果追溯成因，然后有能力提出预判，就是科学功夫了。举个例，知道何谓大锅饭、何谓饿肚子，不算啥。重点是在不堪回首的过往探得两者的因果联系，掷地有声说一句，“倘若再搞大锅饭，必将继续饿肚子”！

杜老当然重视因果。他花那么多时间和精力听方方面面的见解，还不就是听各家各派对重大现象的因果分析。不过他高明的地方，是知道某些现象的成因相当复杂，横看竖看有不同的因果链，多听听、也换角度看看，对因果关系的理解会更加透彻一些。

杜老更高人一筹之处，是他明白仅仅掌握因果联系，还不一定解决问题。为什么？因为一旦由因生果，构成新的存在，即便人们有能力把原因去除，也不一定能消除由那个原因已经生出来的结果。例如，臭水沟繁衍蚊蝇，因果关系明了；可是立马填掉臭水沟，蚊蝇并不会立马无影无踪；何况，臭水沟也不是说填就填得了的。以解决问题为导向，不光要懂问题由来，更要探查实际解决问题需要满足的条件。

生性愚顿如我，过了很久才发现与杜老的思想差距。开始以为，那些板上钉钉的事，下个决心不就结了。公社大锅饭让农民干活没有积极性，还不是早就看明白啦。出工不出力的社员回到自留地干活毫不惜力，不也早就看明白啦。国家不就是要农业增产、农民吃饱吗，把公社大田分给农户当自留地，大功便可告成，为什么还要费那么大劲，来来回回顾及那些反对的声音、质疑与顾虑呢？

杜老怎么不知道“农民没积极性”的成因！他从上世纪50年代就明白，土改之后中国农民有两个积极性，一靠个体劳动致富，二靠合作互助发展。当年他和邓子恢坚持的，就是要同时保护农民的两个积极性。不过后来急风暴雨推进的合作化、公社化，让上述农民的两个积极性都受挫伤。农民穷、农业弱以及农村不得发展的根子，就此埋下。形成这么一套因果关联，杜老是当事人，也是见证者，比我们这批不过下乡几年的后生远为知之深刻。

但是杜老还知道，完成公社化已经二十年，即便当下人们不满意其果，也不等于易除其因。譬如“把大田分给农户”，说说容易，真要分起来问题一大堆。以结果追成因，公社土地无非是土改后农民私产“入社”而成，现在要改，“土地回老家”是不是顺理成章呢——当年张三李四的土地，该谁家的就让谁家拿回去种，外戴一顶承包帽子，不就改革了吗？

以我所知，这等痛快淋漓的主张，在不少地方确实提出来过。杜老听到了，想了又想，然后轻轻问：公社化以后新生多少农民，组成多少个家庭？我们查了报告他，引出让我永志难忘的一个杜润生式问题——土地回老家，这么些个新家怎么办？那叫一语惊醒梦中人：好几亿公社体制下出生的新农民，一律回他们爸爸或爷爷的老家去分土地，上层建筑能不能通过另说，“下层建筑”里怕就要打起来。倘若出现此等局面，能算解决问题吗？

杜润生兵分两路。他在上层建筑里一步步为包产到户争取合法空间，又在村庄一级仔细搜寻能为大多数农民可接受的实际经验。结果当然是老家新家一起包产，全体农民家庭都获得集体土地承包权。“孩子”顺利产下，取名字、上户口就容易了：中国集体农民的家庭联产承包责任制。好家伙，那老长。没关系，农民自己简称分田分地。可惜不明就里的，还以为这不过都是些弯弯绕的文字游戏，哪里会明白，对杜老而言，能实际解决时代留下的问题，是他那代人的使命。

在问题里找办法

杜老要解决的问题，首推“八亿农民搞饭吃，饭还不够吃”。今人恐怕不容易相信，和平建设几十年，怎么还出现如此尴尬的局面？成因能够找出一堆，可以说上几天几夜。关键是怎么解决，怎么凑齐解决问题所必不可少的那一组条件。要知道，那时工业、城市、财政都帮不上忙。不是不想帮，是想帮也没那份能耐。

逼到墙角上，1979年重回制定农村政策岗位的杜老，转过来在问题里寻找解决问题的办法。饭不够吃，饿饭最多的还是农民自己。农民不想吃饱饭吗？没有那回事。农民不但要吃饱，还屡屡希望、要求为吃饱肚子、过好日子而让他们多下力气搞生产。别“三农问题”说得朗朗上口，就以为农民是一个问题。农民不是问题，不但从来不是，还是解决问题靠得住的力量。真正的问题，是在我们生产关系和上层建筑里，充斥太多捆绑农民手脚、妨碍生产力发挥、又自以为正确无比的安邦治国妙计。

杜润生眼睛朝下的工作习惯，应该就是这么来的。余生见识也少，不过印象之中，像他这般位高权重的领导干部，对底层自发行为如此兴致勃勃，如此渴望从中学点什么的，实在少见。说来奇怪，列宁文章几十卷，但到了我们这个地方，最广为人知的居然只有一句，“小生产是经常地、每日每时地、自发地和大批地产生着资本主义和资产阶级的”。思维定式之下，“自发”总是坏的、危险的。不少人的为官之道，似乎天生下来就要与一切自发倾向作斗争。

多年批判包产到户，以至于十一届三中全会启动中国改革之际，在附加通过的农业文件里还留有“不准包产到户”的戒条。此时，若换其他够级别的人物主持农村政策制定，能有什么作为？何况杜老还犯过“历史错误”。他当年所犯错误，恰恰就是对过快、过急推进集体化持保留态度。好不容易重回岗位，再犯“右”的错误，知道不知道后果严重？

杜老顾不上明哲保身，解决问题要紧。1979年初，他重回国家农委工作，职务是排名靠后的副主任。是年三月，杜润生受命主持七省三县农村工作座谈会，专门研究责任制。背景是底层发生又一波包产到户，但各地以及中央机关意见分歧，有反对，有支持，有观望。时任国家农委主任以及排位在前的副主任——今天讲起来那可都是杜润生的“老板”——对包产到户皆持反对意见。会议开到中途，当时中央主席莅临讲话，强调发挥集体优越性。也在会议中间，人民日报发表著名的张浩来信，批评安徽、四川已出现的责任制，要求“引导”重回集体。

底层要突破、上层不赞成，杜润生夹在中间。磨来磨去，杜老只有妥协。不过“杜式妥协”很特别，他硬是把下面这句话写进了会议纪要：“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”。真是一手绝活：都孤门独户了，人家要包产到户，总不好反对吧？杜老看勉强可被接受，又加一句，对（非孤门独户情况下）群众搞了包产到户的，“如果一时说不服，也不要勉强去纠正，更不能搞批判斗争。”

三十多年过去了，把这段神来之笔翻出来细读再三，让我领悟，如果改革免不了妥协，那妥协也可以分两种。一种纯粹和稀泥，除了“正确的废话”，什么实质的改革推进也没有。另一种为推改革而妥协，开不了大门开中门，要是连中门也开不了，那就先开一个小口子。底线是，保护自发实践的改革实验，让结果来说服人、教育人。杜老是达成后一类妥协的高手。他最为出彩之处，是重视、欣赏、爱护来自底层的自发实践。且不论他那一辈共产党人“不唯书、不唯上、唯实”的非凡勇气，若不是对农村底层故事了如指掌，哪里能够信手拈来，波澜不惊就写出孤门独户那寥寥25个字？

自发倾向里当然什么都有。还以底层冒出来的包产到户为例——土地刚刚包到户，但耕牛还属集体经营，结果家家抢着用牛，又都不好好喂，造成一批耕牛死亡。承包年限多长不明确，老乡担心政策变，用化肥多、施农家肥少，“掠夺式种地”。包山林的担心政策回收，干脆先砍树卖钱再说。家庭为本，多劳多得，有利生产；但对病弱之户，想多劳也无能力，出现新的贫困户。还有超越一家一户范围的水利公共设施，如何协调利用、如何组织维护。诸如此类，问题一个接一个。以解决问题为导向，要直面在解决问题中出现的新问题。改革路上到处有“问题串串”，常常是引出来的问题比解决了的还要多。

杜老的应对，还是在新问题里发现解决新问题的办法。他相信一条哲理：“问题”给人带来损伤，也逼人奋起寻找减轻损伤的办法。中国如此之大，能干的人哪里都有，只要眼睛向下，问题之处常常就有解决问题的努力与办法。杜老自己带头下去调查，也要求农口团队把调查研究作为制定政策的基本功。不但调查问题，更调查底层冒出来的能解决问题的点子和措施，衡量、选取可为全局所用的管用办法。

不过几年时间，中国靠责任制突破多年粮食严重短缺之瓶颈，靠多种经营、开放务工经商为数亿农村劳力打开增加收入之门。今日回首，说农村变革为后来中国经济腾飞奠定了一个基础，当不为过。其间，杜老主持制定的农村政策，没有哪一条哪一款是坐在机关里拍脑袋想出来的。杜润生出品的农村政策，不是发明，只是对底层经验的发现、集中和提炼。他领导的九号院，其实不过是农村改革实践经验的一个加工场，所做工作无非是去伪存真、去粗取精、由表及里、由此及彼。如果非说也有发明，那至多是几个新词汇——家庭联产承包责任制、疏通流通、土地转包、“允许自带口粮进城镇务工经商”，等等。每个词汇的内核，都是经过提炼的、浓缩的、精致的以便在上层建筑被接受和认可的底层经验。

不以物喜，不以己悲

杜润生绝不接受对他自己所做贡献的赞誉。那本值得后人读之再三的《杜润生自述》，据说封底清样原来印有“中国农村改革之父”字样，被杜老看到，一笔勾掉。不知谁是这段广为传播佳话的现场见证人，不过读来令人觉得千真万确，杜老风范不允许他做出别样反应。

杜老平生当然是位难得一见的谦谦君子。几年前《经济研究》要笔者为他自述提供书评，我想不出恰当词语，只好从苏格兰伟大学者休姆的传记里，引出一句“人贵述己而不自诩”来予以概括。不是吗？那么一位毕生关注农村和农民、又被历史证明其所谓“错误”不过是先见之明的老人，回忆认知中国农村的来龙去脉，却没有一句自诩之词。反之，他诚诚恳恳地说，“我的思想从来是在农民的自发行为、地方的选择和历史经验的教育下逐步形成和变化的，绝非先知先觉的‘一贯正确’”（见马国川，“杜润生：要给农民自由权”，刊《财经》2011年1月4日）。

不过，把“中国农村改革之父”一笔勾掉，却不是因为杜老的谦虚。凡了解上世纪80年代中国改革开放决策体系的，都知道在事实层面，杜润生就不是、也不可能是农村改革之父。离开党中央，离开邓小平陈云，离开胡赵万，“一号文件”就算写的出来也发不出去，何况中央文件从来就是在中央领导下准备、审议、通过、生效的。杜老当时的正式职务，是中央书记处农村政策研究室主任，在建制上对中央书记处负责，上面还有政治局和常委会。到杜老逝世，吊唁通知里标有他一生的最高职级，不过是写入括号的“正部级”——怎么说离改革之父的地位还远着呐。

我的理解，倘若杜老真是一言九鼎的农村改革之父，要东就东、要西就西，他对农村改革的贡献，反倒没有像后来实际呈现的那么大，他的思想和生命，也没有像后来实际展开的那么精彩。听来觉得比较妥贴的称誉，或是吴象所说“农村改革总参谋长”（见吴象：“杜润生：农村改革的‘总参谋长’”，刊《炎黄春秋》2012年第7期，第37－41页）——他参与决策，却并不是最后拍板人，其主要职责是为决策拍板做好一切准备。

杜老深谙决策之道。情况要明，又做不到全明，所以要尽可能掌握全部相关的实际情况。判断或偏，要仔细反复推敲，把最接近正确的判断，扼要表达清楚。拍板时分，难免有一些担心与顾虑，要备下针对性强的说明，避免问到答不出，白白错过决策的窗口期。建议方案不可只有一套，最优次优次次优，反正多多益善。还要认准即便“科学决策”，非理性元素还是免不了飞来飞去，有备为上。更要对政策出台后可能的各方反应，预作估计、预想化解办法。难度最大的，是明白农村事项与全局的关联——1980年长期计划会议，杜老说动国务院领导人允许贫困地区包产到户的，正是减轻国家返销粮负担，不让农村落后地区拖腿翻两番。机缘巧合，1980年代让我等后生一窥中央农村政策形成过程，才知道那一盘大戏，“总参谋长”不是好当的。

国家权力在杜老眼里，从来不过是一件公器。过去的教训让他明白，底层农民自发动作再精彩、地方选择再对路，若不被中央政策吸纳，不能获得全局范围的合法地位，那就无从制度化解决问题。杜老对照亲历事件问：“为什么60年代有20％~30％的生产队已实行包产到户，却未获成功，而80年代的改革就能风行全国，从而振兴了农业”？他的回答，“一种关系大局的制度形成，需要有群众创新加上政治组织支持这两方面的因素一起发生作用”（见《杜润生自述》，第127页）。这样看，国家权力诸种必要职能当中，很重要一项是提供合法化服务——把底层自发解决问题的办法，加工、完善成全局政策与法律，避免饿得不行搞“权宜之计”，吃饱了饭再折腾。

从制度演化的角度，要根本解决问题，国家权力不可或缺。不过，权力有副产品，带有极强的腐蚀性。杜老对他帐下的年轻人，别的都不怕，就怕受权力侵蚀。比之今天，上层建筑特别是中央机关，上世纪80年代多少还笼罩着较多神秘性。官本位悠久的传统里，神秘也是特权来源。小本本上记几个大领导的电话，能唬一大片人哩。杜老对此事防得紧，发展所自成立起，他就规定不走行政级别、不走官道，行科研体制。他还特别不喜欢年轻人接触高层就跑到外面吹牛摆谱。他花很多时间与年轻人在一起谈天谈地，不过谈来谈去都是农民、农村和国民经济，从来不扯级别、升职、待遇、房子，仿佛根本就没有那些个“实际问题”。他关心年轻人，着眼点是思想、情操、认知能力。真有妨碍工作的实际困难，他会派得力干部一锤子解决。反正那时杜老领导的九号院，风正气清，有口皆碑，从来没有“诱以官禄德”那一套。也是种豆得豆吧：杜老90大寿讲得最开心自豪的一句，是九号院“没出一个贪官”！

古人所云“不以物喜，不以己悲”，杜老是做到了的。上世纪50年代中期他与邓子恢一起被批评为“小脚女人”，革职改行到科学院。当时杜老的精神状态，后辈无缘亲见。不过读吴明瑜的回忆，杜老为保护科学家不受冲击，提出知识分子已经实现“初步红”。他还与张劲夫一起，当面向毛主席提出在科学院自然科学家范围里不打右派的“大胆”建议（见南方周末记者钱吴平的采访稿，“杜润生：不仅是农民的朋友”，2015年10月19日）。杜老应该没时间为己而悲，否则连自家是不是红都说不好，怎么还管人家红不红呢？

到了80年代改革开放，杜老之红当无问题。上上下下的信任、欣赏、赞扬与推崇，久久围着杜润生。他逝世之后，网上传来多少发自肺腑的溢美之词，不少在当年就有耳闻。不过杜老属于“越受赞、越谨慎”那种特殊材料制成的大写之人，从没一点志满意得，更不见丝毫盛气凌人。遇到赞扬实在躲不开的场合，他会自我调侃一番，切换题目而言他。“个人还能做多少事？”“我不过是农口的一个符号”——是这位老人家不以物喜的证言。

孰料杜老究竟红还是不红，后来又成为问题。据他秘书刘伯庸记录，1989年7月14日下午5：25，杜老在九号院他自己办公室里，信笔写下“洛阳亲友若相问，一片冰心在玉壶”。写时老人家神色异样，“他的眼眶湿润了，泪水开始聚集并在眼眶里打转”，“他哽咽着，用两只大手不停在自己的脸上擦着，抹着”。伯庸跟杜老多年，从没见过老人家有这等神态，于是那一刻就永远印在他脑海之中（见刘伯庸：“一片冰心在玉壶”，刊财新网，2012年9月2日）。10月23日在八宝山，我和伯庸排在一起等着向杜老最后鞠躬告别，我问他那件事是怎么个由来，伯庸说在上苍也为之动容那一幕之前两天，1989年7月12日，杜老接到解散农研室的正式通知。

杜老不会哭自己。他哭的是失去农研室这个平台，还怎么继续工作？历史好吝啬，满打满算只给杜润生不到十年时间，可要解决积重难返的农村问题，还有多少工作要做！别的不提，就是广受老乡欢迎的家庭联产承包责任制，“长久不变”也还没完全落实。1988年夏天在贵州遵义，杜老最后一次组织全国性农村政策研讨会，细听湄潭试验区汇报，对农村内生的“人口变动重分承包土地”机制有深刻理解，也支持把“增人不增地、减人不减地”的湄潭经验，相机推向全局。可惜转到来年，形势已容不下那些改革的细活，甚至连九号院也被列入解散之列。

我自己见过杜老神情异常，是1993年。那时还在UCLA读书，受毅夫之邀，回国参加北大中国经济研究中心的筹办研讨。到杜老家探望，谈着谈着，老人家谈到曾有人不同意给他办重新登记——那意味要开除杜润生的党籍！后来陈云同志出面讲话，才制止了这出如果办了“将来还会平反”的荒诞剧。杜老讲到这段时，神情痛苦、几近落泪，为我多年接触老人家所仅见。他难道是为自己伤心吗？我想不是的。黄钟毁弃，瓦釜雷鸣，我们这个伟大文明还怎么吸引优秀分子为之努力奋斗？

《杜润生自述》的下篇，以约占全书一半的篇幅，收入杜老离开农研室领导岗位之后的文稿。远离权位，他关注的问题还是一以贯之。如果说有变化，那就是视野更广阔、言说更直白。阅读这些文字，让我们知道，晚年杜老不以物喜，不以己悲，惟常怀其忧。忧些什么呢？他忧农村改革裹足不前，忧农民无从持续提高收入。他也忧进城留乡的农民权利无保障，农民难以解决农民自己的问题。杜老更忧中国过不好市场关、民主关，在现代化的路上走歪。

文字之外，晚年杜老还留下不少闲闻逸事，展示他的胸襟。印象至深有三件：一是多年住院的他，时不时一觉醒来，以为还在九号院，嚷着要护士赶快招呼锡文们来开会。二是有次杜鹰贴着他耳朵报告粮食增产，杜老听得笑出声来，竖起大拇指喃喃自语“粮食增产、粮食增产”，一副当年听汇报时的“杜主任神态”。三是2007年春，高文斌在病房拿出一张字条让前来探视的后生传看，但见杜老手书，“你们要协助岐山同志管好金融”。读罢忍不住摇头：老人家不知道他的弟子早就东西南北、干甚的都有吗？像区区在下在学校教书，哪里会懂金融，有心协助也帮不上忙。不过大家理解杜老，他是在位正能量、离岗还正能量，永远是国家人民事业的正能量。于是几个后生一起对静卧病榻的杜老连连点头，协助不了也要协助。

杜老95岁前后，健康状况下了一个台阶。大家嘴上不说，心里很担心老人家随时离我们而去。但过了那道坎，杜老身体稳定下来，过了一个生日又一个生日，让大家觉得他似乎从此再也不会离开。没想到，102岁的杜老在人们各忙各的时候，突然平平静静走了。更没有想到，那么多从来没见过杜老的年轻人，一样为老人家离去由衷伤心难过。我任教的北大国家发展研究院，也就是杜老生前一直支持、鼓舞的北大中国经济研究中心，一群同学一定要送花圈、一定要到吊唁现场与杜老作最后的告别。他们都是80后，有位农村来的孩子讲的真切：没有杜老的奋斗，我们会是另一种命运。这让我相信，在有机会直接受教于杜润生以及更多没赶上那个机会的人们的心目中，杜老风范长存。

周其仁（北京大学国家发展研究院）

论创新现在应该没人反对，但创新要落地，要过利益关。此关难过，因为一个技术或商业模式的变化，一旦应用到实际经济生活，不免触动现存秩序，连带也触动相应的观念与既得利益。

即得利益是历史上形成的。以出租车为例，诞生之日也是一项创新，曾经触动过当时的既得利益。如果咬文嚼字，taxi全称taximeter,意思是“移动计程器”。据传1907年的纽约，一位叫艾伦的先生带女友从曼哈顿餐厅回家，临街叫了辆双轮马拉出租车代步，不料0.75英里的路程，被索要5美元。当时马拉出租车流行“砍价”，车夫靠价格歧视把消费者剩余划拉个一干二净，是常态。艾伦哑巴吃黄连，立志要把宰客马车赶出市场。不过他的办法不是找监管官员哭诉，也不是动拳动脚，而是办了一家新型出租车公司，用汽车替代马车，还装上计程器，明码计程，taxi由此诞生。新模式计程透明，受到乘客追捧。传统的马拉出租车呢？作为过了时的既得利益，落花流水春去也。

里程透明，车资要不要也透明？也透明，而且固定——起步价A元，以后每公里B元。变化也有，如夜间每公里C元。为什么不浮动，也不允许讨价还价，象菜市场上买卖萝卜一般？答案是，自由市场的讨价还价本身不免费，一旦费用过高，市场就另寻定价之道。我与同学讨论的结果，为什么城市出租车容不得讨价还价，是因为城市占用道路的代价太高，倘若允许当街拦辆车就地砍价，城市交通怕要瘫痪。

于是计程器也成了计价器，既计里程又按固定价计车资。此价通常由市政当局以权威之手，通过价格听证之类来决定。那个移动计程计价的小匣子，也不是车夫自己随便就能装上的。动手脚搞猫腻的不是没有，不过那可是一条罪名。作为移动计程计价的taxi，早把监管落实到每台出租车上。

政府管了价，连带就要限制市场准入。否则，禁止差别定价，又划一价格管制，出租车在竞争压力下利润趋向于零，谁来投资，谁来营运？这就引出管制的逻辑：管头管脚，管到后来，管制者非对被管制者“负责”不可。这是“俘虏理论（capture theory）”的含义了：被管制者相对于管制者有行业的信息优势，以至于后者终究被前者捕获。一旦市场准入门槛被监管方拉高，在位经营商得到“保证合理利润”的甜头，到底是谁管了谁，还真不好说哩。满世界出租车牌照居然有如此奇高的市值，表明管制不过是一门行政垄断生意。当然拿出来的理由，永远是为了安全、公平和秩序。是啊，要是没有监管部门对出租车司机的资质把关，歹徒把乘客拉到孙二娘的黑店里搞循环经济，那还得了！

慢慢地，taxi就演变成一个管制越来越完备的“成熟”行业。君不见各国涉及出租车的法律法规大同小异，实在没多少国别特色。“天下管制一大抄”——幸福的家庭个个相似。代价是遇到环境变化就不容易适应。作为发明现代taxi的国度，美国城市居民出行，到今天还是私家车绝对占上风。为什么Uber从美国发起？此全球老大之国的出租车服务比较差，是一个重要诱因。现在城市交通谁都高举“公交优先”，出租车不是公交吗，为什么没能优先发展起来？

到了中国，冲击更是突如其来。穷的时候人们打不起车，等到改革开放，城市出行一下子成了大难题。朱镕基当上海市长的时候，第一个招牌就是治理出租车行业：老外和外地人到上海，发现出租车服务太糟糕，拒载、绕路、乱收费，其实都是出租车服务严重供不应求的派生物。2000年以后，城市化移民潮涌向大上海，2000年-2010年十年间上海常住人口差不多增加了40%。“成熟的”出租车行业哪里有多少应变弹性，结果就受到市场无政府主义的惩罚——黑车崛起！黑车是私家车跑出租服务，法律政策不容许，监管部门隔三差五“坚决打击”，无奈需求旺盛，合法供给不足。政府以保护消费者的名义打黑车，但消费者似乎并不领情，还是源源不断把钞票投给黑车。

移动互联网起来，网络约车自发兴起。但有关部门的监管思路依然照旧：出租车是出租车，私家车是私家车，两车之间有一道不可逾越的壁垒。任何私家车要营运出租吗，对不起，先申请牌照，经审批获得出租车经营资格再说，否则，按照交通部杨部长在两会期间发表的惊人之见，“私家车永远不能成为出租车”。从旁打量，这位部长的言论对城市交通似乎不甚了了。

城市、特别是众多人口趋之若鹜的大都市，市内交通的一个特点是道路不但高度稀缺，还在利用上总也波谷不平。经验证明了两点，其一是都市修路的进度一般赶不上汽车增加的速度；其二是不论修了多少城市道路，还是难免忙时堵、闲时空。在此约束下，坚持“非专门经营不得从事出租服务”之教条，不抓瞎才怪。想想啊，如果批出来的出租车太多，高峰时段徒增拥堵，峰落之后家家闲置，谁也挣不上钱；批得太少呢，当然出行难、打的难，让本地中产和最活跃的外来商务人口望路兴叹。有趣的是，监管当局一般宁愿少批，也不多批。看看大都会城市吧，人口增加与出租车增加完全不成比例。何以如此？“俘虏理论”的解释，是出租车越供不应求，围绕出租车审批的权力租金就越高——那“顶子”费能值几十万、上百万（纽约更贵，2003年每个出租准驾证章的转让市价为22－26万美元），至于派生的其他花花名堂，要劳纪检部门辛苦去查。但乘客打不上车，才不是监管部门关心的重点，否则为什么网约车未“搅局”之时，人们看不到交通官员见记者、放狠话、手忙脚乱修法规？

个人之见，“黑车”已经包含着缓解城市交通紧张的合理成分。不是吗？部分私家车在局部位置与局部时段提供出租服务，其实是对症下药。反正高峰时段或那些城市的犄角旮旯，正规全职的出租服务本来就满足不了，让非正规、非全职的私家车帮把手，有什么不好？更一般地说，私家车参与公共服务，在特定条件下很正常：FBI的探员追拿逃犯，拦下谁的私家车，那车立马充当公家车，不可以吗？我们对付非典、地震等灾害时，私家人、私家车、私家饭菜义无反顾参与公共服务，不应该吗？可见，“永远不许”不过是有的官员少见多怪罢了。

对黑车只一个“打击”方针，活活丢了释放其中合理因素的机会。黑车弊端当然不少，说到严重的地方，它甚至可能取了乘客的性命。不过，权衡利弊，在统计上究竟是个什么结果，也没看到监管部门有那份搞明白的心思，更遑论仔细研究存利去弊的措施和办法了。

网约车提供了一个新机会。互联网大幅度降低信息成本，加上手机实名制，移动互联网使得更灵活、更便利、更可靠的租车合约得以实现。与城市居民出行的需求一拍即合，终于出现了一个传统出租车无法比拟、黑车模式永不可企及的新模式。是网上预约，无须占道砍价；是双向实名透明，乘驾双方知己知彼；是实时监控，车行何处，平台上一目了然，乘客看看手机也知道。也不要随便说人家不合法，中华人民共和国还有一部《合同法》，承认并保护各产权主体彼此缔约和履约的权利，只要不妨碍公众利益就好。人家是“约好了出行”，不再是1907年纽约发明的巡游招手即停的传统出租车，因此在理论上和实践上，原来还不知网约车为何物时定下的出租车管理规章，本来就管不了。“法无禁止则可为”，原来定出租车法规的时候，谁有远见会知道要冒出一款网约车哪？

网约车一定会带来新问题，当然要面对，也要适当的监管。不过对新事物做监管，要从实践中一步一步积累经验和本事。又没火烧上房，何必急急慌慌立新规，真有那么大的把握吗？说出租汽车司机们不高兴，要闹事，其实的哥的姐们早就不开心啦，份子钱高、劳动时间长、权利义务不相称，广为诟病了多少年，也没见谁拿出一个全国性解决办法。还不是谁家的孩子谁抱，让各地方、各城市自行应付？

出租车也罢，网约车也罢，说到底终归是一项城市事务。中国很大，有好几百个城市，各城市各有各的实际情况。比较一下各地出租车的车资、牌照费、市场结构以及管制规则，分明不存在一个“全国统一的出租车市场”。既然如此，让各位市长及城市交通管理部门先各操各的心，试行一些地方性办法和地方法规，再彼此借鉴、取长补短，等到真正摸索出了经验，瓜熟蒂落之际再出一个全国规章，不是更好吗？凡事试试再有定论，传统经济尚需如此，创新行当反而不需要了吗？

这样来看此次上海交委给网络约车发出第一块经营牌照，意义实在重大。第一是上海，人口规模2400万人的大都会等于一个超大实验室，可以看看部分私家车经由网络共享转为公共交通的组成部分，对增加居民出行便利、减轻城市病、改善环境，究竟有没有积极影响。第二，上海交委管理传统出租车行业多年，当然懂“手心手背都是肉”的道理，当然会关注新老企业在竞争中的融合与互补，当然会更仔细地寻找利益平衡点，会争取以较低的利益摩擦，实现较大的创新与进步。

也许走出这一步，还能挖到大宝贝。过去多少年，经济增长的一个流行含义就是大家拥有更多可享受物品。1928年竞选美国总统的胡佛曾许诺，“美国比以往任何时候都更接近于最终战胜贫困”。标志是什么？就是“每家锅里有一只嫩鸡，车房中有两辆车。”那是一个美国梦，某种程度上也影响全世界。我们评判生活改善了没有，不也是从拥有手表、缝纫机、自行车等“老三件”开始的？后来有了“新三件”、“新新三件”，以至于家家要有房有车。等到拥有的物件越来越多，才发现享用的时间越来越少，置放物件占用空间越来越大，而耗费大量资源的物品，大部分时间闲置。上海人每家至少有一台洗衣机吧？加总起来占了多少空间，拿上海房价算算那可是天价！可是能用多少时间，有没有平均每天1个钟？洗衣机如此，其他家用电器、以至于房屋、汽车也如此。

消费者非“购物”才得到享受，图的是便利——自家洗衣机想什么时候用就什么时候用，倘若几家人合用，你想用时别人已在用，岂不扫兴？其实这里有个信息问题，要是很容易知道各家什么时候打算用，一家的洗衣机就可以多家共享了。当然，要彼此沟通的不仅仅是共享时段，还涉及种种其他偏好。我在洛杉矶念书的时候，当地为减少拥堵，高速公路专留出一条道给拼车的私家车走。那是鼓励汽车共享的意思了。不料重赏之下，还有美国人不买账，不为别的，单为一起拼车的对车载音乐有不同的喜好！换言之，那是搜寻相同音乐偏好拼车人的信息成本太高。今天这就不是问题，拿手机摇一摇，想摇出心仪的同好来，那是想要多少、就有多少。

共享经济因移动互联网大幅度节约了信息成本而可能大行其道。那才叫增长方式的转变：不需要耗费那老多资源生产那么多闲置的物件，不需要给环境那么大的压力，却同样可以提升人们的消费享受。有此前景，别说什么“私家车绝不可经营出租”之类的昏话，将来可拿出来共享的私家物件怕是多了去了。Uber的市场估值据说高达6000亿美元，“空中吃住（Airbnb）”估值350亿美元，凭什么？就凭共享经济方兴未艾。有专家预言上海交委发出的这张牌，可能引爆上海乃至全中国的共享经济，我们希望他的预言成真。

回到主题，创新难过利益关。难上加难的，是市场的自发创新活动能不能被纳入合法的制度框架。上海交委此次迈出的一步，不但为上海争得一个先行先试的机会，还大大提升了其他地方抗拒变革的代价。不是吗？在我们这个“大众创业、万众创新”口号震天响的国度里，上海政府都给网络约车发了牌，其他地方和部门还好意思整天围追堵截吗？报纸登了：李克强总理要求国务院各部长国庆假日之后到基层作调查，看看底层的创新实践。希望交通部首长下来看看，最好亲自对网约车体验一番，然后讲几句与调查研究之前不一样的新话来，起码不能手中有权就任性难为创新吧？

周其仁

一本旧杂志，二十几年来搬家多少次，从来舍不得处理。这就是《中国社会科学》创刊的第1期。不过，这不是于1980年1月10日正式出版的那本第1期，而是内里注明“1979年10月6日付印”、封面左上角印有“样本”字样的第1期。当时听说此“样本”只印了200份，送各方审查和听取意见。当年的一位朋友为我搞到了一本，阅读的时候，应该是1979年年底。

“样本”共刊发十三篇文章，其中有一篇注明“顾准遗作”——“资本的原始积累和资本主义发展”。编者按语这样介绍作者：“……曾任中国科学院经济研究所财政组组长等职。1974年12月死于林彪、四人帮的残酷迫害”；又介绍该文：“此文是1973年6月作者在被当作‘专政对象’，失去自由的情况下写的一篇读书笔记，对资本主义的发生和发展条件等问题，提出了自己的看法”。

是的，这是顾准在“无产阶级文化大革命”的岁月里，重读《资本论》和《共产党宣言》的笔记。全文分为四节。起笔陈述作者选取的角度和思考的中心问题。随后第二节、第三节，集中阐述马克思研究的“现代资产阶级”，是欧洲文明的独特产物。第四节“余论”，联系“我们的问题”展开进一步的讨论。全篇文字朴实无华，但思想上的感染力却无与伦比。这是我第一次读到顾准的作品，离他写作的时间不过六年多一点，说“爱不释手”，仅可以勉强形容当时的感受。

“样本”刊发的顾准遗作，到了正式出版的《中国社会科学》第1期，就被抽掉了。当然没有人公开交代不准发表顾文的理由。不过因此一来，我手头得到的这篇顾准遗作，更令人觉得弥足珍贵。这篇在顾准生命最后几年里写的笔记，要到1992年才被收入香港三联书店出版的《从理想主义到经验主义》（当时顾准的女儿远在夏威夷，专门给在UCLA读书的我邮寄了一本）；再过2年，才被收入由贵州人民出版社出版的《顾准文集》。回头看，如果不是得到了这份创刊的“样本”，我读顾准作品的时间起码要推迟十几年！

顾准就有这样的力量，你读了他的文字，就想知道他的情况——究竟什么样的生命经历，才可以产生这样的思想？于是，“样本”关于作者语焉不详的介绍就令人感到不满足。不过，还是要等十几年，在《顾准文集》收录的“顾准传记”公开出版之后，我才比较完整地了解到顾准先生的生平：

——顾准生于民国初年从苏州移居上海的一个中医家庭，在职业学校的初中毕业后，因家境清贫，无力继续求学，12岁就到潘序伦先生创办的上海立信会计事务所当练习生；

——在上海立信事务所和上海立信会计专科学校，顾准工读并举，成为掌握现代会计知识的专业人士，早在1934年就出版了银行会计方面的专著；

——在日本侵华的大背景里，顾准于20世纪30年代先组织秘密的马克思主义学习小组、后加入中国共产党。40年代，他在苏南、苏北抗日根据地和延安工作。抗战胜利后，顾准回华东工作，先后担任中共华中分局财委委员、山东省财政厅厅长、上海市财政局局长兼税务局局长、上海市财经委员会副主任和华东军政委员会财政部副部长；

——在领导上海财税工作时期，顾准从上海大型工商企业一般已采用比较健全的现代会计制度的实际出发，提出“查账征税”的办法。不料，因为与当时有关部门“民主评议征税”的办法不同，竟然在1952年被定为“目无组织，自以为是，违反党的政策，与党对抗”，随后又接二连三受到处分、撤职；

——1956年顾准调入经济研究所，开始研究商品货币和价值规律在社会主义经济中的地位问题，最早提出并论证了计划体制根本不可能完全消灭商品货币关系和价值规律，成为探索市场关系在社会主义经济中的运行的第一人；

——顾准于1957年被划为右派，1962年下放劳动回到经济研究所，受孙冶方委托研究会计和经济，相继翻译了熊彼特和罗宾逊夫人的经济学著作；1965年再次被划为右派，并在随后的“文化大革命”中遭受迫害，最后病逝于1974年12月3日。

“顾准传记”是他的亲哥哥陈敏之先生写的，读来情真意切，非常感人。不奇怪的，因为作者是一位在顾准生命的最后历程里，始终对他关爱和关心的兄长。作为当时绝无仅有的对话者和倾听者，陈敏之也比任何人更知道顾准的价值。他精心抄录并仔细保存了顾准的笔记手稿，直到后来不遗余力地为公开出版顾准遗作而四处奔走。没有陈敏之，我们是不可能读到顾准的文章的。

很让我感动的是如下记载：“他把自己遭到的不公平待遇和古今中外历史上的事件作了比较之后，心情变得冷静而充满理智，对自己反复多次长期身处逆境，并不怨天尤人，处之泰然。”他身体力行居里夫人的一句话——即使在人类知识宝库里投进一粒沙子也是伟大的——“在常人不能设想的那种孤寂和清贫的环境下”，探索历史和未来。“在他生命的最后两年，在他和我的通信中，写下了现在汇集在这里的这些笔记形式的论文。”

是的，顾准留给我们最重要的价值还不是他思想的勇敢和执著，而在于他在任何情况下也绝不放弃的科学精神。回头看那篇我在1979年读到的笔记，他把马克思的著述当作科学，而不是当作教条或打人的棍子来对待。那可是“文化大革命”的高潮年代，根本无须读什么马克思，就可以“大批资本主义”。但顾准偏偏不是那类对人类知识连半点沙子的贡献也没有的“马克思主义者”。顾准把马克思放到有过希腊罗马“自由市民社会”传统的西欧历史中加以理解，而他的出发点和立脚点，永远是历史上从来没有自发产生过资本主义的当代中国，特别是他以生命体验过的种种“我们的问题”。

在“样本”的顾文中，编者按说顾准“生于1916年”。这是错了的。根据陈敏之的传记，顾准生于1915年农历5月19日。算起来，今年是顾准的90岁诞辰。时近先生的忌日，睡不着，写下以上的文字纪念他。

2005年11月10日

周其仁
经济观察报 2014年9月1日

本系列评论开篇的时候，是2012年2月。当时不知写多少篇收场，也全然没有一个写作计划。不过觉得这个题材有意思，诺大一个中国，非城即乡，以人口分布看，城乡各一半，城重乡轻的趋势，却日趋明显。更为重要的是，人口与经济资源在流动中的集聚，欲罢而不能。多少精彩刺激的现象发生其间，激起思考无限。于是再也不顾深浅，写一篇是一篇，也算对得起赶上了的这个时代。

回想刚到杜老门下研究农村发展不久，恰逢费孝通先生的《乡土中国》于1984年重版。那是费老1947年的作品，当年在西南联大的教义，后应《世纪评论》之约，分14期连载后，积集出版。记得我们人手一册，读得津津有味。题外话是费老阐释为什么当年要一期一期以短篇发表，答案是40年代末严重的通货膨胀！——“短篇写一篇得一笔稿费可买米”，若等出书，作者怕早就饿倒了——社会学家的经济实感如此之好，顺便也让我们明白，为什么《国富论》、《资本论》那样的鸿篇巨著，是金本位时代的产物。

《乡土中国》刚刚面世时，中国的城市化率当不足10％。到了1980年代，我们读到它的重版本时，城镇化率不过20％。那时耳熟能详的中国国情，翻来覆去就是“10亿人口、8亿农民”。不过，80年代初中国的工业化指数却已经相当可观，由此我们发现了一个颇有特征意义的组合——“工业化超前而城市化滞后”。这也激发了我们的最初思考。

问题在于城乡隔离。那是一整套的制度安排，把城乡之间的各个大门都关得个严严实实。举凡粮食、农副产品、农村劳力，进城的路线皆不自由通畅。“市场”成了资本主义的代名词，“计划”则成为社会主义的唯一表征。结果就是严重束缚普通人的经济自由。最为要害的，是不准人们对较高的收入机会作出自发的反应。随着普遍的权利受限，“身份”就越来越有意义。在资源发生争用的场合，或者收入机会显现的当口，“城里人还是乡下人”？答案可就有了决定性。

改革拱开了城乡之间的重重大门。不过，先发力的地点不是城市，而是农村。解决长期温饱难题的“包产到户革命”，率先从落后地区的乡村向外蔓延。事后理解，“逼出来的改革”也难以还有别的范式。接踵而来的，乡镇企业异军突起、民企横空出世、农副产品与粮食购销市场化、农民工进城，变革顺序差不多都是农村先行、城镇跟进。改革与革命相似，都是“农村包围城市”起家，刨根究底，怕还是“乡土中国”的底气与力量。

到了土地市场化，演进的逻辑有变化。出发点毫不特别，那就是铸入法律的“土地不得买卖、不得租赁、不得出让与转让”。城市要用农村的土地，靠政府征用；城内各方要用土地，由行政划拨。这套硬梆梆的体制，最早被对外开放触动——外资要进来，谁给他们划拨国有土地？土地的市场化改革应运而生。不过这一回，发源地是城市：土地拍卖第一锤落在深圳，首批获国务院授权试点的，还包括上海、天津、广州，一律都是大都市。

新一波“土改”源于城市，祸起地价。城市土地不同凡响，不是因为能打粮食，也不是因为能长瓜果蔬菜。城市土地之价值在“位置”——能吸引越来越多的人口、设施、减租、项目和经济活动的集聚。这是一个崭新的现象，与世世代代农业文明看重的土壤肥力无关。新变化甚至波及观念、文化与习俗。譬如1980年代以降，成千上万负笈留洋的中国学子，再没听说过有费老那一辈的故事——老人用红纸包一捧家乡的泥土给去国他乡的孩子压箱底，叮嘱要是“水土不服”，可以拿一点冲水喝下——时代不同了，乡土之“土”对中国，不如过去那么重要，泥土的神秘性随风而逝。

始料不及，先合法入市者，仅限城市国有土地而已。应该不是什么人顶层设计的结果，因为1988年的宪法修正案，根本就没这个意思。比较靠谱的解读，开始是城市土地才卖得起价钱，等到初尝甜头，城市政府就不情愿让农村也来分享一杯羹。“一手征地、一手卖地”的半拉子改革工程，就是这么修成的。当然，观念、“理论”、说教也帮过忙，诸如“土地涨价要归公”之说，让明明走歪了的“土地市场化”，看起来还是一副美不胜收的模样。一时间，就算老乡人数再多，天下围城，我自巍然不动，看谁奈何得了“唯国有土地才有权入市”。

正以为城乡土地市场搞不起来，新变革却悄然而至。还是地价惹的祸，看起来“相对价格变动引发制度变迁”，还真是天理不可违。本书基于经验观察，发现拱开城乡土地市场之门，依托的是两条线路并举。一条线路是城市政府想多拿地，能拿尽拿之余，一旦遇到也被高地价惊醒了的农民及其集体，就转向“以城市地租换农民土地”。另一条线路是郊区农民和集体自下而上，“州官入市我亦入市”，搞起形形色色的法外土地交易。两线并轨处，就是那“城乡统一土地市场”，柳暗花明又一村！

真的没有任何神奇的地方。既然城市能从惯于依赖征用农民之贡赋——粮、米、菜、肉以及一切农副产品——转向依托自由而开放的市场，那么再有十年时光，为什么就不能转到一个城乡通开的土地市场？试看21世纪天下的城市，无“城”无所谓，无“市”就寸步难行。中国城市倘若无“市”，断然担当不起引领国民经济增长的重任。

时光荏苒，我们有幸亲历从乡土中国到城乡中国的转变。城乡中国“城”字当头，可不再是“征”字挂帅。当代竞争力旺盛的城市，无一例外，一概是“市场”打头，以市场机制引导资源的流动与集聚。由此，普遍的财产权利、特别是转让权正得到重新界定。城乡中国尤其需要法治，以在转型时期尽制度化的最大努力，把大多数人的活动纳入合法框架。好戏连台，新型城市化的曙光在前，谨与读者共勉。

（该文为本系列专栏的最后一篇，也是本系列专栏文章积集出版的（51-100）《城乡中国（下）》的跋，该书由中信出版社于2014年8月正式出版，敬请留意）

周其仁 | 北京大学国家发展研究院教授
经济观察报 | 2014年9月8日

这些年观察城乡经济，笔者关注的重点是转让权。《城乡中国》从（2012年3月）起笔持续两年半，陆续把所见所思写了下来，为日后进一步研究作铺垫。写到《城乡中国》的下册（专栏50-100），曾专辟一节辨析涉及农地农房转让权的一些认识。其中，回应了华生的“误区”指责，点评了他提出的“建筑无自由”论和“土地配置靠规划、不靠市场”论，也引出他的数篇反驳。为赶出版周期，惟有在书稿交卷后再来作复，以就教于对此感兴趣的读者。

何来“人的城市化”

先从问题说起。据华生自述，“2001年初，我也是从农民进城打工和户籍制度改革出发，开始著文提出和研究人的城市化问题，提出农民工市民化是新型城市化的核心”（见华生，“小产权房合法化，会不会天下大乱”。下文如无特别标注，引用华生文盖出自此文和“土地制度改革六大认识误区”、“土地制度改革的焦点分歧（上）”、“土地制度改革的焦点分歧（中）”、“现代社会中的土地开发建主权问题”、以及“农地农房入市：陷阱与跨越”等六篇论争文章。均见https://blog.sina.com.cn/huasheng）。这里冒出一个命题——“人的城市化”。至于当年怎么提出，以及是不是还有别人更早提出，我没有查证。从现在的情况看，不论原创谁属，“人的城市化”早已铺天盖地，在舆论中占据了“新型城镇化”的核心地位，无论政府文告、两会议题、领导讲话还是热门话题，“人的城市化”无处不在。

只是，这个炙手可热的“人的城市化”，是不是真的就构成当下我国城市化要面对的“核心”问题？容我讲点不同意见吧。实不相瞒，第一次听到这个“术语”——不是从华生那里——我就觉得有点别扭。“城市化”（urbanization）的定义是“城市人口占总人口的比例上升”，其内涵是伴随着经济增长，更多农村人口转为城市人口。如此，“城市化”本来就是、也只能是“人的城市化”，为什么非要叠叠加重重，再来一个“人的城市化”呢？

这里有一个特殊的中国背景。以我所知，最早提出这个问题的是文贯中教授。贯中是上海人，从小耳闻目睹，对老上海（浦西）高密度的大都市生活有很深的感受，后来对比浦东开发，发现浦西、浦东的城市化模式有很大的不同，后者的特征是大片土地快速划入城市新区，但吸纳农村人口进入城市生活的速度却相对较慢（更为系统的阐释，见文贯中近著《吾民无地：城市化、土地制度和户籍制度的内在逻辑》，东方出版社2014年版）。受他启发，有研究者拿数据查验，发现全国情况也如出一辙，都是本来意义上的城市化——农村人口转为城市人口——在速度上敌不过“把大片农村土地划入城区”。于是，“土地城市化快于人口城市化”，就流行了开来。

其实，大片农村土地过于快速地被划入城区，是始于上世纪80年代的渐进改革未能持续推进的一个产物。比较而言，我国劳力由乡转城的市场化程度较高，但土地房屋合法转城的市场化程度极低。当劳力大规模流动、集聚之际，城乡间的土地配置却依然在很大程度上被行政权力垄断，为“土地城市化”装上了一部超强发动机。在城市建设突飞猛进的同时，城乡收入差距拉大、土地和空间资源配置浪费、影响财政安全的过度负债、涉土权力腐败猖獗以及一些地方官民冲突加剧等诸种麻烦，也接踵而来，挥之不去。

问题的症结所在，是改革停滞。从实际情况看，把大片农村土地划入城区的动力异常强大，但为进城农民提供合法居住空间的努力微不足道。如果不遏制这个势头、通过深化改革从根本上拆除这架不断驱动与民争利、官夺民产的畸形发动机，“人的城市化”就永远不可能与“土地城市化”自动匹配。回避实质的体制障碍和继续改革的议题，“人的城市化”云云，不过是一句永远不错的空洞口号。

退一步，即使单独讨论“人的城市化”，当务之急是保住进城农民的落脚之地。从我国的情况看，上世纪80年代的改革冲开了城乡隔绝的大门，1983年中央1号文件“允许农民自带口粮进城镇务工经商”，开启了农民合法进城的大门。随后，一系列商品化改革，使进城农民可以从市场购得粮食、副食、日用百货、电器家具，也能购入交通、通讯等多种服务，过去因农民身份遭歧视、因而在城镇得不到生活必需品的那一页，总算翻过去了。

住的麻烦比较大。像城里人一样，进城农民工生活成本中最大的一项就是“住”。要是无从落脚，城里的机会再好，对农民也没有意义。今天大数2亿进城农民，按统计口径是“户籍在农村、但常年（6个月以上）居住在城镇”的人口。换言之，这2亿进城农民已经常年住在了城镇。他们是怎么解决“住”的问题的呢？观察表明，除了小部分住工地工房，更小到不成比例的住进了城市商品房以外，大部分进城农民工住在“城中村”、城乡接合部以及城市郊区，基本上靠当地农民提供的物业，才得以落脚。这部分“农民的物业”，法律地位不明，常常都有被漫天飞舞的“非法帽子”砸中的危险，所以物理形态差强人意，投资改善的意愿受阻。不过，正是这些城镇内外的“农民物业”，承载着大批进城农民“初级阶段的城镇化”。这是一个不争的事实。

对改善进城农民居住条件的呼吁、建言和政策设计，没有人不赞成。不过有一句话要先吐为快：在意愿的、承诺的、预言的改善措施尚没有切实落地之前，请不要以任何理由损毁当下实际上承载着海量进城农民的“农民物业”。政府有能耐以更低的成本为进城农民提供更好的住处，值得期待，但面对数以亿计、实际上已常住在城镇的农民工，倘若最理想的住处尚未足额提供，现有的落脚之地却被听起来宏伟的庞然大计给毁了，那岂不是鸡飞蛋打、两头落空？

华生的路数很特别。他不但看不到“人的城市化”与“农民物业可转让”之间的明显关联，还生生把两者对立起来。请看，“在这里最错误的，就是把人的迁徙自由这个城镇化的核心偷换为本地农民土地的开发自由”——此君真有出口成章之才，似乎不用“偷换”这种字眼，就不足以表达他自己独掌天下全部真理的份量。那也好吧，既然有人如此大度地给出一个喜怒笑骂的机会，却之不恭，我等就不妨在某些不得不进行的乏味讨论之余，舒展一下。

半拉子工程惹的祸

以上是说，即便为了“人的城市化”，城镇内外农地农房的合法转让，也是一个不可或缺的条件。如果说城市化有一个中心议题，那么在我看来，它就是如何变革原来那一整套财产权利制度，使之适应大规模人口流动、集聚的新要求。其实，上世纪80年代以来城市化的加速，正是围绕“重新界定权利”这条线索展开的。正因为突破了城乡分割，终结了粮食和农副产品统购统销的体制，适时开放农民进城经商务工，才给数亿农民提供了“人往高处走”的机会。随着大批农民工进城，便于他们在城市先落脚、再落户的一连串改革，也就陆续提上日程。其中，为农民工及其家庭所能承受的住有所居——这是当务之急——以及病有所医、学有所教、老有所养，就带着各自不同的紧迫性，相继列入城市化要解决问题的单子。

问题是，1980年代开局势如破竹的改革，后来受过气观念与既得利益的双重束缚，在相当一个时期停滞不前。渐进改革策略的真谛在于持续“进”、不断改。不进而停，落下一个部分改、部分未改的体制，就很像一个“半拉子工程”，久拖不改，有成为烂尾楼的危险。这方面，城乡土地转让制度算得上是一个典型。

我在《城乡中国》里，花了不小的篇幅梳理土地市场化改革的来龙去脉，也评述其成就与局限。基本脉络，是改革30多年，城乡土地制度还是一个二元架构——城市的国有土地政府有权向市场转让，但农村集体土地却仍然被限于自给自用，非被征用之后，才可以经政府之手向市场转让。这个半拉子工程，形成了一个“政府一手征地、一手卖地”的制度怪胎，资源配置效率日趋低下，收益分配不公日趋严重，引发的社会冲突越来越难以承受。

症结就是改着改着、却又停了。原先指令计划体制下的土地配置，国有范围内靠行政指令划拨，集体范围内按成员身份分配，城市、工业要用农村土地则靠国家征用。改革开放大潮一起，这套土地制度守不住了，特别是外资进入、民企崛起，要给“非公经济”无偿划拨国有土地、分派集体土地，师出无名。于是，逼出了一个“土地使用权可转让”，新时期以转让权为支点的“新土改”，终于破题。

值得一提的是1988年宪法修正案。总共就是两条，一条给民企以合法地位，一条给“土地使用权的转让”以合法地位。两条之间的逻辑关系，一目了然：非公经济总要在地上得以立足，才可能生存和发展，如果土地依旧不得转让，民企外企依旧不可合法获得可使用之地，那承认非公经济的合法地位，还有什么实际意义？反观今日一些流行之见，眩目动听，但就是对这两者之间极端重要的关联，完全不甚了了。

很明确，1988宪法修正案的土地准则，是“土地的使用权可以依法转让”，而不是“惟有城镇国有土地的使用权才可合法转让”。既然中华人民共和国只有国有土地和集体土地这两种土地所有权，那么国有土地的使用权可转让，集体土地的使用权当然也可转让。主张“同地同权”，根据就是1988年宪法修正案。

宪法理应贯彻到所有其他法律法规之中。1988年年底，修订的“土地管理法”明确，“国有土地和集体所有的土地的使用权（都）可以依法转让”，这符合宪法准则。至于附加的那句——“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”——可以看作是对国务院的一项法定委托：制定具体办法，承认、保障并便利两种土地使用权依法转让。1990年，“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”出台，部分完成了上述法定委托。但是另外一部分，涉及9亿多农民的集体土地的转让权，却再也没有一个具体办法出台。2007年之后，地方人大有过一些关于集体土地流转的规定，但全国性法律到今天还是付之阙如。

更值得重新检讨的是，1998年再次修订的“土地管理法”，不但没拿出集体土地使用权转让的具体办法，反而出现以下新表述：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。个人之见，此项“不得”，有直接违背宪法准则之嫌，即使加上紧接其后的那个但书（“但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”），事情也好不了多少。第一，这里直接规定了“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；第二，“除外”范围，仅限于“符合土地利用总体规划并取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”——大量其他农村建设用地，那就对不起了。

如此不但不再继续改，还往回收，就给城镇内外已大量出现的“出租或出售”之农地农宅，来了一个体制方面的釜底抽薪。试想，宅基地“转让用于非农业建设”，原本无法律禁止，又有市场有效需求的支持，已经大量发生。突然被宣布为“不得”，那所有实际上已入市转让的农宅势必连带面临合法性问题。问题是，宣布“非法”所依之法，本身合宪吗？华生挥舞“真正法治”的大旗对此首肯，我则持相反的看法，认为上述法条直接违背现存宪法准则。从表达上看，对农民集体土地使用了“不得……除非”的句式，对国有土地的转让则无同类限定，也有悖于同地同权。

进入新世纪之交，禁、限入市的范围还直接扩大到了农宅本身。正如《城乡中国》梳理过的，即便在人民公社时代，农宅作为农民私有财产的地位也是明确得到承认的——社员享有“买卖或者租赁房屋的权利”，“由买卖或者租赁的双方订立契约”。可是，1999年国务院办公厅一纸通知，宣布“农民住宅不得向城市居民出售”。2007年还是国务院办公厅一纸公文，规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。查“国务院办公厅的职责”，没说这个最高行政办公机关有权立法和颁布行政法规啊？但是到了华生这里，农房入市转给非本村人士，却一概成了“和走私行为一样的”非法！

2007年颁布《物权法》，本来是界定农房宅基地权利的一次重要机会。但最后发布的文本对此只写了一句，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。本该由财产法来规范的权利，却绕回去“适用土地管理法等法律和国家有关规定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府办公厅的公文？这可是事关9亿农村户籍人口最基本的财产权利，模糊一句带过，留下一片任由解释和执行的无限空间。

反正从1990年至今，国有土地转让早就风生水起，但集体土地依法转让的办法终究没有出台。不但如此，禁止、限制农地农房入市的规定却日趋“完善”。若问为什么土地入市如此畸轻畸重？答案也不难找，盖因政府尝到了垄断卖地之甜头，再也舍不得让农民集体也来分一杯羹。巨大的既得利益本来就带有顽固的刚性，再加上“证明”其正当性的花巧包装，这个土地转让方面的“半拉子工程”，就变得固如金汤。时人所见“土地的城镇化快于人的城市化”，不过是派生出来的一个非常表象的病兆罢了。

笼外的老虎喂不得

华生并不是对转型中国的实际状况不了解。相反，以下引文表明他对半拉子改革带来的问题，认识还是蛮深刻的。先看他怎样谈政府手中的规划权：“像我们今天这样，政府独掌规划权，而且经常长官意志随意修改规划，包括利用规划权征地卖地，政府自己变成倒腾土地的生意人，这当然是与法治的市场经济格格不入的”。再看他对政商不分的抨击：“政府的裁判员与运动员身份不分，将规划权包括规划变更权和土地变性收益权混在一起，土地收益与土地自身的必要基础投入支出账目不独立，卖地收入在形式上完全进了政府的口袋”。

我不明白的地方，是华生分明对当下中国权力难被约束的状况知道得一清二楚，却在讨论中国城市化、城乡关系、土地房屋等诸种现实问题时，依然不遗余力地高举“公权力”、“管制”、“管治”、以及“处罚、打击”，并把强化这些在真实世界里根本无需任何人呼号就已经强得不能再强的“强力措施”，作为他独树一帜的主张。

没错，在华生的笔下也出现过“规划的公众参与和监督、政府经济利益与规划的明确分离都变得极其重要”，出现过“沿着法治轨道去规范政府和官员行为，去约束公权力”，甚至说“在法治的市场经济国家，规划首先是代表民意的机关即议会的权力。议会有决策权，法院又有独立裁判权，政府只能在法治框架内行事”。不过，读过华生论述的读者不难发现，这几句被轻轻一笔带过之后，就再也没了下文，也根本没有讨论中国要怎样做、怎样改，才能逐步实现“法治的市场经济”。

华生不断强调的是下述逻辑：既然“法治的市场经济”把城市化交给“公权力”主导和支配，所以当下中国的城市化，也只有依样画葫芦，不断强化公权力、行政管治以及“对违法现象的打击处罚”，而绝不能“用西方市场经济国家中也根本不存在的土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”。否则，“中国的土地制度改革就会走上更大的弯路”，就会跌入只有靠他来拯救的“误区”与“陷阱”。

对以上套路，我有三重质疑。第一质疑：在“法治的市场经济国家”，真有华生讲的这些事吗？限于篇幅，《城乡中国》仅对“分区制”和“英国城市规划”略作辨析，就发现查证到的事实与华生讲述的“故事”，差距甚大。好在这些文字都公开发表，有心的读者不难得出自己的结论。

我特别不能同意的，是华生对那些西方故事所作出的概括。如“在今天西方发达国家，土地的开发使用是公权力而不是私权利”、“西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离”、“用途和规划管治高于所有制”、以及“建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念”。我以为其中最糟糕的，就是那个“建筑不自由论”。道理写过了，我们所知之“自由”，皆带有不得侵犯他人自由的内涵，因此真实世界中唯一可能存在的自由，就是受限制——不得侵犯他人自由——的自由。也因为如此，断不可以把“正当受限的自由”，随便宣布为“不自由”。

华生反问，“公民受限制的自由与囚犯在囚室内受限制的自由难道没有本质的区别？”应答如下：经司法判决囚犯不可以自由离开囚室，正是对囚犯侵犯他人自由的惩罚，也是维系自由——总是受限自由——的条件。华生似乎分不清楚这些本来很简明的界限，在他那里，极受推崇的“建筑不自由”与“囚犯之不自由”，居然是一回事！

至于发达国家里种种“限制公民侵犯他人自由”的制度安排，究竟合适还是不合适，执行效果如何，是否需要适时变更，更有待仔细加以探查。随意搬来一个“西方国家如何如何”，然后就要求“中国也如何如何”，那是不成的。“实践检验真理”，应该包括以外国的实践来检验外国的真理。这里也带出我对华生高论的第二重质疑：那些讲得头头是道的“国际经验”，在发达国家自己的实践里，效果究竟怎么样？

在“城乡中国”里，我引了一部著作，《英国城乡规划》 （BarryCulingworth、VincentNadin著 ，1963年第1版，2005年第14版，中译本见陈闽齐、周剑云、戚冬瑾、周国艳、顾大治、徐震等译，张京祥校，东南大学出版社2011年版），意在和读者分享这本“凝结着一代学人心血的鸿篇巨制”。个人之见，想要对英国这样一个曾执世界工业化、城市化之牛耳国家的城乡规划经验有所了解，不妨从阅读这类久经磨砺的学术著作开始。这本巨著，对1909年以来英国现代城乡规划变迁的经验教训作出了清楚的梳理。他指出，“规划是在一个‘市场理性（market　rationality）的经济体系内运作，而市场理性可能与一些规划理论所推崇的理性不同乃至有所冲突”。至于“英国战后最大的变化”，“是从‘积极的规划’转向一个更有市场意识（有时是市场主导）的规划方法”。如果聚焦于从1947年到1950年代英国规划的转变，作者甚至结论说，“规划由此成为市场的仆人（从某种意义上说，只有当市场运作时，规划才开始发挥作用）”——这些论述，与“华生式概括”究竟有什么不同，大家摆到一起读一读，高下自明。

诚然，华生在英国求学多年，买过房、也下海经过商，对英国的了解和理解，自然比我要厚实。不过，我还是认为，要把英国城市规划的经验引到解决中国实际问题的公共政策讨论中来，仅靠那点随机的个人遭遇——例如“我当年在英国伦敦居住时，在自己买的大房子里多搞了几个卫生间，还被地方当局追责说影响了房屋结构安全和增加了对公共供水及下水道的压力”——恐怕还是不够的。涉及一个国家政策取向、制度安排及其影响，当有系统的、包含来龙去脉变化的知识作支撑。我们谁也不敢说自己能全盘掌握这些知识，惟有像小孩子拼图一般，这里一块、那里一块地“凑”，才可能有个七七八八的认识。至于从来没有多少直接体验、也无专业研究的他国经验，像华生那样，“花了我半年多时间”“研读美国最高法院这几百年中关于土地房屋征收补偿问题的经典案例卷宗”，就以为有把握在“美国如何如何”这个题目上给天下人耳提面命，那本事也实在忒大了吧？

不好意思加注一笔。在“土地制度改革六大认识误区”这篇大文里，居然冒出这么一句：“我国法律现在讲的集体土地主要是指以行政村为单位的集体拥有的土地”。不敢相信，作者对农村集体“三级所有、队为基础”的历史及演变居然如此毫无常识，全不知道我国绝大部分集体土地属于过去的生产队——也就是今天的自然村、村民小组或“合作社”——而并不属于“行政村（即过去的‘大队’）” （无须太劳神，只在百度百科查一下“集体土地所有权”，但凡看到 “村民小组 （生产队）或农业生产合作社集体拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地 （宅基地）的土地所有权，约占农村集体所有权面积的90%以上”，就不至于闹笑话。至于 “三级所有”的精准比例，要等全国农村土地确权完成后公布结果，才有更确切的信息）。见怪不怪，搞不清“三级所有”、分不清“行政村”与“自然村”的大有人在，也无伤大雅。但华生可是在高调批别人哦，自带一个笑话水准的硬伤上场，岂不自曝其短、授人以柄？华生还自我介绍“15岁就下乡插队当了多年农民，后来也不时做一些农村调查”。如此这般，怎么连“集体土地”主要是个啥也搞不准？容我写出心中之忧：对远比中国集体土地复杂、体验又远为不足的英国、美国、日本、德国、香港等地城市建设、规划、土地开发等诸种复杂事务，那些以不容置疑的口气满世界跑舌头讲下来的“事实的陈述”，怎能让人读来觉得踏实？

不是区区在下抓住不放、小题大作。现在不分青红皂白把自己钟意的“发达国家采取的举措”一古脑儿引到中国，差不多蔚然成风。道理不通啊：发达国家实施过或正在实施的举措，有的助其发达起来，值得学习和借鉴；有的则是阻碍其发达、或在发达之后使之重走下坡路的劣招。作为城市化的后起国家，对他国先进经验不能不讲择善而从。当年英国政府为“防止外汇流失”，曾禁英国人到海外旅游度假；美国麦卡锡时期，对去苏联的公民滥设障碍；德国在汽车发明后，更有过不准汽车跑得比马车快——“以保障就业公平”——的记录。倘若把所有“发达国家采取过的举措”一律搬来，别的不好说，中国经济立刻趴下当倚马可待。

具体到城市化课题，多看看别家在城市化率达到70％以前的举措，不是更有针对性吗？自己的城市化率不过略过50％，非要把达到高度城市化国家——城市化率达到80-90％——很晚才采用的办法搬来，人家毫发无损，自己憋个半死，很过瘾吗？

我的第三重疑虑是，即便是在“法治的市场经济”里被证明是正确之举，直接引入当下的中国，会不会发生“橘生淮南为橘、生淮北为枳”的畸变？以华生特别热衷的“公权力”为例，不论发达国家的城市事务有多少项的确交付给了“公权力”打理，也不论公权力在那里承担着多么重要的、先进的和了不得的职责，但凡要搬到中国来落地，就不能不打量一番此地“公权力”之现状，看能不能承载得起建言者所热切托付之重任。

华生并不是久居海外、对国内情况很隔膜的华侨。本节开首引用的文字，表明他对当下中国“公权力”之现状，有着入木三分的理解。问题是，明知此“公权力”有效约束极少、“绝对自由”很大，在很多情况下常常不过就是“掌权官员的私权力”而已，为什么还是情有独钟，一而再、再而三地呼吁强化公权力在城市化中的作用？其论据，翻来覆去就是“真正的法治市场经济”，“公权力”在配置土地和建筑中起决定作用，所以转型中国非照章办理不可，否则“土地制度改革就会走上更大的弯路”。不知读者有何感受，听在我的耳朵里，这个主张不啻是说“人家喂老虎，咱为什么就喂不得？”——问题是笼中虎喂得，笼外虎也是喂得的吗？非要喂，请君先把老虎关进笼子再说！

这里有一个实质分歧。对转型中国权力体系公不公、私不私的困境，华生看到了，我也看到了。华生对此主张“沿着法治轨道去规范政府和官员行为，去约束公权力”，我对此没有半点不同意。下一步是实质性的分叉：在法治轨道还不能有效规范政府和官员行为的现实条件下，华生仅根据“真正法治”如何如何，就赋予此地“公权力”也如何如何；对这点我实在没法同意。或许哪位高手有孙悟空的本领，拨根毫毛吹口气，“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不过幻觉使然，错把他乡当故乡，看如何收得了场？

减少征地、农地入市

给定转型中国“公权力”之现状，我认为，被华生严词批判的“指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用，用……土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”，倒不失为一个现实选项。道理简单：在公权力远没有得到有效约束——权力老虎尚未被关入法治笼子——之前，除非万不得已，以任何名目加重公权力之责，后果只能是继续喂笼外之虎，令其更壮，也更难被关进笼子。这里加上“除非万不得已”，是因为转型社会涉及国防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事务，不靠国家权力会天下大乱，惟一面强化权力、一面严查权力人物假公济私、拥权自肥。

经济事务有很大不同。谢天谢地，人类经验里有一个“市场经济”，可以在最少依赖“公权力”的前提下，组织供求，改善生活，繁荣经济。对前苏联和改革前中国那样“权力高度集中”的行政指令计划经济，经验更证明，通过放权、缩权、减权——一概指弱化经济生活中的公权——市场化改革能激发出社会活力，让原先走入死胡同的经济，重见天日。华生略带贬义所说的“借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用”，恰恰是“市场”这类中用不中听的制度安排，得以运转起来的一个基础。这也给中国改革提供机会，在约束公权力方面尚未全面见效时，多少也能推进经改。

话说回来，市场运转可以最少依赖公权力，但做不到完全不要公权力。这也是市场化改革最难对付的危险。在逻辑上，市场之基是产权，而产权界定又离不开公权力提供的必要服务。麻烦来了：改制离不开公权力介入，但监督不足的公权力往往又可以在改革中搞歪门邪道。我们在成都看了几年，对当地还权赋能、以确权为前提逐步开放农地农房流转的经验，以为值得肯定。不过我们的研究报告，修订到最后还是加上一点：谨防公权力在确权、流转中胡来，让改革背黑锅。因此，改革进程中的权力监督很重要，特别要避免一哄而上、刮风搞“改革的大跃进”。现在看，当真拉下脸来反腐，才可以为深化改革保驾护航。

城市化中的土地问题，同样面对“公权悖论”：恰恰是超强的公权未得到有效约束，才形成“政府一手征、一手卖”的半拉子改革工程。拖延至今，1988宪法修正案定下来的准则一直得不到贯彻，“土地财政”畸变为“地方债务”（其实在很多地方变成了“地方负债财政”，是“土地负财政”），本义“人的城市化”畸变为“土地城镇化”，让国家机器陷入与民争利的泥潭，土地腐败查不胜查。在这些现实情况下，治本之策当然是把权力老虎关入法治笼子。在这点没有做到之前，至少在政策和策略取向上，断不可再扩大公权力配置土地的作用。我的理解，“收缩征地规模、扩大农地入市”，正是这样一种策略取向——算不上最优，总比喂笼外虎要对头。

华生把“收缩征地、农地入市”批个半死，他自己的主张又是什么呢？读来读去，他无非主张绝不要触动现存“政府征地＋卖地”的制度，仅建言政府从近郊和农村农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社会保障含义的住宅，以此实现“人的城市化”和“农民工市民化”。

就我所知，类似主张早就有人提出。2003年我们在朗润园研讨城市化土地问题，请到厦门规划局赵燕菁局长参会，他的发言讲了这个意思。对赵燕菁君的一些观点——如“土地财政是中国核心竞争力”——我无从赞同，但他基于城市管理经验提出的“城市政府要学新加坡办‘组屋’”，虽疑虑不少，我也乐见其成。想想全国每年征地好几百万亩，累计土地出让金据说已达20万亿，从“征地所得受益”里拿一点点出来，给进城农民工建房，试验一把的余地总有的吧？后来几次到厦门讨教，细听之余就给赵局长提一点看法：赶快找机会试，试了才能验证构想的逻辑。2011年黄奇帆在重庆提“三、五、三”（即花三年时间，把已经进城农民在老家的三项土地住宅权益，换成城市居民的五项社会保障），更率先在一个直辖市的范围，尝试解决进城农民工住宅问题。对此，我和同事同学从一开始就跟着看，现在还在追踪研究，希望看懂了好说几句话。

华生的贡献是什么呢？我没有看到他对惠及农民工的保障房建设做过任何经验研究，也没有看到他对这项实践的利弊得失提出过中肯的分析。他的“贡献”——以我在他最近的批评文字里所看到的——就是把自己心仪、但尚无扎实经验支持的主张，与数亿农民工主要靠租用、购置城郊农房农地的现实，尖锐地对立起来。当华生指控后者为“误区”、“陷阱”、“非法”的时候，他心目中的“正区”无非就是靠政府来建农民工房。你要建就快建呐，等建够了，又做得到屋美价廉，横竖进城农民工总不会放着“正道”不走，非要在法律地位不明、“违法”风险时时临头、脏乱差并举的“村中村”和城乡结合部落脚吧？可是华生对自己的主张好像既没信心、也没耐心，除了连篇累牍批“误区”、防“陷阱”，似乎再也没有正经事可干。凭一套构想——再了不得也不过“构想”而已——就发狠要把天下租、售的农房农地一锅全端，算什么道理？我倒要问一句，那论亿已进城农民、以及未来还有数亿还要进城的农民，究竟在哪里待着，才有希望等到这些伟大的构想变成现实？！

也许不屑于拿出——其实是拿不出——实际经验来验证自己的主张，华生就发明了一套“理论”，来“证明”城市化下的土地和建筑根本就不适合用市场体制来配置。请看，“土地作为外部性极强的特殊资源，在市场经济条件下的配置有其特殊的规律。即使在发达的市场经济国家，土地的用途界定和建设使用，并不是如其他资源和商品那样，由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定。而这一点是过去引进市场经济的教课书中并没有说明的。因此，误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来，将会犯极大的错误。”再看，“土地用途和使用规划是政府治安警察权的一部分，是一种公权力，只存在如何贴近市场和社会的真实需求、正确预测和判断未来需要，从而依照民主程序做好科学规划的问题，不是市场化的范围。”

本来，以上“理论”的每一条都不难辩驳。不过，华生后来发表的文字又让人松了一口气：“尽管如此，我并不同意被周其仁教授简单贴上‘土地配置靠规划，不靠市场’的标签。因为其一，这里说的是土地一级配置，即改变土地用途的基础配置，并非在给定用途下的配置。我们知道，在给定用途特别是既成建筑的二级市场上，土地和建筑的分配，是市场在发挥决定性作用。其二，即使是土地的一级配置，也要反映市场的需求和变化。脱离了市场和社会需求的规划，必然会付出高昂的代价。因此，握有法律强制力的城乡规划，本身要以市场为前提和基础，这一点毫无疑问。”前后对照，显然有两个华生。到底哪一个算对？我以为后一个多少还靠点谱。要是华生也同意，那就请他明言前一个毫无疑问是错了的。不同意吗？那错的就是后一个。

从“盲流”到“小产权”

华生倒是痛快地认下一条，“将我对小产权房的批评斥之为‘非法帽子漫天飞’,这一点对我来说倒并不冤枉。因为小产权房的建造和交易确实违反了一系列的法律规定。”紧随其后，他搬出一大堆法条，举证“小产权房”如何违法违章。

为了辨明这点，有必要回到华生自己给出过的定义：“小产权房现在一般指农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”。这么说，华生的判决就是，凡“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”，一律非法！

如此鲁莽武断，见所未见、闻所未闻。其一，华生引用的各款法条，各有法定的生效时间。如果“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”——包括更早建造在农民自家土地上、后来被宣布土地包括宅基地全部属于集体之后也盖在了集体土地上的住宅——早于这些法条的生效时间，华生还可以振振有词地判这些“先于法律生效的已成行为”，统统违法吗？难道不知道，“法无禁止则可为”也要讲时间性，这是我在《城乡中国》里提点过的，即不可依据十五的法律判初一的行为入罪。华生的回应居然是，“现在人们所说的小产权房，恐怕极少有1986年之前建造的”。让我寸步不让追一句：“极少有”还是“有”，即便全中国只有一栋用于出租或出售的农房建于1986年之前，那个判决——“所有小产权房皆非法”——还站得住脚吗？

其二，华生提到的占用耕地建房、超标建房、违背土地规划和用途管制建房等项，即便是“后于法律而发生的行为”，当以违法违章论处，但这里的违法违章，是占耕地违法、超标违法，或是违背了用途管制和土地规划之违法，但绝对不是、也不应该是“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”的违法，因而绝不能笼统地被判为“小产权房违法”。很明白，滥占耕地或水源地建造房屋，本身损害他人与公众利益。但这与所建之房究竟是自住，还是出租、出售，抑或有时自住有时转为他住，一点关系也没有。比照一下，在政府掌控的国有土地及其转让过程中，违法违章现象五花八门、旷日持久，多少年来让主管部门查不胜查、办不胜办，为什么不说“大产权皆违法”？华生到底有没有理解，法律所禁究竟为何物？

其三，至于“农民建在集体土地上的房屋用于出租、出售”，那倒有合法根据。第一，中国共产党八届十中全会通过的“人民公社60条”，明确“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。此后，再没有任何一次同规格或更高规格的中央决定废除或修订此项权利。第二，1988年的宪法修正案明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这不但终结了先前禁止土地转让的所有规定，而且为以后的法律完善奠定了必须遵从的宪法原则。鉴于农村集体土地转让的具体办法迟迟没有出台，十八届三中全会的决定指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，也许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同价同权”。很明白，农房农地入市在我国于法有据，反倒是来势汹汹的“华生判决”——“小产权房皆非法”——于法于理于情，没有一处讲得通。

最让我莫名惊诧的，是华生文中写下的他的惊诧：“问题的吊诡之处在于，周教授也好，天则经济研究所等很多力主小产权房合法化的人也好，从来没有明确设计过一个小产权合法化的实施方案”。真够吊了诡的：我等从不认为“小产权”皆非法，要是受人一激，就忙不迭地拿出“一个小产权合法化的实施方案”，那岂不等于赞同了以“小产权非法”为讨论问题的前提了吗？

不过，华生既然如此看得起我，简答几句也可以。开门见山，我的第一点建议是在城镇化公共政策讨论的议题中，不要再使用“小产权”这样带歧视性、侮辱性、含义又非常不准确的词汇。谁“小”谁“大”呐？论人口数量，至今我国农村户籍的居民占大头；论“资历”，农地农房入市源远流长，以契为凭的交易传统根深蒂固、于今犹存。土地房屋作为人民最基本的生活和生产资料，不论所有制谁属，都需要清楚的产权界定，包括使用权、收益权和转让权。国有产权被奉为“大”，农民集体产权被贬为“小”，讲到底不过是“半拉子改革”的一个观念派生物，根本没资格登堂入室。

至于含义不清，华生之文就提供了实例。一会儿定义“农民建在集体土地上用于出租或出售的住宅”，一会儿又来一个“我们讨论的是今天城郊在集体土地上建造的用于出租出售（其实主要是出售）的商品性住宅”——非城郊的就不算了？“次要用于出租”的也不算了？还有，违法行为的具体所指，究竟是农民在集体土地上建房的违法行为，诸如乱占耕地、超面积、违背规划和管制，还是农房出租、出售本身就违法，或者干脆一锅煮——凡农民房又出租或出售的行为，一律非法？如果“小产权”帽子满天飞，又没有清楚准确、前后一贯的内涵，涉及人口和财产数量又那么多，套一句华生的原话：那岂不是儿戏？

实践也证明，讨伐“小产权”经年，收效甚微。否则，何劳有关部门隔三岔五就来一轮“坚决打击”？屡战屡踣，原因不少，其中一条，就是“小产权”的含义不明，黑白之间没有清楚界限，灰色区域一大片，打不过头不会见效，打过头又势必引起反弹，于是没完没了。继续非法帽子满天飞，却迟迟落不了地，不断给滥用权力、选择性执法创造寻租机会，难道就不怕有一天公众起来追责：那些个部门预算、官位、编制外加“三公经费”，到底是干什么吃的？

《城乡中国》的思路，是对涉众甚广、旷日持久、法内法外界限不明的行为，一分为三来处理。大体上凡对他人及公众利益基本没有什么损害的，眼开眼闭算了；对明显损害他人及公众利益，又有现成法律清楚规定要加以处罚的，那就用合法强制力加以处罚和制止；至于大量既可能相互收益、或相互损害的行为，则创造条件由利害各方开谈判、寻找利益平衡点。这也是我的第二点建议，写过了，此处不赘述。华生对此不满意，说没有明确“小产权”究竟属于上述三分天下的哪一块？是不明确，因为在我的认识里，所谓“小产权”不过是转型中国一个既宽又杂的现象，包含着与上述三分世界都可能沾边的多种行为。泛指一通于事无补，还是花点功夫做合适的区分吧。

这也带出我的第三点建议。在中国这样一个大国，不妨考虑把土地房屋作为地方的、特别是城市的事务，分权制定符合各自实际情况的政策，选用合适的地方性法律法规。尤其在转型中，更有必要加大地方和城市应对的自主权。这些年高度行政化集权的土地管制与房价调控，中央部门出力不少，讨好不多，是一个值得总结的教训。要明白，对城市化进程中的土地增值，不论“涨价归公”口号多响亮，实际上真正通行的，到处都是“土地涨价可分成”。此原则，在十八届三中全会决定里已经确定，要有效吸收地方信息、经由地方程序来落实。所以全国性的法律和政策在给出基本准则之后，要充分依靠地方经验、地方法规和地方政策，才有望解决大量复杂的实际问题。在这件事情上，多到六百几十个城市的实践经验里寻寻觅觅，少听一些不着边际的夸夸其谈，可能事半功倍，或值得一试。

围绕“小产权”的争议，让我想起当年“盲流”问题的热闹。那也曾经是一个含混、带歧视性、侮辱性的称谓，锋芒所向，直指那些离土离乡进城经商务工的农民——“盲目流动人口”是也。同样非法帽子漫天飞，说到耸人听闻处，甚至拿“流民造反”去吓唬政治家。实际情况，是本来根本就不需要那么多农民的国度，在工业化、城市化提供新机会的条件下，开启了“人往高处走”的大门。那是国民经济发展的重大机会，也是诸种束缚松绑的社会解放。若问“盲流”问题后来怎么解决的？还不是形势比人强，说着说着谁也不好意思再说了，因为大家都明白，原来那就是“人的城市化”！大批农民自由转行的权利得到承认，城市化大潮就势不可挡。回看当年“盲流”问题之消失，说明城乡打通的劳力市场化、产品市场化皆不可阻挡。既然人可转，农房农地的流转怎么挡得住？放眼远望，还是稼轩之句最好：“青山遮不住，毕竟东流去”。

几点结论

（一）城市化把大批农村人口转为城镇人口，也带动其他经济资源加快在城乡间流动与集聚。由此，要求重新界定城乡一切经济资源的财产权利，特别是确立普遍的转让权，形成新的市场秩序。

（二）上世纪80年代，我国迈出了土地使用权可转让的重要步伐，以此适应当时改革开放的紧迫要求。但是，这项改革尚未完成。迄今为止，城镇国有土地可以合法入市转让，但是曾经得到宪法原则支持的郊区与农村集体土地使用权的转让，仍广受歧视、得不到有效的法律承认、保护与服务。在同地不同权的基础上，形成“政府一手征地、一手卖地”的畸形体制，其负面效果越来越大，危及我国城市化的健康进行。

（三）深化改革无可避免。现实的可行路径，是“逐步收缩征地规模、探索农地农房入市”。为此，一手实施“先行先试”的主动改革，一手从各地农地农房入市的实际经验中提取政策和法律元素。两相结合，正有望勾画出城市化“新土改”路线图。

（四）继城镇国有土地入市之后，城镇内外农村集体土地及农房也以多种方式入市转让，不但为大批农民工进城提供着落脚之地，且具有在得到合法承认后进一步改善、升级的巨大潜力。既然破绽百出的“理论”解不开它，喧嚣的歧视奈何不了它，哗众取宠的“方案设计”也替代不了它，我们不妨踏踏实实，多看多想，继续从中吸取营养和力量。

周其仁
经济观察报 2014年8月24日

不管世人怎样评价，“城乡通开的土地市场”总算在中国登堂入室。没什么值得大惊小怪的，既然真实世界的资源之争无可避免，人们总要找一套摆平——比较文化的用语是“配置”——的法则。凭行政权力下命令配置是一个办法，由市场竞争定价配置是另外一个办法。只是开弓没有回头箭，当市场之门一旦开启，它就有自行展开的顽强生命力。我觉得，今天再辩农地可否入市，多少已经晚了。1987年国有土地入市之日，实际上已经预演了日后农地终究也要入市的场景。否则，“官地可以入市，民地不得转让”，怎么可能长久摆得平？

市场的基础是清楚界定的财产权利。这是科斯的发现。这位经济学老人从来没到过中国，但讲出来的道理，对我们认知中国经济有莫大的启发。人民公社吃不饱的问题是怎么解决的？还不是在含糊不清的“集体经济”里加划了一道产权线——家庭联产承包？那是产权中最基本的权利即使用权。讲过了，“权利”者，社会规范的行为范围也。家庭联产承包，就是农户可按承包条约的条件，独立利用耕地，决定怎么种、种什么。除去了“大锅饭”，中国的温饱难题就解决了。

温饱后要进一步富裕，转让权越来越重要。原来利用资源，积极性重要，能耐也重要。自己的资源自己用，积极性一般没问题，但自己可不一定就是利用这些资源的最佳人选。在很多情况下，资源他用的生产率更高。于是，怎样把资源转到利用效率更高的主体之手，就成为经济增长的关键。古典经济学以来，学者皆重视分工和专业化，知道那是提升生产率的源泉。不过，离开了有效的转让权，分工和专业化都不过是无源之水。当年的斯密看扣针生产，很简单的专业分工就可提升生产率数千倍，但前提是资源可以他用，包括工人的劳动力为他人所用，投资方的设备也为他人所用。要是一切资源都自用，什么都干一点，工作再积极，还是一个穷。

转让权加到一起，就是市场。不是吗？卖菜的随时准备转让自己的菜，买菜的随时准备转让自己的钱，才有菜市场。其他亦然。人们在熙熙攘攘的市场里寻寻觅觅，其实就是在寻找合适的转让机会。《国富论》说转让是人类天性，甚至说“从来没看见一只狗与另外一只狗交换骨头”——怪不得到今天宠物也只好通过取悦于人类，才得以改善它们的生活。

个人以为，从转让权理解市场和市场经济，在认知上更贴近真实世界。譬如经济学历来有一道热门议题——政府与市场，学者们常常就政府该办什么，市场又该办什么，发生热烈的讨论。可是那样提问题，政府与市场似乎是两个泾渭分明的行为主体，至于井水与河水相犯还是不相犯，倒也允许见仁见智。

但是从市场的底部看转让权，政府的力量从第一瞬间就不可或缺。阿尔钦定义产权，开门见山第一句就是，“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。他解释“社会强制（socially　enforced），把“政府的力量”摆道第一条，其次才是“日常社会行动以及通行的伦理和道德规范”。问题来了：讲产权、讲私产，为什么要扯到“政府的力量”？

经验上不难理解。对任何经济物品，你说是你的，他人全无异议，那倒也罢了。抑或你拥有基于此财产的自由行为范围，与任何他人的自由全无冲突，那有没有“政府的力量”，根本就没有什么关系。只可惜，除非我们只身居于孤岛，以上的理想境界不容易遇到。倘若财产的归属闹起了纠纷——你说是你的，人说是人的，抑或你的自由影响他人的自由，或反过来他人的自由影响到你——一连串的麻烦就产生了。

遇上麻烦，如何是了？讲理，讲不通怎么办？动手，两败俱伤怎么办？找第三方来主持公道？你中意的第三方与人家中意的第三方，闹将起来又如何是好？这么推下去，不用推多远，“政府的力量”就呼之欲出。原来，“政府”无非就是“最后的、唯一可以合法使用武力的权威第三方”。这是巴泽尔的定义，从产权角度看，找到一个“最后的权威第三方”来止纷定争，其他社会成员才可以集中精力于生产、经济与生活。

至于财产权里的转让权，至少涉及双方或多方，各自“自由”的边界容易重叠，互相干扰的频率可能不低。君不见“一手交钱、一首交货”的相互转让，事前、事中、事后的麻烦向来不小，“假冒伪劣”一旦提上日程，可不是“买卖不成仁义在”那么简单的事情。若商场纠纷无人受理，人们只好向自给自足的方向退，宁愿降低分工水准，也不愿受欺诈和纠纷之累。由此，经验研究支持以下命题：转让权比使用权更依赖“唯一的最后第三方”所提供的服务。

这样看，产权、特别是转让权，与“社会强制执行”——也就是“政府的力量”——从一开始就脱不了干系。悖论在于，如果政府这个“最后的唯一第三方”太弱，担当不起有效界定产权、止纷定争之重任，那就万事皆休，财产权或者弱化、退化，或者另请高明。反过来，如果“最后的第三方”太强势，带头侵犯财产权利，那岂不是请君入瓮，自作自受？理想的安排是，“最后的第三方”知所适从，既贡献合格的服务，也领取相应的贡赋。

这就是实现长期经济增长的关键。产权重要，但产权不能靠自己就变得重要。“第三方服务”不可或缺，但什么力量可以保证这个特殊的第三方，能够规规矩矩地向产权提供服务？要知道，这可是“最后的、唯一可以合法使用暴力的组织”呐！今天的产权经济学文献，讲起来汗牛充栋。不过读来读去，有意思的思想线索仅此一条而已。转让权构成市场之基，所以不要指望，真有哪一个“市场”或“市场经济”可以是无政府的。真正的难题是，市场连同构建其地基的转让权，是不是驾驭得了自己一刻都离不开的“最后的第三方”？

答案或许令人沮丧：财产权利再强大，也搭不成能关权力老虎的笼子。让权力上路，要靠政治制度。讲经济、讲增长、讲产权、讲市场，讲到最后还要讲政治，道理就在这个地方。论改革，如果只进行经济体制改革而回避政治体制改革，那经改就改不深，改出来的成果也可能得而复失。这是邓小平1986年的论点，现在看，还是至理名言。

回到城乡土地市场。我们观察到，转让权到处在顽强地成长。是经济集聚带起的都市地价上升，由近而远传导到周遭地区，把国有土地和集体土地都卷进了市场的深渊。从制度演化的经验看，法内、法外双轮驱动，多级政府直到基层集体和农户，争相对地价的相对变动作出反应。不管“非法”帽子怎样满天飞，这个变革还是有合法根据的，这就是1988宪法定下的准则——“土地的使用权可以依法转让”。

所见之处，“新土改”释放出惊人的经济能量，推动着城乡建设。风险也是有的，最集中的一点，是行政权力纠缠土地转让权的发育，一不小心这里那里就可能以改革的名义“强权夺地”。几年来我们接触这个题目，最担心这一点，仔细观察的也是这一点。对那种或可称之为“保守疗法”的策略——横竖不准农地入市，不让自由转让，反正好歹土地还在农民手上——我们也从旁做过考量。实话实说，在目前所有反对农地入市的理由当中，最具说服力的恐怕也只是这一条。讲转让权的纯经济含义，不讲转让权的政治经济学，的确不行。

不过，思之再三，我还是认为“保守疗法”不是一个好策略。第一点理由是经济需求难违，当地价拉引土地供给之际，压集体土地不得入市，结果只会扩大低价征地规模，并为形形色色的法外供地打开大门。第二点理由，禁止农地入市，没有、也不可能因此禁绝“笼子外的老虎”咬人。问题的要害是权力不受约束，是不是允许农地入市，权力之手都可能搞名堂。事实上，在“政府一手征、一手卖”的现行体制下，以行政权力侵犯农民正当财产权利的勾当也并不罕见。比较而言，允许农地入市，土地有价，农民抵制侵权行为的收益会增加，抵制侵权的能动性可能上升了。

加起来看，农地转让权不可能在纯净的权力生态里获得健康发育。像以往由改革催生的财产权利一样，侵权与反侵权的博弈紧紧相伴。禁止农地入市、叫停农地转让、延缓建立城乡统一的建设用地市场，不是标本兼顾的良策，唯有把产权改革与约束权力的其他改革结合起来推进，才是“新土改”的正道。

（本系列评论的（51-100）已收入《城乡中国（下）》，由中信出版社于2014年8月正式出版，敬请留意）

周其仁
南方周末 2014年8月21日

时近2013年年末，深圳有一场土地拍卖，标的物是位于凤凰社区的一幅工业用地。

事情不大，意义不小。当时我和两位同学一起赶到鹏城现场观摩，有点感受，写在《城乡中国》快收尾的部分里了。此前，我们费时一年对深圳土地问题的调查报告，在《国际经济评论》公开发表，后又在朗润园每季度一期的“中国经济观察”上发布，连同现场听众的问题与课题组的应答，一起由南方周末摘要报道。南方周末报社还特派记者，对深圳“新土改”的最新进展，作追踪报道。编辑嘱我写点配合的文字，那就再记几笔余言吧。

不消说，单论土地制度变革，深圳这座改革之城就有着毋庸置疑的先锋地位。

1987年12月1日，深圳敢为天下先，用公开拍卖之法向市场转让出一幅国有土地的使用权。要知道，那时我国所有法律，满篇都是“土地不得买卖、租赁、出让和转让”的字样。是深圳先完成名满神州的“天下第一拍”，几十天之后，广东省人大才于是年年底通过了首个地方性法规，确认“城镇国有土地的使用权可转让”。来年元旦、春节过后，全国人大提出对中国改革开放具有深远意义的“1988年宪法修正案”，分别承认了“民营企业”和“土地的使用权可转让”在中华人民共和国的合法地位。广东的媒体后来评说，深圳的第一拍推动了宪法之修订，这的确是史实。回头看，1980年代的改革按实践需要出牌，需改政策就改政策、该修法就修法，剑及履及，气势如虹。

不过据当事人的回忆，“第一拍”遇到的压力远比山大。“非法帽子”漫天飞，那是想跑也跑不掉的。更有人大骂“卖国”，原来首场土地拍卖会，有几家外国公司也入围参与竞价争地，看在“道义之师”的眼里，不是大逆不道又是什么？好在那时还有一把哲学之伞——“实践是检验一切真理的标准”——多少帮忙挡了点风雨。

从行政划拨变成公开向市场转让土地，触动的既得利益可是不小。实际上，深圳“第一拍”成功之后，还遭遇一场旷日持久、更为隐蔽的利益拉锯战。

有资料表明，从1987年到1999年，深圳市用拍卖和招标方式出让的土地面积是少数，“协议出让”的土地面积是大头。其间，土地拍卖在1995－1996年还一度被终止。1998年深圳仅有两次招标和两次拍卖，所得地价不过占总的土地出让收益的百分之几而已。“率先突破”之城，土地市场化的步子照样走得踉踉跄跄。

“协议出让”让权力部门和权力人物难以割舍，恰恰在于其中留有巨大的寻租空间。虽然利益的诱惑让不少主管官员中箭落马，但进一步厘清权力与土地的关系，却像禁毒一般的不容易。记录说，深圳虽然创下第一拍的业绩，但在随后扩大土地市场范围方面却没有领先的作为。1999年，浙江率先在全省实行“经营性用地一律招标拍卖”，2001年获国务院肯定，2002年国土部发令“叫停”全国经营性土地的协议出让。

另一个系统性的偏颇，是土地市场化被不恰当地局限在“城镇国有土地”的范畴之内。本来，改革开放带出来的民企、外资落地，遍布城乡。包括深圳在内的珠江三角洲地区，港资台资办“三来一补”的工厂，既占城镇国有土地，也占农村集体土地。但是，在土地使用权可以转让的合法化过程，却偏向一头，即只允许城镇国有土地转让，却禁止、限制农村集体土地向市场的合法转让。

我在《城乡中国》中对此做过梳理：1988的宪法修正案，正式表述是“土地的使用权可以依法转让”，这个表述当然既涵盖国有土地，也涵盖农民的集体土地，因为我国一共就存在两种土地所有权。按照法律面前一律平等的法治原则，“同地同权”是题中应有之义：国有土地可依法转让，集体土地也可依法转让。事实上，以上理解也得到1988年修订的土地管理法的确认。

再以后的进程就是一个分岔路口。1990年国家颁布“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”，但集体土地转让的办法，除广东等地有过一些地方性法规之外，再也没有全国性的法律法规。不但如此，1998年修订的土地管理法还出现“农村集体土地不得转让用于非农建设”这样有违宪法的措辞。这不但与全国农村大量建设用地已经入市的现实脱节，还让很大数量租用、购置农民物业的城乡人民——特别是大量进城农民工——陷于“非法”或“得不到法律保护”的糟糕境地。就在这个过程之中，“政府一手征地、一手卖地”这样一个畸形的土地模式成型，用我的话来说，那活活就是一个“半拉子工程”。

深圳又一次首当其冲。一方面，这个靠近香港的新兴城市面临难得的历史机遇，投资和移民大量涌入，正在创造自近代上海崛起后又一个城市化的奇迹。另外一方面，总共2000平方公里的市域，除去农地、生态而外仅余的一半土地面积，大部分已被开发，城市进一步扩展的空间有限。更麻烦的地方，是上文提及的那个“半拉子土改工程”，城乡土地关系剪不断、理不清，纠缠到一起妨碍本来就很稀缺的土地资源的有效利用。在多种力量的作用下，2004年深圳决定在原来关内“统征”（即把全部土地征用为国有土地）的基础上，再在原关外地区实施“统转”（即把关外全体农村集体居民转为城镇户籍人口，从而把集体土地也转为国有土地）。此策广遭抵制，刺激出一轮又一轮的“违建”高潮，也就是我们在调查中看到的原农村集体“种房保地”。

印象最深的，是当地放给我们看的一幅地图。但见整个深圳除了罗湖等几个老关内特区之外，密密麻麻遍布着“历史遗留的违建房屋”与“法外土地”。更具特点的，是这些房屋土地与合法的城镇国有土地，犬牙交错，混在一起。夸张一点说，不要说落下一个大型建设项目，就是一只脚踩进这张地图，怕也有同时涉足合法非法地产之嫌。人家诚心相邀前往研究的，就是这样一个一级难题。科斯定理可不是用来说笑的，当交易费用高过一定的水准时，交易可能根本就不会发生！

答应去，是不想错过借此认识转型中国实际状况的一次难得机会。但我们课题组的师生，上学的上学，教书的教书，哪里会有本事解决深圳人都一直没有解决好的问题？明白了这点，我们从一开始就明确，放弃凭自己的一得之见“出招”的幼稚念头，转过去细看深圳当地的实践，我们相信，解决大难题的办法、元素和启示，一定就在难题之中。这里需要的不是自以为是的“发明”，而是“发现”。

于是，前后一年时间寻寻觅觅，深圳管理关外房屋出租的做法，给我们一点启发；处理居住在法外世界里商户的经验，又给我们一点启发；甚至如何在众多“握手楼”群里开展消防工作的实际措施，也让我们看到解决问题的希望。当然，更集中的启迪来自深圳自行探索出来的“城市更新”，那些“不讲死理，转过来‘讲数’”的务实态度，着实令人欣赏。但凡记下来的，我们那些出版物里都记下了，感兴趣的读者或可拿去作为参考。

深圳终于发生了“又一拍”。这回拍出来的，名义上还是国有土地，只不过市场收益的30%，按约分给凤凰社区的“原农村集体继成组织”。在这片土地上开放出来的物业，有20%也归凤凰社区拥有、收益。更了不起之处，是凤凰社区原集体以拍地收益的现金，购入开发商公司的部分股权。交易推进中，政府也不吃亏，拍地收入的70%之外，还有来自这幅僵持多年、一直未曾好好利用的物业开发之后产生的税收。最重要的是，“半拉子改革工程”有望进一步完工，潜在的社会紧张和冲突风险有所平缓。从长远看，“尽最大努力把多数人的经济活动纳入合法的框架”，才是我们这个高速增长国家的长治久安之道。

从1987年的第一拍到2013年的又一拍，已经过去了26个年头。这个实例，说明为什么中国经历了一代人的改革开放，还是没有理由停下脚步，仍然需要全面改革，以防半拉子工程让以往的努力前功尽弃。

周其仁
经济观察报 2014年8月11日

回头看，打开城乡间的土地市场之门，绕来绕去，走的不是一条直线。拜早期改革之福，经济自由大增，启动了人和要素的流动，结果是经济集聚吸引人口集聚，城市化方兴未艾。落到土地上，“位置”本身开始有价，集聚之地的市价急升，让原本“不得买卖、不得租赁、出让与转让，靠计划指令配置”的土地，再也守不住昔日之巢穴，迟早被卷进熙熙攘攘的市场深渊。

自发反应总是原创。早在第一批“三来一补”到珠三角落地之时，那里的土地就已经发生了“市场化转让”——无非是讲一个价钱，原业主的土地就转给他人用。内地初办第一批民营企业，所用的土地也早已进入“议个价钱就转让”的不归路。试想温州的私企，哪个办厂不占地？当年芜湖的年广九，还能悬空炒出“傻子瓜子”不成？前一段在上海偶遇“小南国”老板，她的创业故事是把家里房子换到临街，摆上4张桌子就开张。房子怎么换的？还不是讲好价钱就换手？房子转了，下面那幅土地转没转？自然一并也转了。原来，“土地市场”就这么简单。

过上层建筑就不容易了。调查、研究、借鉴、决策、拍板、试点、出政策、修老法，过不了五关、斩不了六将，那合法反应就没门。也拜时代之福，那年头敢为天下先的官员似乎比后来多很多。1987年12月1日，深圳公开拍卖第一块土地。说“合法”也勉强，因为其时禁止土地买卖、租赁和转让，还白纸黑字写在尚未修订了的宪法里。舆论压力更大，说“违宪”、“走资”算轻的，更有骂“卖国”的——参与首批深圳土地竞投的44家公司中，居然包括9家外资企业！

但也不好定人家非法。是国务院授权深圳、上海、天津、广州等城市，率先试行土地有偿转让的。首拍当日，时任国家体改委主任、国务院外资领导小组副组长、央行副行长等中央要员，外加17位城市市长亲临现场“站台”。紧接着，12月29日广东人大通过地方法规，明确“深圳特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。来年春天，全国人大通过1988宪法修正案，确认“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此，土地市场的合法大门正式开启。

不过，细节里还藏有一个“魔鬼”。本来，自发的土地转让并不限于国有土地——如果以数量论，无论珠三角还是内地城乡，怕还是农村集体土地转出来的占多数——但到了“合法化”关键阶段，却被人为收窄为“唯国有土地才可向市场转让”。不是吗？先是广东地方立法，不仅把“有偿使用和有偿转让的土地制度”限于“深圳特区”（当时俗称“关内”），而且严格限于“国有土地”。次年全国人大修宪，明确的原则本是“土地的使用权可依法转让”，而是年年底修订的《土地管理法》更明确“国有土地和集体土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但又留有一笔“但书”——“转让的具体办法由国务院制定”。1990年，国家颁布了“城镇国有土地使用权转让条例”，但“农村集体土地使用权的转让”，却再也没有一个全国性法律的出台。再过8年，进一步修订的《土地管理法》干脆下达禁令：“集体土地不得买卖、出租和转让用于非农建设”！此时的立法者似乎完全忘记了1988年定下来的宪法准则。

结果，国有土地合法进入了市场，但集体土地却被隔绝在合法交易的大门之外。集体土地还是只能由集体成员自用——分宅基地或开办乡镇企业——若要转给非集体成员他用，那就只剩华山一条道，即由政府征用，变性为国有土地以后，再经由政府之手转入市场。

如此“政府一手征、一手卖”的土地制度，转眼已成形27年。说成就，这套“土地资本化”之策功效巨大，否则始于深圳、遍及珠三角、而后长三角、环渤海、再中西部的城镇化，不可能在一代人的时间内迈出如此耀眼的步伐。论问题，在一派“城市像欧洲”的超级繁荣底下，城乡、官民之间的紧张与冲突，也从来没有表现得如此集中与夸张。号称“太平盛世”又断不了动枪弄棒的，看来看去，常常不是一块地，就是一处房。人们疑虑：这个“半拉子土地市场”可以持续运转吗？更有资格充当“中国模式”的典范，为人师表吗？

答案没出现，却发生了进一步的悄悄变革。看明白了，又一波“新土改”发源于大都市。经济逻辑很清晰，城市——特别是那些极富集聚潜能的大都市——更早尝到了地价急升的甜头，也使大都市具有更强烈的卖地筹资冲动。问题是，这类“需求”极难满足。

从根本上讲，“征卖差价归地方财政”带出来的需求，差不多可以无限膨胀，永远也没个够的时候。想想看吧，这个“政府一手征地、一手卖地”的游戏，卖地所得归地方，但能卖出多少，却取决于一是得到了多少“征转地”指标，二是当地市场买地的需求量。要是“征地指标”可由各地出价竞购，那么市场力量就间接支配着“征地指标”的分配，集聚能耐大的城市，不难得到更多的用地指标。

可惜事情不是这样的。我们这个“半拉子土地市场”，其实还是行政主导，要服从内生的铁定准则——按行政权力的等级配置征地指标，外加某些官场通行、微妙无比的官员打招呼之类的调节机制。在这套体制下，各城市获取用地指标之多寡，与城市的经济实力不一定有正向关系，却更多受制于城市的行政级别。也不能指望国家还有别的配置办法——好比一个超级大家庭，负责分派土地指标的“中央老爸”要面对几百个嗷嗷待哺的儿子，怎可以厚此薄彼？“最公平之道”，还是讲辈分、比长幼。于是，直辖市为一档，副省级省会城市为一档，地级市为一档，县级市又是一档。至于到了镇一级——哪怕有百万人口在那里常住——那就对不起了，漏剩下来还有多少算多少吧。

这就逼出一些“超越现体制”行动，譬如2002年上海的“三集中”。为什么大都市先行动？答案是他们手中有一副地价地租的好牌。既然从“老爸”那里拿不到更多指标，何不眼睛向下，打一打郊区集体土地的主意？理论上那些土地也不是耕地，而是农民及其集体早就占用了宅基地、乡镇企业用地等“非农建设用地”。“集中”起来把结余的土地指标卖给急需土地的中心城市，城乡皆有利，何乐而不为？

好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津，也由此生成国土部新的用地政策——“城乡建设用地增减挂钩”。中西部后起之秀的大城市对此也敏感得很，很快学了回去，还加上些本地的创造：成都在“三集中”基础上“还权赋能”，先确权、再流转；重庆搞起了有声有色的“地票”。仿佛不经意之间，政府主导的“挂钩”在一些地方向市场版“挂钩”变形，“半拉子土地市场”又被市场拉开了一道道新的口子。

在首拍土地的深圳，“特区国有土地”入了市，关外大量的集体土地也没闲着。须知经济与人口的集聚所带来的城市土地大幅度增值，是一个在经验上很容易被感知的现象。不难理解，合法市场上的“地王”叠出，近在咫尺的关外原住民及其集体，当然不可能无动于衷。地价上涨由近及远地蔓延，一来二去，关外地价也逐渐上升，那里村民与集体的反应如出一辙——让土地与房屋大量进入市场。与此相似，连天子脚下盛产的“小产权”，也是相对价格惹起来的祸。地价房价那么高，合法口子又开的那么小，那还不活活憋出一条民间入市的通道？更有温州地方凭“地契”过户的习惯法，全部无涉官府，一概民间自理——既然正规法律不承认、不保护，人家老百姓自己玩，还不行？

看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”、“留地安置”、“三集中”、“增减挂钩”、“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，从“精彩的法外世界”画出来，其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。在全国性修法完成之前，上述两线似乎永不相交，不过越来越清晰的事实是，所谓“统一的城乡建设用地市场”，正出现在这两条平行线之间。

突然记起，公元1176年，宋代词人辛弃疾驻节赣州，途经造口时留下的那首菩萨蛮。是啊，“青山遮不住，毕竟东流去”，或许正可以用来描述当下城乡土地入市的路线图。

周其仁
经济观察报 2014年8月11日

2013年12月20日，深圳市拍卖了一幅土地。不少媒体报道，“深圳打开利益死结”，“新土改破冰，首宗农地入市”，“小产权落地”，标题醒目又养眼，令人目不暇接。很正常，倘若没有新鲜刺激的内容，早在1987年就拍下第一锤的深圳，土地拍卖怕是上不了新闻头条的。

当天，我和两位同学就在现场。我们是专程前往观摩这场颇有标志意义的土地交易的。说新闻“标题党”抓眼球虽不准确，但似乎也不困难。但轮到要我们自己来刻画这场土地拍卖的特别之处，却也不容易。该拍卖土地1.46万平米，成交价1.16亿人民币，地价款“70％归深圳市政府”、“30％外加建成后物业的20％，归深圳保安区街道的凤凰社区”。问一句吧：如果所拍之地是国有土地，收益何容凤凰社区分享？如果不是国有土地，又何以堂堂皇皇合法地公开拍卖？

不怕见笑，能把问题问到这个“水准”，是我们20来位北大国发院的老师同学，在深圳土地问题上调查了一年之久的“成果”！话说2012年年初，深圳方面召开过一个土地制度改革的研讨会，请来专家很少，但主办方介绍情况详尽，又不公开报道，摆明要认真探查解决实际问题之道。会后东道主问我有没有兴趣做深入调研，其时我们的成都研究已近尾声，遂回应回去问问各位同好。

怎么可能没兴趣？深圳首开国有土地市场公开交易之先河，名满天下。更重要的是，这个城市率先——迄今为止也是惟一——完成全部土地国有化，后续究竟如何，不来此深入一下，总有缺憾。过去对深圳的调查，企业、产业和创新的题目碰过不少，偏偏土地方面的，还一个都没有。现有机会上门，积极响应者众，大家一拍即合，2012年的寒假和暑假就全都泡在深圳了。上课时回校区，做的则是案头工作。一年多的时间，访谈记录外加收集到的文档、照片，收获之丰，远超预期。东道主后来有没有觉得“请神容易送神难”，我辈当不知道（一笑）。我们自己收获满满，怕要消化多年，方知养怡之福。调研成果，来来回回改出一份综合报告发表 （“城市更新的市场之门——深圳经验”，刊《国际经济评论》2014年第3期），有心的读者或可找来作为参考。

感受深的，是城市土地全盘国有化引发的麻烦无穷。对那段宪法公案，本书做过梳理（见本报专栏“‘城市土地国有化’的由来”，以及“全盘土地国有的第一步”）。不过再次细读1982宪法，在“城市土地属于国家所有”的表述之后，还有一句，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。也许可以这样解读：属于国家所有的，仅“城市的城区土地”而已，因为宪法还很明确规定，“城市郊区的土地”——除由法律规定属于国家所有的以外——属集体所有。“城市”涵盖城区与郊区，既然后者土地法定为集体所有，那么全部城市范围内之土地，在逻辑上不可能都属于国家所有。

事实上，“1982宪法”颁布后，并没有任何一个城市，包括直辖市、省会城市、地级市或县级市，真的实施了全部城市土地归国家所有。理由有二：一是现在的城市，市域范围一般都划得很大，既有城区也有郊区和农村——以至于出现了一个老外不易听懂的术语（“某某市的城镇化率”）——没必要把全部农村土地划归国家所有。二是“城市土地属于国家所有”虽有了宪法根据，但把世世代代农民的土地划入国有，要履行征地手续，要支付补偿，还要安置原来土地的主人，不是说国有就国有那么简单。

深圳却是唯一的例外。作为毗邻香港的特区城市，深圳增长迅猛。尤其邓公南巡之后，中国的市场化开放度急速上升，深圳的城建呈现比近代上海更猛烈的扩张势头。这个新兴城市平均每年新增建成区的面积，相当于东部沿海地带一个中等县级市的市区面积。原来不过广东省一个县的幅员，即使全部建成城区也难满足需要。深圳大量新增城市建设用地的要求，不能不受到土地管制政策逐年收紧的掣肘。

1992年，深圳市出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区关内的农村土地实行“统征”，即把那里的全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又在特区关外实施“统转”，即把全部关外农民转为城镇居民，以此实现全域土地的国有化。

从细节上打量，2004年的“统转”沿用了1992年“统征”时的土地补偿标准。问题是12年来深圳地价早已翻番。结果，“统转”广受抵制，出现了关外地区“违建”和“抢建”高潮。据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查资料，全市违法建筑35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方公里。如此规模的“法外土地”与“违建”，颇为罕见。

更为严峻的现实，是生活在“违法建筑”里的外来人口，差不多占到深圳总人口的一半。与一个“正规深圳”并列的，还有一个由原村民、“原农村集体经济组织继受单位”（“统转”之后，理论上不再存在集体经济组织）、以及生活在违建里的庞大外来人口组成的“非正规深圳”。这里，名义上城乡已完成一元化，但又隐隐生成了一个“法内”与“法外”交织的新二元世界。

焦点在“违建”。以“正规深圳”的眼光看，只要土地不合法，上盖的建筑当然就不可能合法。但恰恰是数万栋深圳建筑物下之下的土地，历史遗留的权属纷争一直紧紧地纠缠着当下的活人。访谈多了，我们发现那叫“一块土地，各自表述”：“正规深圳”认为“应转未转”，“非正规深圳”则认为“应补未补”！闹来闹去，政府宣示“全部关外土地属于国有”，原村民及其“集体经济继受单位”却争分夺秒起楼、建房——我们课题组的张惠强给这类行为命名，叫“种房保地”！从旁观察，还是老乡实际，要土地干嘛，还不是加盖了物业才能有收益？你说是你的地，那我盖我的房，横竖建了楼、收到租，土地国有化不国有化的，有什么关系嘛？

政府当然拆违。不过当我们拜访了深圳拆违大队之后，才明白那可是一件知易行难的工作。别的不提，执行成本之高昂就令人望而生畏——反正有过花费200万元拆除一栋建造费1200万元建筑的记录，还没算“保持高压态势”的常备行政经费。本国国情，“条条”执法向来离不开“块块”之配合，而深圳关外最基层的“块块”，恰恰就是“集体经济继存单位”！几次集中拆违之后，违建高峰总算被遏制，但行家估计，“违建”的存量与增量，还是与“正建”旗鼓相当。

困局难破，我们的思考也渐入迷茫。过去也有类似的经验：对一个问题完全无知的时候，调查进展快，想法与招数来得更快。可是等到对问题有个七七八八的认知后，却发现研究再难推进，因为真正的难题常常一时无解。几番研讨，我们横下一条心，反正就是不抖机灵。无解就无解，也别冒充我们就比当地人高明。上世纪80年代早期第一次会杨小凯就在深圳，他当时的话语我现在还记得清——“来闯深圳的，没有等闲之辈，所以这里人的平均素质远比内地城市的为高”。深圳人没辙的难题，我们才来看了几天就“有解”了？当如此“经济的”经济学者，没什么意思吧。

沉下去，发现“解的元素”就在难题里。本来啊，难题让人难受，当事人总要寻求减轻之道。外来人灵机一动就能有的点子，人家就没有？还是早有人想到过，只是手脚受限做不成？这样想下去，调研工作柳暗花明又一村，新发现接踵而至。凡可记下的，都记录在我们那份发表的报告里了。印象最深的是深圳的城市更新：无论法外土地和违建多么插花交错，他们设计了一套对路的更新政策化解过去遗留下来的麻烦。细节这里展不开，研究报告里都写了，反正基本思路，就是如果讲理太费劲，那就不妨试一试“讲数”——“法外土地加违建”要缴付多大一个代价，政府就让人家分享合法开发的收益。出发点和落脚点只有一个，那就是尽最大努力将多数人的经济活动纳入合法框架。

面上推开，选先易后难的路线。2013年1月，深圳市政府下达关于优化空间资源促进产业升级的文件，率先“解放”工业用地。按此政策设计，原村民及其经济实际控制的工业用地，愿意拿出来以国有土地拍卖的，收益可与政府分成。于是，我们才有机会看到本文开头的故事。准确描述并不容易——此次拍出的那宗土地，在法律上属于国有，但原村民及其集体却有权分享30％土地收益，外加持有20％开发出来的物业。戏中有戏，凤凰社区还拿自己应得之地价款，购入开发方（深圳方格精密器件有限公司）的部分股权。经此，模糊不清的原住民地权，就转为清晰的物业所有权与公司股权。深圳关外的凤凰社区，果然飞出一只金凤凰。

周其仁
经济观察报 2014年7月28日 星期一

改现行的土地制度，以城带乡究竟能带到多远？这个问号，各方关注，而我自己也没有想得明白的现成答案。唯有等机会，看看有无来自社会实验室的实验报告。是可遇不可求的机会，因为有城又有乡的城市在我国虽然为数不少，但幅员足够“辽阔”，让城市的级差地租可以惠泽远地农村的，却所在不多。上海、天津、北京和成都等地，郊区本来就比一般农村发达不少，再搞城乡统筹，等于锦上添花。远地更为贫穷的乡下，也有机会分享中心城区节节上升的土地收益吗？

老天不负有心人，终于出现了一个大尺度的实验室。2007年以降，作为中国第四个直辖市，重庆首创的“地票”改革试验正式开张。其背景情况，本系列曾向读者做过介绍（见本报2013年12月16日第49版“‘土地交易所’破土而出”）。背景之后还有背景，那就是重庆自设立直辖市以来，虽然城市化的表现不俗，但人口流动与土地配置很不搭调。数据说，自1997-2009年，重庆的农村常住人口减少了31％，但同期农村人均占用的建设用地，却由183平米上升到262平米，增长43％。奇了怪也：城市人增地增，农村人减地也增，城乡建设用地齐增，两端一起挤占耕地，如此的城镇化如何持续？

北京的办法是“城乡建设用地增减挂钩”。讲过的，那也是逼出来的应急措施。据此，国务院批准重庆市2013-2020年的土地利用总体规划，要求农村减少建设用地277平方公里，新增城区建设用地655平方公里；一减一增之间，重庆城乡可净增建设用地378平方公里。

拿到中央政府下达的“挂钩指标”，重庆大可依托行政之手，收缩农村版图，扩张城镇面积。不过，这个在我国所有直辖市里农村、农民占比最大的西南中心城市，还有心在城镇化中尝试体制创新，更多利用市场之手，在城乡土地配置机制方面有所突破。2007年，时任重庆市委书记汪洋离渝赴粤之前，把设计重庆城乡土地流转机制的任务批给了时任常务副市长黄奇帆。自此，地球上从来没有过的“地票”制，开始了它的今生前世。

黄奇帆久居长江之尾的上海，2001年调入重庆主管经济。在沪工作期间，他管过企业，参与浦东开发，也是当年开资本市场的一位得力干将。话说朱鎔基1990年要办上交所，派了一干人马去观摩纽交所，其中就有黄奇帆。随着一纸调令奇帆入渝，城市转型、要素市场、精打算盘等海上元素，也一并被带到长江之头的重庆市，在当地生根开花。

有机会处理以城带乡的土地市场化改革，奇帆出手不凡。在他主持下定下来的重庆城乡土地流转方案，出于“挂钩”又远胜“挂钩”。最重要的变化，是农村建设用地的减少与城市建设用地的增加，皆与市场挂钩，由一个公开市场所发现的相对价格，来激励土地的节约与集约利用，配置土地用途，并在城乡各相关主体之间妥当分配上涨的土地收益。

这套新设计的制度，叫“地票”。阐释一句，地票之“票”，是可交易资产的凭证。此定义当然不算独创，但奇帆的贡献是联想——既然可上市交易企业资产的凭证叫“股票”，那么可交易的土地资产之凭证，为什么不可以叫“地票”？“股票、地票”皆市场交易的权利凭证，联到一起，懂其一就懂其二，念起来又上口，师出有名可算达标。

“地票”的设计思路如下：“以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。”

具体实施，有四个环节：（1）复垦。前提是农民住有所居，并自愿申请，将闲置、废弃或利用不充分的农居房屋，复垦为耕地。至于单户申请，还是联户申请；是复垦后在本地另建新居或新村，还是到城镇购房——皆遵从申请人的意愿。市、区政府仅对复垦申请的批准和结果验收，负行政责任。验收时，以权证为建设用地的合法依据，以第二次国土调查的图斑控制复垦范围，以实测结果确认有效建设用地的面积，并严守复垦达标的技术标准（土壤层厚40公分，小于15度坡）。

（2）交易。复垦一旦经验收合格，就生成“地票”，即可以公开交易的土地资产之凭证。权利人——农户或农村集体——可持票进场，到“重庆农村土地交易所”挂牌出售。根据土交所章程，城乡法人、具有独立民事能力的自然人及其他组织，均可入场平等竞购地票。地票的成交价由市场决定，信息一律公开。

（3）落地。重庆市建立计划指标、地票、增减挂钩指标分类保障用地需求的制度。明确规定，主城区和区县城新增的经营性用地，必须使用地票。同时，也限定不得在城市规划建设范围之外使用地票，保证地票的落地纳入城市建设规划。另外，地票落地时仍遵守现行土地征收、转用、出让的有关规定。

（4）分配。地票的成交价款扣除复垦成本之后，全部收益归农民和农村集体所有。其中，宅基地收益由农户与集体按85：15分成，其中属于农户的，由土交所直接打入农户的银行账户；属于集体使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体。重庆市还设立最低交易保护价，保障农户的地票收益不低于每亩12万元，集体的收益不低于每亩2.1万元。复垦形成的耕地，所有权归集体所有，原则上由原农户承包经营和管护。

公开竞购地票的胜出者，无论法人还是自然人，皆有权在城市建设规划范围内按照地票的面积，选择合适位置落地开发。开发的净收益归这些地票持有人，须依法缴纳的税费，则归政府。由是，当农村的建设用地被“移动”到城区时所带来的土地增值收益，就在农民、集体、开发主体与政府之间，按地票制度界定的权利各得其所。

不难明白，重庆地票制度脱胎于“城乡建设用地增减挂钩”，实现的经济功能也类似，就是把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地，经由在农村复垦、在城区落地，“移动”到地价较高的位置来使用，从而释放土地升值的潜力。但是，“地票”再也不是用行政之手来实现以上目标，而是经由一个公开的土地市场，通过供求竞争的市场机制来完成。这个打通城乡壁垒的土地市场，基础就是制度化了的各方财产权利。

以我之见，这套制度设计在逻辑上无懈可击。这里那里的小瑕疵，不能说一点没有，但整体看，说得通。科斯点到过，市场的前提是清楚界定的财产权利。重庆地票的基础是农户可转让复垦土地的建设开发权，再搭建一个公开交易的市场，以市价引致转让。怎么看，脉络清楚，顺理成章。

问题是设计归设计，执行归执行。说得通的，不一定行得通。特别是重庆这么个后起的直辖市，幅员8.2万平方公里（比欧洲好几个国家都大），人口近3000万，城区不小，农村更大。再伟大的顶层设计，贯彻起来究竟成什么模样，是逻辑推理无能为力的。要回答这个问题，经验主义的办法唯有看、看、看。还不是个案看一时，而是横看侧看，假以时日，看看到底发生了什么。

机缘巧合，2008年12月4日重庆地票首场拍卖会上成交的第一张地票——08001号——我和两位同学得以追到当地访问。胜出者是家民营企业，重庆玉豪龙实业公司，董事长刘树声，他举牌出价2560万元，比起拍价整整高出了1280万元，一举拿下这300亩土地的落地权。我们在南岸区刘董办公室谈及此事，他那激昂的情绪还不能平复。对平均每亩8.5万元之价，我问“地票不等于地，值不值呢？”老刘答，“要顺利落地，一定值”。

半年后又到重庆，我再去刘树声处问地票有否落地。答复还没有，而焦虑明显替代了原先的激昂。不难理解，2560万元的利息还不算大，万一本金有什么闪失，对这家民营公司可不算小。老刘的团队在城市规划区里寻寻觅觅，中意的地块不是没有，只是“地票落地”是新事物，手续麻烦，非预期所料。再后来我们隔段时间打电话问进展，终于在2010年2月得知，重庆市首4宗地票落地获得批复，总计达817亩，包括玉豪龙公司的300亩。屈指算来，离竞拍得手已经1年又2个月过去了。

地票供给就比较简单。2008年重庆市首批宅基地复垦，江津区3000多农户参加，产生地票3600亩，包括老刘拍得的那300亩。该区李市镇的孔目村，曾被誉为“地票第一村”，我们到现场拜访。嫌“跑马看花”不过瘾，我等一干从北大来的师生，还直接去江津区一个村子小住两天。当时的访谈记录俱在，我印象深的外出打工的家长们，回到老家最上心的事情，就是到底选哪里置业，才是对下一代最好的选择。记下了当时的感受：“财产性收入”云云，在我们的文章不过是一组词汇而已，但对农民而言，却是改变他们自己和下一代经济命运的一个台阶！

顺便记一笔，孔目村的首批复垦，其实从2006－2007年实施“增减挂钩”就开始了，政策与后来的地票有所不同。这也反映“地票”起于“挂钩”，只不过后者以行政之手为中心，凡农民拆旧、建新、复垦之对价，皆由政府划一规定。后来的“地票”以市场定价，对农民来说“补偿”就不固定。从挂钩到地票的衔接阶段，农户有反应，舆论有批评，事出有因。适应后就好了——市价有高有低，不是“不平等”，恰恰是“在波动的市价面前大家平等”。还有农户宅基地划定85％的分配比例，直接拨款到农户个人帐户，开始也是没有的，后来为防层层上下其手，干脆开通从市场到农户的直达车。

2011年重庆方面宣布，要让几百万进城农民工融入城市。黄奇帆提出“三、三、五”构想，即花三年时间，让进城农民脱下三件乡下人的衣服（宅基地、林权和承包农地），换上五件城里人的衣服（养老、医疗、教育、住房和就业）。这事可大了。我们忙不迭组成由重庆籍同学和四川籍老师领衔的研究组，不料调查工作刚刚展开，“三、三、五”受质疑——“为什么要农民先脱三件才穿上五件？”——舆论倒向“三加五”（让农民穿着三件再加五件！）。我们则遇到经验研究的困境：事实在经验上还没有立住，研究什么去呢？

再过一年，重庆闹开了“唱红打黑”。深不可测，哪里是我们这个专业看得懂的？幸亏成都的还权赋能、确权、联建和土地流转还有得看，于是我们多跑都江堰、郫县和大邑。重庆这边，地票拍卖还是跟着看，几次三番到拍卖现场观摩。用的是老办法，力求遍访每一个环节的各方当事人，像拼图一般东一块、西一块地凑，希望在思维上对整个图像尽可能有一个完整的理解。

最近去重庆是今年6月。风风雨雨，那里实行地票制已满五年。根据土交所的记录，迄今为止重庆全市共复垦耕地15万亩，交易地票13.74万亩，农民和集体共得价款279亿元，受惠农户17.2万户。此外，在城镇已落地的地票，共计8.6万亩。由于地票是有价凭证，具有抵押融资功能，也为复垦提供了前期资金。目前，重庆市各银行对地票类复垦项目授信190亿元，实际放贷105亿元。

此行访问了两个镇。一是涪陵的马武镇，距中心城区23公里，自2010年以来完成30个复垦项目，涉及18个村子的3329户农民，共复垦土地1795.4亩，农户和集体共分得3亿人民币，亩均16.7万元，户均（按85％计）7.66万元，平均每个村集体分得250万元。二是巴南区木洞镇，属重庆主城区范围，计划实施4批复垦项目，已完成第一批4个复垦项目，复垦土地81.4亩，涉及119个农户，于2013年6月通过市级验收。两相对照，似乎远离中心城区的农村更欢迎地票。马武镇完成复垦的农户占总农户的28％，还有很多农民排队等侯进入复垦，甚至有人为要求参加复垦而上访！但巴南区复垦户的比例就低，进度也慢。全市数据也印证这一点：迄今为止，72％的地票来自远离中心城市的渝东南、渝东北“两翼”地区，而97％的落地地票，集中落于“一圈”内城，揭示了愈远程、地票功效愈彰显的特征。

前后断断续续观察了五年，期间有研究报告，但一个字也不曾公开发表。本文算是第一篇可拿出来给读者看的，结论写入标题——“地票是一个了不起的创造”。笔者以为最了不起之处，是地票把“挂钩”无可挽回地推进了市场。本来“征地指标”之外又冒出“挂钩指标”，或容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物。“地票”一来，复垦指标可入市公开交易，就像当年的外汇指标一样，市场的机能一旦发作，覆水难收，回头路就没得走啦。

效果是如此明显，以至于无须任何深奥的道理，人们在常识水平上就可以得出清楚的判断。那么多农民进城另谋高就，他们老家中闲置、废弃的房屋宅基地又如此之多，选些来复垦，耕地增加，城市建设用地也增加，老乡得到一笔地票价款，政府又没掏财政的腰包，就是开一个公开交易市场，究竟何害之有？了不起之上的了不起，是重庆地票与现行体制诸多方面的冲突最小。论耕地保护，那里的耕地不减反增；论用途管制，讲起来还构成“地票”交易的逻辑前提；讲城市建设总规模的规划控制，那是“地票”落地不可逾越的铁定边界。“地票”惟一冲击的，是“集体建设用地不得转让用于非农建设”的禁令，此禁不除，讲“市场配置（土地）资源”就永远是一句束之高阁的空话。

“地票”冲击还是合法的。本来，直辖市就在我国地方政府系列中居最高的行政级别。更难能可贵的是，重庆试验地票制还得到中央政府的批准。2008年，作为重庆市政府向国家提出的12项重大事项之一，“地票”得到了中央有关部委的支持。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发［2009］3号）明确，“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标（即地票）交易试验”。从制度变迁的角度看，合法的市场能更好地稳定各方预期，减少交易行为的扭曲或歪曲。兹事体大，再次印证了地票是一个了不起的创造。

周其仁
经济观察报 2014年7月21日 星期一

回头看，以城带乡是农村改革新阶段。不过，新变局悄然而至，人们不免一下子抓不住头绪。以我自己观察过的经验，先在成都，然后重庆，期间对照天津和长沙，又去了浙江的长兴、嘉兴和乐清，最后调查深圳，访问上海郊区，转了一圈下来，才发现此轮“土地改革”，无一例外，竟都是围绕城市——特别是大城市——展开的。倒回去梳理，分明是土地相对市价惹起来的“祸”。在下实在愚钝得可以，要来来回回看七年，才略有领悟。

成都的故事，本系列评论已经讲过不少。十多天前访上海嘉定外冈镇，当地介绍是当年“上海市11个宅基地置换试点单位之一”，让我一下子觉得觅到了宝贝。原来在成都屡屡提起的“三个集中”，缘起上海，而地处上海西北门户的外冈镇，是一个首批试吃螃蟹之地。

问清楚了，试点立项是2005年，但政策思路的形成还要早一点，约在2002年－2003年之间。背景是浦东开发提上日程，大上海再发力，外资内资看好此地者无数，一个个项目要落地，建设用地成为上海发展的“瓶颈”。话说当时郊区占上海总面积的百分之九十，以土地形态论，无非就是农田、乡镇企业占地和农家宅基地。农田不让动，于是逼出一套地方战略：农民向城镇集中，产业向园区集中，农业向规模化集中——简称“三个集中”。

外冈镇总面积50多平方公里，本地户籍9000户。作为首批试点单位，此地从2005年－2010年五年之间，“共置换了1128户人家的宅基地，腾出宅基地977亩，建造集中农民居住基地34万平方米（其中商业配套3万平方米），简称住宅2862套，节余耕地485亩。”

因为在成都做了几年功课，这些信息不难懂。首先实施置换的出发点，就是那977亩宅基地，这包括了1128户农民在集体化前从祖上传下来的，外加从集体经济各时期分配得到的宅基地之总和。倘若这些宅基地由农民自建、自住、自用，那就万事皆休，什么戏也没得唱了。“宅基地置换”是一套当地政策，允许农民“以宅基地换商品房”，并规定每1平方米老宅子可置换1平方米的新住宅。按此政策，原先盖在977亩宅基地上的农民老宅，可置换到34万平米新住宅（含3万平米商用配套）。

如此1：1置换，有什么好处？第一，老宅换新宅，建筑质量提升，住宅的配套设施也更齐全；第二，原来的农民住宅只能自用，顶多可以卖给本村人，但不能合法入市，而置换后的新宅，入住后办了产权证，可以入市，也有望升值。问题是：这等好事，谁出资来办？答案是土地。平了老住宅之后，节余下来的485亩土地，复垦为农地，就可以选择规划好的地方，在节余土地的限度内，向市场公开出让。外冈镇第一批试点，首期出让土地331亩，每亩均价小100万元。这就是说，老宅置换新宅所节余出来的土地，公开入市，就筹得建新居的全部资本——包括拆旧费用、复垦费用、建新投资。

对农家而言，要是老宅子比较大，置换的新宅就可以是好几套。我问到的一户，自住一套，出让一套，出租一套。当然，他家老宅子面积不小。平均看，参加首批试点的1128户，共换得新住宅2862套，户均2.54套。公寓楼的房子可能不如农民老宅子接地气，也没有那么宽敞、自在。好在凡享受有个价，凡放弃也有个价，让当事人自主权衡，“值”就参加，“不值”就不参加，不是很好吗？

走马观花，把外冈镇第一期试点的新住宅区，以及2010年开始的第二轮新建住宅区（共2839户农家参加，集中建新居74万平米）都看了看。比较而言，新一轮住宅区更“城市化”，18－22层的高层住宅在所多有，是大城市商品楼盘的概念。经济上算账，居民越集居，土地越集约，新建居所的投资也越大。平衡之策还在地价：2013年招牌挂的地价，每亩已达300万元。水涨船高，建新投资的手笔也可以加大一码了。

从这里可以看出，宅基地置换的经济支撑点，不是别的，正是城市地价。“三个集中”皆如此，因为无论产业还是民居的“集中”，都要先投资花钱。钱从哪里来？从节余的土地里来。问题是并不是任何地点的土地都值钱。讲过的，工业化、城市化背景下的土地价格，与土壤肥力无关，仅与位置有关。外冈镇腾出来的建设用地，2006年挂牌卖100万，2013年挂牌卖300万，离开这个条件，“宅基地置换”不成，“三个集中”更集中不成。

这样分析，“三个集中”缘起上海，顺理成章。客观原因是1992年以后上海再出发，向国际化大都会的方向挺进，世纪难遇的机会集中于沪上，人才、资本、信息高度汇聚，再辐射开来，中心城区对郊区利用不充分的土地不但有需求，而且能提供重新配置的支撑条件。主观方面，我看到新华社最早的有关报道是2003年5月15日的发出的，现在网上还可以查到。《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》是2004年上海市人民政府颁发的，网上也可以查到。不是全国性政策，是上海地方从自己的实际出发选下的方略。那时，还没有深改这一说，但细数内容，要突破城乡土地市场之体制障碍，改的层次可不浅。

当然是“看得见之手”所为。复习一下，自1998年修订的《土地管理法》明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之后，农地农房入市的合法通道一律被关闭。底层如温州等地还可以凭习惯法写一纸“卖契”就过户，多数地方，农民宅基地闲置再多，也无计可施。要与合法的城市土地市场打通，更没门了。“市场之手”以市场的存在为前提，皮之不存，毛将焉附？到了这个当口，“看得见之手”或可助一臂之力。当然，这只政府之手，要向着“开放市场”的方向使劲才成。

成都的“三个集中”，是从上海学回去的。那里有条件学，因为是西南的特大城市，西部开放势头好，中心城区地价贵，有本钱拉农村一把。向读者报告过的，成都开始搞“土地整治”、“拆院并院”，后来行“大挂钩”、“小挂钩”、“联建”，支撑点与上海如出一辙，也就是城市地价。农村腾地，置换给城市，城乡两利，搞得如火如荼。从2008年开始，成都加入农村产改的新内容，举“还权赋能”为纲，实施普遍的农房农地确权，在确权的基础上推进“流转”，实质是探索城乡一体的土地房产市场，大有后来举上之势。如果说“三个集中”还非假政府之手不可，那么到了升级版的土地交易所，农民自己就可以把村庄节余的土地拿到市场上来交易了。

在外冈也听说，2005年之后各地不少人马来参观考察。这也是中国特色，一个地方有点创新和突破，再闷着“只做不说”，外地也能闻到味道前来观摩。说地方竞争推动中国进步快，当然有道理。但各地互相学习、竞相仿效与跟进，也是地方竞争的一项重要内容。也不是哪个地方来看了就都学到手了的，客观条件方面，城市地价相对郊区和农村的差别不够大，要农民自愿参与的经济条件就不具备。背离以农民自愿为前提条件，那麻烦就大了。讲到底，“权力租金”替代不了土地租金。霸王硬上弓，农民“被上楼”，那是以改革之名搞剥夺，老乡们是不会买账的。

周其仁
经济观察报 2014年7月14日 星期一

土地流转是城乡间的第三道市场之门。比较而言，前两道门——农副产品与农村劳力市场——都是率先从农村突破，“天下围城”，然后才由乡入城，形成城市的农产与外来打工市场。唯土地市场之门，是反向打开的，先出现城市土地交易，再由近而远向外辐射，慢慢合成一个城乡相通的土地市场。“路线图”之不同，有什么讲究吗？想来想去，意义重大。原来不知不觉之间，中国从“10亿人口、8亿农民”转入了快速工业化，又因为更多发挥市场机制的缘故，开启了快速城市化。新背景之下，城市土地与空间的相对市值急速上升，引发一连串事件，给经济发展与制度变迁，双双装上了功力强大的新引擎。

其实，农副产品非要进城不可，早已显示出城镇的主导地位。要不是城镇在经济上十分重要，为什么8亿农民生产的农副产品，非卖给2亿城镇居民才构成农民致富的第一桶金？同样道理，农民为农民打工，市场太小，收入不高，非千辛万苦进城打工，才在农户收入的账本上，记下一个越来越有意义的数。这是说，农村人口众多，但从经济实力着眼，城镇早早就是经济发动机了。

问题是城乡隔绝体制，压制城市的引擎功用。过去很多年，不但不能以城带乡，反而以城抑乡，导致农民人口过多、温饱不足、供给农产的积极性很低、农民自己的收入也增加不了，无从支撑国家工业化的高歌猛进。早期改革，率先农村突围，沿着释放农副产品和农村劳力供给潜力的路线展开，放宽管制，打开城门，发展城乡间市场关系，国民经济终于活了起来。

一旦放开要素流动，集聚之势难以阻挡。这也是本系列开篇后的第一个题目。为什么城市？为什么城市化？盖因“密度”而起——城市由密度定义，集聚起来的经济密度刺激人口密度上升，而人口密度又因集合的需求而不断提升分工、效率与收入，交互作用之下，国民经济的空间分布呈聚合状态，多少年似乎不存在的“城市引擎”终于日显其形。城市不但驱动经济增长，更是精神、文化、科学、创新与时尚的发源地。

经济上最重要的变化，是城市土地——其实是空间位置——相对价格的急速上涨。这些年房价成为社会第一关注议题，很多人惊呼看不懂。其实砖瓦加安装建筑，没有什么看不懂的，真正难懂的是地价。说货币、说炒作、说泡沫，或各有其理，但个人之见，决定性的因素还是既聚人气、又聚财气的空间位置严重供不应求。诺大一个中国，东南西北到处看，“招人”又“招事”、招了事更招人的“地方”，还真就没有那么多。物以稀为贵，这些地方——无一例外是城市特别是大都市——的土地之价，挡也挡不住地上涨。

1988年的宪法修正案，开启城市土地市场化的合法通道。交代过了的，当时并没有谁刻意只许城市土地市场化，因为宪法文本的表述是“土地的使用权可以依法流转”，并没有限定唯城市土地才可流转。只不过宪法讲了要依法流转，而1990年颁布的是“城镇国有土地使用权流转”的规定，农村集体土地可不可以流转被束之高阁（再过10年入了“负面清单”），才形成城市土地率先合法进入市场的格局。

平心而论，真正卖得起价钱的，还就是城市土地。弄懂这一点，对理解城乡之间大开土地市场之门的实践，极为重要。道理也不深奥，我们不妨从“资产”概念开始——凡可以源源不断带来未来收入之资源，皆为资产。土地可不断产出农副产品，也可“种楼”源源不断让人使用，当然也是资产。资产如何定价呢？费雪定下的准则是“未来收入的贴现”。如果一幅土地未来每年可收入100元，假定利率为10％，那我们说这幅土地值1000元——含义是这幅土地好比一笔存入银行的现金资产，既然每年可得百元利息，那它的资产价值就是千元。

当然，资产收入是未来时，靠预期决定，而人的预期又总会出点偏差。这也是资产定价麻烦的地方。不过经验又说，再麻烦——严重的就是金融危机——也远胜不让资产价格发挥资源配置功能的体制。今天讲“市场在资源配置中的决定性作用”，很重要的一点，就是让资产定价机制发挥作用。

土地可种植农产品，也可承载建筑，都为人类改善生活所不可或缺。问题是资源配置——留多少土地种农产，又用多少土地“种楼”？计划主义者——今天戴上了比较时髦的面具——声称他们真懂得最优配置，但经验证明，其实人们对此所知甚少。讲市场配置要靠价格机制，讲到底就是靠相对价格的变动来提醒、诱导行为主体“配置”资源。

简略划分，有种植农产的土地，在农村盖房的土地，以及在城市“种楼”的土地。问哪一类土地的市价升得更快？答案是城市承载建筑之土地。为什么呢？农产需求受恩格尔定律的影响，增加有限。同时，技术进步和进口又容易提供替代。农村盖房的需求，早期非常旺，但农民可以外出打工之后，此种需求就平稳下降了。但城市——特别是非常吸引人去的好城市——的“种楼”需求长兴不衰，又面临供给约束。加到一起，说城市土地比农地和农村土地的相对价格涨得更快，应该是靠谱的。背后的秘密，还是“集聚”与“密度”，讲到底还是客观变化见之于主观预期。

预期也离不开经验的支持。自己的经验无可替代，别人的经验也帮得上忙。这方面，开放功不可没。如大陆城市土地使用权可转让的制度——俗称“土地批租”——基本上就学自香港。为什么学香港？靠得近有地利之便，参观考察成本低廉。最重要的是可以“看到”效果，人家实施土地批租，开出一条为城市基础设施筹资之路，大陆为什么不可以也走一走？

港人见识过城市地价随经济起飞而“起飞”，预期自然不同凡响。数年前我在成都看拍卖土地，遇到一个“地王”的案例。但见内地房企代表举牌举到胳膊发抖，要同事帮忙摁住胳膊才能出价！可九龙仓的代表脸不变色、手不抖，你举他就举，真到胜出为止。那场竞拍的地价，记得是每亩8800万元人民币。为什么香港来者有大将之风？资本雄厚是一面，更重要是人家在香港历练过，大巫见小巫而已。

别家经验加上自己的，一起支持预期，算到今天，就是城市土地的现价。因为相信未来收益将会大升，所以愿意出现金向土地出让方购买未来收益机会。这笔投资拿过来，修街道、建设施、挖地铁，就有钱了。把资本砸到城市的土地里，承载经济集聚于人口集聚的能力大增，“密度”产生更高收入的预想成真，城市发动机轰隆作响，“城市化驱动的经济增长”隆重登场。

原来，城市地价与土壤肥力无涉，仅与位置相关。简单而静态地看，城市密度的最高处，未来收益的预期最高，大家抢着要来，竞争也会把地价推到最高。随密度降低，地价也降低。如此城市地价的分布，决定了土地的市场化之路，不是“农村包围城市”，而是从城市中心向外辐射、向外扩散。如果说农副产品和农村劳力，都是先在农村自由踏入市场，然后拱开城门，直到出现一个城市市场，那么土地的市场化，却一般从大都市开始，由里向外扩展。

由此，我们也看到改革推进动力的变化。始于上世纪80年代的农村改革，得风气之先，一时竟有带城市改一把的豪情。但到了大批农民工进城，农改就没什么大戏，实际上久无进展。非到城市重新崛起，由大都会、中心城市以及一切相对地价较高的地方，从里向外，一点点开启土地市场之门。此中隐含的道理，值得我等细细领会吧。

周其仁
经济观察报 2014年7月7日 星期一

城乡之间一旦筑起制度壁垒，要打开就不那么容易了。千难万难，中国改革的重头戏之一，是打开城乡间的市场之门。基本经验是：底层因势而“拱”，上层顺势而开。结合起来，开城乡之门的活剧精彩绝伦，值得回味，好给当下尚在继续推进的城乡变革，平添一份力量。

要说一说开启的第一道大门，是农副产品的市场之门。回想国家工业化时期，农副产品源源不断供应城市，走的不是市场路线，而是靠“统购统销”——政府横在城乡之间，在农村以指令统购农业产品，又在城镇按计划统销口粮副食。几亿人口的大国，单这么一件工作，就沉重到把国家的经济机器压得喘不过气来。

出发点是推进国家工业化。近代以降的经验，轻工业可民办，投资少、见效快，一面生产、一面积累。重工业比较难，一次性投资大，回收周期长，本钱不厚干不了。军工更难，需要重工业再加市场上也得不到的关键技术。中国当时的抉择，国际上一边倒，资本、技术皆靠苏联。无奈老大哥给予的资本支持有限，不过几亿美元之谱，还是债，后来要还的。中国工业化的资本积累，主要还是靠自己。整体看，苏联对中国工业化之最大支援，是体制方面“苏联模式”之输出。

工农、城乡关系方面，斯大林的一项发明是“剪刀差”。简单讲，就是国家压价收购农产品，又加价把工业品卖给农民。这一压一加，“剪”出一笔差价，为农业国工业化积累资本。毛主席曾批评苏联“把农民挖得很苦”，但实际上中国的“统购统销”，基本上还是苏联模式。搞剪刀差的关键，是把农副产品在城乡之间的市场之门关上，国家把住流通的关口，统一以计划价格收购农副产品，又统一在城市分配农副产品，同时还分配工业品下乡。

这里可看到“计划经济”的要害，不是算算账、以预测做经济计划。“计划经济”是一套权利设置，比如在统购统销制下，农民无权自由卖农产品，工厂无权自由卖工业品，城镇居民也无权自由买农副产品。这些自由行事之权，一概收归国家，由政府决定购量、购价、销量、销价。定下了权利制度安排，也就定下了经济的运行机制。前苏联和统购统销时期的中国，农业一直短腿，农民一直穷，病灶就是以指令代市场。结果可想而知，资源集中于城市与工业，但占人口绝大多数的农民穷，工业产出卖给谁去？

教训是价格机制不可欺。要低价拿农副产品，农民的生产意愿不可能高。“组织起来”压农民的价，下计划指令的信息成本又不可能低。城乡之间靠指令计划把门，地不能尽其力，人不能尽其才，货不能畅其流。1977年邓小平讲当时的中国经济，有一句“八亿人搞饭吃，结果饭还不够吃”——那绝不是一种自然现象。

把这道大门拱开的，首先是底层那些“不认命分子”。城乡都有的，在那个年代还要被戴上一顶顶帽子，无非“小自由”、“倒买倒卖”、“投机倒把”、“自发资本主义势力”之类。其实就是在计划统购之外，多产些农副产品，在时不时冒出来的“黑市”里，卖给城镇居民。供需双方愿打愿挨，又无害他人与社会，非“割尾巴”才算罢休，那年头是没地方讲理去的。

到了上层也觉得需要变法图治之时，那就进入改革时代了。“搞活”是非常中国式的话语，别无他意，就是要拱开那关得死死的城乡大门。但也不接受城门突然洞开，因为计划维系的国民经济继续运行，特别是低价农产品与国有工业低工资相配套，后者未除、放开前者，行不通也。1988年邓公决心“价格闯关”，终究没有闯得过去，除开货币因素之外，解不开计划农产与计划工资的死扣，当是一个原因。

管用的法门是一点一点拱。先从计划外农副产品开始，芝麻花生之类，价贵少吃，无伤大雅，而一旦贵价刺激了生产，供给增加，就是胜利。计划内的，选“价格弹性大”的品种先试，比如蔬菜里的“细菜”，放开价高，少吃一把也过得去，对多数家庭影响不大，不妨“率先市场化”。“大路菜”晚一点放，等先放的细菜供应量上来，再一款一款放。粮食当然留待最后，“民以食为天”，不是闹着玩儿的。也不是一把将粮食供求全放给市场，计划征粮之量，年年收缩一点总可行吧？同时，经由市场的粮食购销逐步增加。一波三折，此消彼长，农副产品的市场之门，最后终于还是打开了。

一步一步的拱门，重在逐步奠定人们认识市场法则的经验基础。是的，体制变革要触犯既得利益，会引起摩擦和抗拒。但是，人们把什么视为利益，或把什么视为损害，又受到观念的影响。问题是，更新观念需要经验基础。当年讲“小农的自发资本主义”最后会如何如何，足以吓死人的，但预言的效果从来没有被检验过。让人家买卖花生、芝麻、细菜、大路菜、粮食，一步一步走下来，实在看不到什么危险，才越走越胆大。新观念才有机会说服更多的人，利害得失才有新的衡量办法。当然，过去搞统购统销的那些官办机构，只此一家、别无分店，走市场之路要重新找饭吃，说不难受是假的。好在市场在夺走行政垄断饭碗的同时，也开辟出更多的新机会。借以时日，“市场经济”连同其观念，终成气候。

城乡之间打开的第二道大门，是农民进城务工经商之门。回头看才知道不得了，几亿农民常住在城镇，从那里挣得对农民家庭来说最大一块现金收入。过去可没这个事，城门关得紧紧的，差不多就是“农人恒为农”那么一种状态。

要问此门是如何打开的？也是一步步拱开的。计划时代就有农民外出现象，还有个不雅的称号，叫“盲流”（“盲目流动人口”）。天灾人祸，逃荒总要出来些个人。耕地太少，温饱不足，也会逼一些农民到城镇觅食。更有极少数“不安心分子”，居然在城镇经济的缝隙里发现机会——如温州人到处弹棉花、补鞋。真正的拐点是包产到户改革，农田里再也不需要那么多人“磨洋工”，于是“农村剩余劳力”铺天盖地。老体制在本能上不接受，开始的妥协，只允许在当地办乡镇企业。口号也动人，叫“离土不离乡，就地富起来”。不过最活跃的生产力继续向外拱，发现“异地富起来”更为可取。1983年中央一号文件开闸，允许农民自带口粮进城务工经商，加之后来中国加入世贸，与全球市场打通，浩浩荡荡的农民工大潮，再也不可阻挡。

经济上就一个问题：要不要允许农民到收益较高处去劳作？各位读者，再“无产阶级”，农民身上也自带着劳力资产！凡资产，第一位的是权利问题，也就是资产之主能不能对资产的利用做主？农村劳力可在家乡务农，可在本地进乡镇企业，如果有更高的收入，为什么不可以到城镇打工？这个今天早不再是问题的问题，当年可是大问题！1996年我自己“洋插队”归来的时候，叫人家“盲流”不好意思了，但“有序流动”还是响当当的口号，含义是非计划的自发流动还是属于“无序”。我在珠三角看过以下案例：内地主管部门派员“跟踪服务”，农民工说他们是来“跟踪收费”的——原来劳力输出地政府，那时有权跟到当地来向雇用农民工的企业收取“服务费”。我倒以为是很大的进步，收点小费就把城乡间打工之门打开啦。

本系列不厌其烦讨论的，是城乡之间第三道大门即土地市场之门。看天下大势，农民收入无非三大来源：出售农副产品、打工、分享城镇化驱动的土地增值收益。当改革先后打开了城乡之间的前两扇大门后，千军万马向城乡间的土地之门集积，其实顺理成章。我们下周再谈吧。

周其仁
经济观察报 2014年6月30日 星期一

化繁为简，为建立城乡统一土地市场，待革除的法律障碍只一条，那就是1998年写入《土地管理法》的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。改写也可，把“不得”改为“可以”，全盘就活了。理由讲过了：有违宪法准则（“土地的使用权可以依照法律的规定转让”），有违法治精神（“法律面前一律平等”），又没有可靠经验的支持。迄今为止无论哪个地方的先行先试，都没显示“集体土地依法转让”会导致天下大乱。

也讲清楚了，“农地农房可以入市”，不等于“非入市不可”。既然法定为农民的财产权利，转不转、让不让、以什么形式转让，都要在权利人自愿的前提下由交易各方在市场上决定。不少朋友担心，农民进城失败，回家无房无地怎么办？我的回应，农民自己不担心吗？凡担心的，没把握的，有权不转就是。但是反过来，有把握在城镇站住脚的农民，也一律禁止他们的房地入市，则是不恰当地剥夺了他们的正当权利。

写下诸多辩驳之论，与反对意见的差别，其实就这么一点点。我不赞成普遍禁绝农房农地入市，要求网开一面，凡权利人愿意转，也有条件转的，法律与政策就不应设障碍。这也是“转让权”的本意——在资源自用与他用之间选择的权利——由当事人作权衡，他们可坚持资源自用，也可转让收益。以权利来保障的自由，“消极自由”与“积极自由”缺一不可。

本专栏在这一点上寸步不让，是因为实在没有可让的余地。中国这一波城镇化，起于农民在包产到户改革中获得的自由，他们终于有权“人向高处走”，终于可以尝试转业到工商业获取较高的收入，也终于可以移居到机会较多的城镇。个人之见，这波城镇化实在来得太晚，而绝不是太早。以中国的自然禀赋，工业化、城镇化早该在经济中唱主角。上世纪80年代我辈耳熟能详的“十亿人口、八亿农民”，压根儿就不是一种“自然”现象。除开其他成因，体制与机制选择上的偏差，要负很大的责任。

事实上，惯性是如此巨大，以至于改革以来急速的农民大搬迁，对矫正历史偏差依然显得力有不逮。跟踪观察这些年城乡关系的变化，一个基本发现是，在农村人口占总人口之比降低的同时，农业产出占总产出之比也在大幅度降低。加到一起算，城乡居民的收入差别依然居高不下。

以最新数字为例，2013年我国农村户籍人口占总人口之比依然高达65%，可是当年农业占GDP的份额，不过只占10.1%。要是65％的人口只有10%的产出，那农民还是穷得叮当响。幸亏今天很多农村的户籍人口，已经常住城镇，以工商为业。这部分转出来的农村人口，约占总人口的17%，绝对数当在2亿以上。减去这部分，今天常住农村的人口还有6.24亿，占全国总人口的48%。要是这48%的人只分享10%的总产出，城乡失衡也非常严重。所幸很多人虽常住农村，但从事的也是非农业活动，包括不少通勤人口住在农村，但每天到城镇工作。这部分没有精确的统计，或可估计为占总人口的15%-20%。这样，最后还是约30%的总人口分享着10%的总产出。整体看，我国城乡居民的人均收入依然有3倍之差。

靠什么继续缩小城乡居民之间依然悬殊的收入差别？一条路径是“财政转移支付”，就是把从工商业、城镇抽来的税，转用于补贴“三农”。这些年如免除农业税，实行农产品的价格补贴，以及对农村民生给予各种关照，就是具体的表现。在政治上，这些都是德政，毕竟多年国家工业化，把农民挖得够苦的。现在有条件以工补农、以城补乡，行善一点是一点，总是好的。

但国家财力终究有限。城镇经济的生产率再高，以35％的城镇户籍人口来补贴65％的农村户籍人口，怎么看都是蛮困难的。这些年全国财政补农的总量听起来数目不小，但摊到每家每户农民头上，常常还是聊胜于无。更要紧的是，财政转移会诱发行为歪曲，寻租现象防不胜防。最后，城镇工商诸业的税负过高，吸纳农民创业、就业的空间不免要受影响。这是说，靠财政能力收窄城乡居民的收入差，心有余、力不足。

比较现实而又可靠的，是让农民对市场机会作出反应。现在尚存的城乡收入差别，说它不公正、说是历史欠帐、说本来不应该在我们这个历来把“缩小城乡差别”为己任的社会主义国家里发生，我都同意。但是说一千道一万，有3倍以上的城乡居民收入差，本身也是现实的市场机会。经验表明，农民一旦跻身城镇工商诸业，无论多么备受歧视、含辛茹苦，总比靠家里那一小块土地强。正是这个经验事实，动员了一批又一批农民投入城镇化潮流。我们的舆论、政策、法律和制度，少设置障碍就等于帮了大忙。更慷慨一点，予以支持、肯定和赞许，那是锦上添花、功德无量。

允许农房农地可入市，正是城镇化链条上的一个环节。说大没那么大，说小也绝不那么小。在逻辑上，农民单凭一身力气——外加学习得到的人力资本之增加——当然也可以进城，也有望在城镇站住脚。但如果在其他方面多少得点帮衬，农民进城之路走得略为顺畅一点，不是更好吗？

农房农地可入市，别无伟大意义，无非就是给进城农民多一点帮衬。我是1993年第一次访问北京大红门外“浙江村”时，感悟到这一点的。当时十数万温州及多地的农民迁徙到此，做出口俄罗斯的服装生意。无一例外，他们居住、工作的场所，都是京郊农民的农地农房。事后才知道，“农民集体土地不得买卖、出租、转让用于非农建设”的法条，当时就已经写在了上层建筑的墙上，幸亏底层社会——那可是天子脚下，距天安门直线距离不过4公里——不听那一套。那分明已经改成工业作坊的农房，当然不是外来农民背到首都来的。本地农民把“多余空间”让给外来农民，也不是无偿的义举，而是收了房租地租，属于“市场转让”的行为。至于生产出口服装，明显不是“农业”，而是“非农产业”。至于北京农民把农房连同其下的农地一起租给外来农民搞非农生产，算不算违背1998年土地管理法“不得”之禁令，我当时的访问手记里无人提及。上天保佑，说说就算说过了的法条，还真没有妨碍生产力。很明白，离开农房农地转让的帮衬，大红门外的故事只好另写了。

撇开短租、长租及买卖的形式差别，农房农地入市早就在我国城镇化的现实世界里存在。迄今为止，几亿常住城镇的农民，绝大多数并没住进城镇国有土地上的商品房（俗称“大产权”）。住不起商品房的农民打工仔，背不来老家的房子，只好退而求其次，在城镇入市的农房农地里先找一块落脚之地，挣到了收入再谋其他。现在有人主张禁止城市范围内农地农房的转让，知不知道有多少进城农民将因此流离失所？扬言农房农地入市将天下大乱的英雄豪杰，找个地方认真实验一把，看看究竟哪种政策选项真会搞得天下大乱，好不好呢？

2007年以后，在成都、重庆、天津、长沙、嘉善、温州、南海、深圳等地的调查访问，让我在知识上大开眼界。原来农房农地入市，不但让地处大都市圈内的农民有机会先富起来，帮村外来农民工得到一块落脚之地，而且可以直接帮衬向外迁移的农民，让他们在自带劳力进城之余，也在老家入市农地农房的“财产性收入”中，多少分得一杯羹。房转地转，帮衬农民转向城镇。这等好事，挡是挡不住的，还是顺势而为，把城乡之间的市场大门打开吧。

周其仁
经济观察报 2014年6月23日 星期一

要继续推进改革，复习一下早期的经验，也许有帮助。1977年小岗开始包干到户的时候，也是一个“不合法”状态。农民所以要签“秘密协定”，承诺绝不对外人讲，就是他们认定可以打粮食、避饥荒的办法，在我们的“上层建筑”里不合法。当时还没有“法制”这一说，但“红头文件”明确说不准的事情，底下的老乡非要干，就很麻烦。

是的，十一届三中全会讨论过一个有关农业的决定，明文写有“不许包产到户，不许分田单干”。据亲历者回忆，讨论中有不同意见，所以正式下达的是“试行”的“草案”。一年后的十一届四中全会通过该文件时，还留有“也不要包产到户”的字样。那已经是1979年，小岗村实行包干到户两年有余，情形如老乡所说，娃娃生下了，却上不了户口！

“上层建筑”继续转弯。先是1979年的7省3县农村工作座谈会，开一个小口子：“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”；然后是1980年的一个纪要：“可以、可以、也可以”；再后来是1982年第一个1号文件：“现在实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制”；最后是1983年第二个1号文件一槌定音：家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。至此，来自农村底层的制度创新，达成了合法化。

最重要的经验，就是改革要改也要革。“改”是变化，集体还在，但不再非吃大锅饭不可，可以搞家庭承包经营。“革”是去除，首当其冲的，就是去除“不许包产到户”。只改不革，包产到户难有合法地位，顶多像60年代出现过的一样，一旦对付了饥荒，还是拉回老路，再充当一回“权宜之计”。

为什么不革除，就改不动呢？因为“不许包产到户”是一种毫无例外的全盘否定，此禁不除，改革根本无从谈起。在人民公社的框架里搞点管理改善，不是没试过，多少年了来回尝试，因为不灵，农民才要求包产到户的。这是说，不革除“不许包产到户”，改革休想有戏。

革除已有的禁令，并不意味下达另一道死命令――“一律包产到户”。事实上，不愿意包产到户的农村集体，改革以来的安徽有、四川有，发达地区的农村更所在多有。改革后的农村体制，并没有取消农民的“消极自由”――不想改的、不愿意改的，从来都是“可以、可以、也可以”。本来“农民的财产权利”，就是在自愿基础上达成各种契约――其中也包括达成不分户承包经营――的权利，只要不是“被契约”就好。

这条欲改必先革的经验，在后来也一以贯之。试想，不革除“长途贩运即投机倒把”，农村商品经济怎么发展得起来？不革除“雇工8人即搞资本主义”，数亿农村“剩余劳动力”到哪里创业和就业？不革除“城乡隔绝的制度壁垒”，城镇化又从何起步？逻辑很一致，当过去的体制以全盘禁绝的形式来束缚生产力时，要改革，就非革除这些禁令，才有可能改变体制现状。

但是，不知从什么时候开始，改革似乎就陷入“只改不革”之境地。城镇化加速条件下的土地制度改革，当称得上是一个典型。问题早就提上了日程，改革方略也早就越过民间议论、建议的阶段，在中央改革决定中占有一席之地。远的不说，2008年秋季十七届三中全会通过的决定，就明确“改革征地制度”，“收缩征地规模”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，并要求“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。记得那个《决定》尚未发表，国内外舆论欢呼一片，以为又一波大改在即。可是，六年过去了，征地规模不减反增，“城乡统一土地市场”迄今不见踪影。期待中的“农地改革”，但闻楼梯响，不见人下来。到底是怎么了？

成因不少。新问题是，虽然“主义之争”现在一般淡化了，但某些写入法律法规的“法条”，却构成改革的实质障碍。没错，法制是时代潮流、人心所向，中国再也不能重蹈“无法无天”的覆辙。问题是，什么是“法制”，什么又是“法治”，还来不及形成一个好传统。流行的口号，法制似乎就是“有法必依、违法必究”，至于“法”本身要讲哪些规格，常常就顾不到了。包括十八届三中全会决定点到要防止的那个要害――“地方保护和部门利益法制化”――一般也被当作“法制”要求执行和遵守。似乎谁碰了这些法条，谁就是“破坏法制”！

在此约束之下，不革除某些法条，改革是推不动的。至于哪些法条有必要先行拿下，见仁见智，分歧意见总会不少。我的看法，那些妨碍改革最甚、又有悖于宪法之规定，就要率先经修法程序予以革除――拿下、修订、重新解释或宣布暂停执行。此步不行，“先行先试”怕难逃官样文章的命运，喊口号还可以，真的行将起来，动则犯法。

譬如前文举过的《土地管理法》第63条，明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这样的规定，不痛加革除，不会有改革。理由很充分，开门见山第一点，此法条有违宪法准则――“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。那是1988年的宪法修正案定下的准则，从来没有特指唯国有土地才可转让，至今还是我国宪法的组成部分。1988年底全国人大常委会通过《土地管理法》的修订，也明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。那时附加了一句，是“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”不料拖了十年，实施集体土地转让的办法没有搞出来，限制性禁令却赫然进入《土地管理法》。

须知“农民集体所有的土地”包括很多品类，有的本身早已“用于非农建设”。现在规定“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，岂不等于宣布绝了这些土地转让的合法通道――除非有人愿意把这些土地改过来用于农业建设？！如是，宪法规定的“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，还不是兜了几年圈子，最后还是被活活架空？试问城镇国有土地使用权的转让，有过类似“不得用于非农业建设”的限制吗？没有。那“法律面前一律平等”的法治准则，岂不是一起也被违背？

至于禁止农房入市的法条，若以“程序合理性”来衡量，也乏善可陈。承认农房是农民私人财产、可以买卖、租赁、继承的，是中国共产党中央委员会当年通过的《人民公社60条》。后来要废、要改、要限，也让党中央出个文件吧？没有。国务院办公厅1999年发了个文，就宣布“农民住宅不得向城市居民出售”；2007年国务院办公厅又发文，规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者”小产权房””。谁能说得明白，国务院办公厅的文件算不算“法规”，为什么一纸行政文书，就能把农房入市的权利陡然收窄了这许多？要是不准农房出售给出价较高的买者，农民的“财产性收入”不就眼睁睁减少了吗？倘若“为保护农民”而规定农民种的粮食、蔬菜、瓜果等等，“一概不得出售给城里人”，农民真的会领情吗？

最莫名其妙的，是在乐清看到的城乡住建部的《房屋登记办法》，其中说如果农房转让的“受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的……房屋登记机构应当不予办理”。签发了这道所谓“法令”的部长先生，也许从来不知道有过《人民公社60条》，更不知道民间一直存在连公社化都未能加以摧毁的“习惯法”。不革除如此“不予办理”等做法，那么“改革农村宅基地制度”、“探索增加农民财产性收入渠道”云云，恐怕就要统统落空了。

周其仁
经济观察报 2014年6月16日 星期一

中国的经济现象，如有机会深入进去，可以看见本来很抽象的权利，正又一次经历着历史性的变化。以农地农房为例，撇开主张之争，权利演化的轨迹清晰可见：农地农房从原本农民“有权入市”的状态，转向“不得入市”，再经由当下某些地方的“先行先试”，正转向可以再次入市。不过，重新确立权利之路并不平坦，总是起起伏伏，弯弯曲曲。

我是从乐清的故事里，体会到在对待农民基本财产权利的问题上，至今还存在着收权与还权的不对称。证据很明了：过去收掉农地农房入市权的时候，既未先行，也未先试，更谈不到审慎，说不行就不行，禁令写到纸上，全国立马生效！但是轮到农地农房重新入市之际，那可就相当隆重了，不但几经设计与审批的行试之路放得很窄，且“试而不决”、“试而不行”，总丢不下那无穷的担心和忧虑。

记下了：乐清自发的农房入市，至少从1998年就开始了。那里发生的农房入市，形式包括农房买卖、租赁和抵押，交易范围打通城乡，也不限乐清本地户籍人口。特别是农房买卖，全凭“卖房契”成交、过户，由民间的中介办理，无涉官府。持续十来年时间，覆盖一个50来万人口的县级市，怎么看，也是一场够规模的社会经济实验。

本来求规律，就是求对“因果关系”的认知。自然科学搞得精密，主要法门是可控实验——对看不清楚的因果关系，设计一个封闭实验，锁定其他条件不变，端看猜想的某因引发某果，若可重复进行，也重复出现，人们就拥有准确推测之本领。人类能有今天的生活水平，“科学”的贡献莫大焉。可惜，社会科学难有“可控实验”这回事。人类生活绵延不绝，所谓“设定某些条件不变，专看某因与某果之关联”，在经济现象来说没有严格意义上可控实验，主要靠人脑里的抽象能力。经济学试图照搬自然科学的“精密”，搬来搬去，连搬者自己也不知道搬来的是什么。换个角度，把真实世界本身看作一个实验室，运用观察力和抽象力，或可得出一些虽不精密、却也大体可靠、八九不离十的知识。

这样看，温州的乐清持续了十来年的农房买卖，本身就是一个可遇而不可求的“实验室”。各家各派，大可各带自家之假说——无非是认定的、假设的因果联系——到此地来查验一番。以为农房买卖必定天下大乱的，可以来查找一下，预言里的那些乱象究竟有没有个影子？认定农房入市利国利民的，也可以到此地验证一番，是不是真的利民也利国。中性一点的，以农房入市为“投入”，顺藤摸瓜观察“产出”，分别查看对产业发展、外来人口、本地农民、市场供求、市价、财产性收益、政府的影响，有利说利，有弊说弊，再议趋利避害之道，不也很好吗？

可惜没有。原因也简单，我们这个地方，即便老百姓日常生活里的民事诸事，也常常是“做得说不得”。为什么明明存在，且存在了很多年，却行得说不得呢？答曰：存在之行为可能有悖法律、有违政策、甚至仅仅不符合某种精神、某种从来也没人清清楚楚问出个所以然来的禁忌。既然说不得，诺大一个中国，不少地方上满有意义的存在，仿佛就根本没有那回事，多少颇有价值的“社会实验室”，存而不用，学者只好转头去做看似精密的文章。

由于缺乏对因果联系的扎实探讨，不少指示、政策和法规，实在根本就没有多少道理可讲。还是乐清的故事告诉我们的，突然哪天就刮下来一股风，说农房买卖但凡出了本村人的小圈圈，一概不予承认、不办登记。事实上在人家那里，出村、出县、出省的农房转让，早就发生了多少年。“习惯法”在前，在社会实验室里试了多少年，究竟有何不良后果，查验查验啊！根本没有求证，非动用行政资源横加禁止和限制，究竟道理何在？对不起，从来没见过哪怕符合最低规格的“论证”。说禁便禁了，正如过去常见的官家告示——“接上级通知，自即日起如何如何”——把老百姓并不损害他人与公众利益、也行之有日的财产权利，一下子就转为“法定义务”：服从禁令，接受查禁，或拿许可、拿证明、拿审批批件来！

问题是那些贸然下达的禁令，本身并不是社会实验室里的合格出品。不是说，“一切经过试点和试验”吗？那些禁止农地转让的禁令，在哪里试验过？那些限制农房向外村人转让的禁令，又在哪里试验过？不允许农地农房抵押，试验了吗？到底有哪些可靠的、经过实际检验后才得出的证据，能说明不禁绝农地农房入市，一定就天下大乱呢？没有，真的没有哇。

本系列专栏梳理过的，论到农民的房屋，从来就是农民私产，没有入过初级社、高级社和人民公社，因此也从来就不是集体财产。上世纪60年代初中共中央颁布的人民公社60条，曾字真句凿地写道，“社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约”——那里面，可没有农房买卖仅限本村人，更没有出村入市就非法、就不予承认、就不提供登记服务的含义。

当然，若后来发生了新情况，需要对农房租赁买卖加以限制，也是可以的。但总要师出有名，总要有理有据，总要试点一番，并对新政策、新限制可能带来多方面影响，有所理解、有所顾及吧？事关数亿农民基本财产权利的法定限制，公共政策辩他个七七四十九天，到人大三读四读才可成法，不算为过吧？可是事实上，快得很，一个部长签字的行政性规定，就可以把普天下农民本来有权从事的农房买卖，一家伙就打入“法外”。如此不合法治之“法”，真有助于建立经济社会的良序吗？

符合“习惯法”的，不试也罢。为什么？行之有年，受到过实际生活的检验，本来已经被证明行得通。反过来的，就要当心了。仍以上文提及的人民公社60条为例，在承认农房是农民私产、买卖租赁皆不设限的同时，却突然宣布，“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准买卖和出租”。这一条，超越了常识与经验，因为房地天然合一，允许房屋买卖租赁，却不准宅基地买卖出租，在物理上就行不通。对这样反“习惯法”的规定，本应该试验一把，观察有无行得通之可能。但我看过的文档，却没有试点的记录，定了即禁，也开启了日后“集体土地不准入市”之先河。好在生活很顽强，1961年以后我国农村新的“习惯法”，是民间买卖农房，对宅基地一律视而不见，仿佛家家都是悬空寺，农房转手了，宅基地在事实上也跟着转了，至于政策法律认还是不认，听便好了。乐清以一纸“卖房契”导引农房买卖，其实来自这个“新传统”。

类似的，还有1998年的“土地管理法”关于禁止集体土地转让的规定。本来宪法修正案（1988）已明确，“土地的使用权可以依法转让”——再烦读者一回，该修正案并没有说唯有国有土地的使用权才可依法转让——但一部下位法就是与宪法唱了对台戏。对此究竟有什么经验可以支持，在哪里试过点，一概往事如烟。

等到城市化的推进，日益暴露出禁限农地农房入市的弊端，“法外”交易活动日益频繁，各地要“拱开”农地农房入市禁令的冲动此起彼伏，“先行先试”才羞羞答答登上若干“改革试验区”的台面。笔者也算在这个题目上做了几年的观察，越看越不以为然：当年收权一不试、二不点，到了还权时刻，“先行先试”就成了一道屏障。不少地方试了好几年啦，行不行倒是给句话呐。要是“先行先试”没完没了，深化改革之大计，怕要再次落空。

蓦然回首，发现所有禁限农房农地入市之规定，其实一条也没有试过。换个方式推改革——以1961年“农房可买卖租赁”，以及1988年宪法“土地的使用权可以依法转让”为支点，全面实行农房农地入市。反对的、担心的、怀疑的、否定的推理、政策、规章和法律，一律“先行先试”，试得出名堂再说其他，可以不可以呢？

周其仁
经济观察报 2014年6月9日 星期一

四月初，南方周末记者王小乔给我电邮，介绍温州下属的乐清市，在农房入市方面实施地方性改革实验，有望成为十八届三中全会之后，深化农房农地入市改革的试验区。听来事体重大，我请王小乔先发些公开报道来看看，有点背景知识再论其他。

报道说，2013年8月底，温州市出台了《农村产权交易管理暂行办法》，规定包括农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权，可在县域范围内公开交易。其中，“最为民众所关注”的，是农房入市交易。

其实，在温州市这个《办法》出台前，乐清市早在2009年就实行农房入市，可在市（县）域范围内实现“农对农”买卖，凡乐清本市农业户口的，购买本市农民合法拥有的农房，一律给过户。有意思，温州的“先行先试”里，还套着一个乐清的“先行先试”，一个县级市的范围，持续了五个年头，不去看看，以后怕要后悔的吧。

可当时忙着要调查大都市，日程上只挤得出清明节那两日。好在王小乔在当地做深度新闻调查，搭个便车，看一点算一点也好。4月4日早班机落温州，在机场租了个车，直奔乐清市农房交易最活跃的柳市镇。上次访柳市是六年前的事了，自驾让我觉得温州的高速交通大为改善，只是清明时节扫墓者众多，到了镇里再去村子多有拥堵。

先到柳市镇外的红星花园。这里的看点是“一园两制”：园内两幢一模一样的小高层居民楼，一幢是商品房，建于国有土地之上，任何人都可购买，也可换手、更名、过户；另外一幢则为“农房”，建于集体土地之上，买房人可以不是本村人，但必须有乐清农业户口，在县域范围内，“农对农”可交易、可办证、可更名过户。外观上，两幢房子完全看不出区别。管物业的说，是同一家房地产公司建起来的，当然一模一样。

看到中介的广告，是设在镇上的“柳市经济有限公司”。用卫星定位仪找到，中午时分，我们一行就坐在人家的店堂里。老板叫郑巨敏，干本行十来年了。问红星花园“农对农”那幢，非要乐清农业户口才能买吗？答，是的。再问我是外地户口，很想买上一套，有没有办法？答，找有当地农业户口的帮忙，不过户名只能是他，不能是你。“那找你帮忙行不行？”郑先生笑了，“你不怕我卖掉你的房子跑啊！”看来严守当地规定，没有空子可钻。没辙了，要求郑经理派人带去现场看房。

再到红星花园。上商品房楼和“农对农”楼，各看了一、二套。内里也差不多，开间、建筑品质都一样一样的。问到价钱，“全流通”的商品房比限“农对农”交易的，每平方米要贵出千把块人民币。几年前在京郊看“太玉园”——一处知名的“小产权”楼盘——与位置相邻的“大产权”商品楼盘，每平米差价两三千元。看着、问着、想着，阿尔钦所云“产权有硬度之别”的提点，就浮了出来，明摆着乐清的“农对农”比京郊的“小产权”，产权的硬度要强不少。真实世界的经济学，在真实世界里还真可以看得见！“农对农”的政策根据，就是“乐清市委（2009）4号文件”。里面有一条：“对持有集体土地使用权证和房产证的农村房产，允许在全市金融机构抵押，允许在市域范围内农业户籍人口间转让。”查报道，从2009年3月1日起，乐清全市成交农房4397件，总面积779303平米，其中县内跨村的交易约占一半。

看来市场的房屋中介那里，有效信息还不少。离开柳市转到虹桥镇，故伎重演，直找房屋中介，明言要买农房。虹桥镇也是个市场经济发达的地方，以电子元器件制造闻名长三角。外出投资的民企不少，外来打工经商的人口更多，双向对流活跃，对农房交易就有了需求。找到一家门面小的房屋中介，把问过郑经理的问题再拿来问他：外地城镇户口的，能不能买到本地的农房？

老板打量我一眼，见怪不怪地答道：怎么买不到？不过没有房产证，也不到政府办过户！我忙问以什么为凭。老板从抽屉里拿出一张文书，咋看好似一幅书法——原来是用毛笔直书之“卖契”。开首云“立卖实契人某某某，因另有发展，征得共有人同意，自愿将坐落在乐清市虹桥镇某某路某号混合结构三层一间，情愿折价卖给某某某为实业，日后任凭买方自行过户及管业享用。卖方应提供日后过户时一切有效证件及复印件，并协同买方办理过户手续。”

接着，“卖契”描述所售物业的组成，特别标明“地基一概在内”，且无其他权利纠葛。再下来，是双方议定的成交价格，加注“价款随契收讫无存”，“永后不找不赎，双方情愿，永不反悔。恐后口说无凭，特立此契，永为存照”。最后签字前，是小字抄录的卖方房产证的信息，包括产权证号、建筑面积、以及四至。落款签字画押的，包括卖房人和共有人，以及“见中人”——坐在我对面的房产中介老板是也。

手捧这份纸质甚软的契书，我不免问，“就凭这个”？中介答，就这个。管用吗？管用好几百年啦！买家付款拿得此契，下次卖出时再签下一份“卖契”，就过户到下一家。闹过纠纷吗？非常少；一旦闹，由卖家自行料理，与买家无涉。当地习俗如此。限制买家必须是本地农家吗？不限。中介取费多少？答：买卖两造各付成交房价的1%。不少哇，提供啥服务？发现、撮合、帮助议定，也管“售后服务”——日后再转手过户时，要帮忙。再到你处过户，还要各收1%？老板在商言商：少一点吧。好一个中国式的习惯法！

比较意外的是，这位中介说凭“卖契”的交易量大，“农对农”的交易量小。他的理由听来也合逻辑：本市有农业户口的，有多少要买本地人的农房啊？外来人待久了的，才要买。请教两者大致的比例，他的估计是，“卖契”成交的要比“农对农”多好几倍！麻烦了，验证这个命题，两天时间是不够的，留着等王小乔的大报道吧。

不过，次日访问当地一位农村信用社的行家，却多少验证了一个事实——早在2009年乐清市出台“农对农”房的政策之前，当地的农村金融实践，就已经接受农房作为贷款的抵押物了。原来温州本地民营企业崛起之后，就有了到外地投资、扩大产能与市场的发展冲动。民企要出外投资，离不开金融助力，可是农村人凭信用获得的贷款，当时规定不过5万元而已。额度太少，一些企业主就拿出自己的农房，押给信用社借贷款。都是本地企业家，知根知底的，还有房产押过来，基层信用社就吃开了这道螃蟹。

那是什么时候？“少说1998年就发生了”。当时也没有禁止性法规，只限集体土地不可转让，但我们接受抵押的是农房，那总是农民的私人财产吧？实践效果也好——农房抵押贷款，连拍卖房子的事都罕见，更不要说坏帐率了。地方的法院提出了一些解释，给予直接间接的支持。到2008年前后，乐清农信社范围就有这样的信贷40亿，全县大约有80亿。

但就在那一年，住建部颁布了《房屋登记办法》，其中规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。传到乐清，对农信业差不多就是一场“小地震”。想想啊，抵押的农房可以售卖才能保护债权人的利益。现在农房不准办过户给非本村人，那已发出去的40亿或80亿信贷，不就分分秒秒处在高风险之中吗？兹事体大，乐清紧急应变，亏得有敢担当的人，以“政府纪要”的形式，坚持乐清农房可以继续过户，才算对付了过去。

行家讲这一段的时候，有一个细节重要。农信社接受农房抵押的时候，也是有选择的，一般接受盖在集镇好地段的农房，市场价值在三、四百万人民币，年租金也有十几万的。这给我一个启示，当信用社接受农房作为抵押物时，农房入市已经成为既成事实，有成交行为，也发现了市价，更重要的是一旦有需要，该农房可以在市场上转手，以此保证信贷的安全。这样看，农房入市早在2009年之前——至少十年前的1998年——就在乐清成为现实。

这样看，温州先行里的乐清先行，还套着更深一层的“先行先试”，那就是乐清的民间和底层先行，然后才有2009年乐清市委“农对农”的政策设计。比较一下，以“卖契”代表的民间先行，可没有以农划界，规定只有本县农民才有权利购买本县农房的。这是说，先行先试，却越行越窄了。

周其仁
经济观察报 2014年6月2日 星期一

回头梳理，我国的土地资源配置，自上世纪80年代后期始，开始与市场机制沾边。是开放逼出来的改革，因为境外资本来大陆办厂，不能划拨一幅土地去应付。于是，过时的法律被调整，1988年的宪法修正案定下了“土地的使用权可以依发转让”的新准则，同年修订的“土地管理法”也明确，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。

但问题就发生在“依法转让”四个字上。原来，宪法修正案本身还不算“土地使用权转让”的合法依据。真要实现转让，还要“由国务院另行规定”的“具体办法”。两年后，城镇国有土地使用权的转让条例颁布，但集体土地使用权转让，却怎么也等不来一个办法。广东等省区人大通过了关于集体建设用地流转的地方性法规，但好像也构不成“依法流转”之法。

1998年“土地管理法”再度修订，干脆明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（第63条）！仅留下一个“除外”，那就是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”。此法条，合乎仍然生效的1988宪法修正案吗？没有违宪审查机制，这样问，本身就不合时宜。

这就是说，土地配置机制在城乡之间分了岔。城市的国有土地，终于有了合法转让的地位，可以运用市场机制。农村集体土地呢？始终得不到相同待遇。“同地不同权”凝固成型。似乎比改革前还糟糕，那时城乡土地一律不得买卖、租赁和转让，僵硬归僵硬，但城乡权利还平等。改革动城不动乡，农村集体土地除了自用，不准合法交易。要参与工业化、城市化，只剩华山一条道，那就是被征用。至此，政府独家“一手征、一手卖”的土地制度正式登堂入室。

是令人回味的历史分岔。其长远影响与后果，相信后人不会放过。我们这里要关注的，是支撑这么个明显背离法治准则――法律面前人人平等――的制度分岔，究竟有什么“理由”。本系列已经辩过若干作者以为的谬论（见本系列专栏78-82），本文再辩一题：允许农地农房入市，难道真的会天下大乱吗？

读者当然知道我持否定的观点。道理呢，容我分两个层面来述说。第一层面，城地城房入市多年，天下没有大乱，为什么农地农房入市，天就会塌下来呢？是的，我国土地的市场化配置再城乡之间分岔而行，等于做了一个对照实验。城市土地也是地，城市房屋也是房，过去也被禁绝于市场之外，不过等到城地城房双双入市，天下大乱了吗？

譬如说，我们就没有看到过，城镇居民有了连房带地的合法转让权，就因贪恋钱财卖房卖地，然后自己沦落街头，成为无家可归分子。个别家庭遇到不期之灾，卖房的事可能有。不过即便出现那种情况，我们还是要称赞土地房屋可以公开转让的市场制度，因为它提供了一条变现的途径，可以帮业主应急。乡下人不是一样吗？有地有房，仅限占用之权，急需时不能变现，市价好时也不可以增值一把，比较一下城乡居民家庭财产性收入的差别，把权衡利弊的权利交给老百姓，不是更好吗？

城镇的房地产流转，也没有妨碍城镇基础设施的投资和建设。恰恰相反，正因为市场化配置土地，才发现了土地资本化的现实途径，为城镇和工业投资找到了过去无从想象的筹资来源。农村难道就不要建设和投资吗？“建设新农村”就没有“钱从哪里来”的实际问题吗？农村土地的区位差，一般不像城镇土地那么值钱，但农村（包括小集镇）的土地一样存在级差收益，一样有资本化潜力，且农村建设的投资额一般也比城镇小，为什么不在同地同权的框架内，由市场发现相对价格，再由相对价格引导城乡配置投资资源？

再加一条，城镇家庭从房地转让所获的收益，可以帮助其家庭成员去异地、异城、甚至异国他乡学习、创业、找寻新机会，农村居民的房屋土地转让，也一样可以帮助农民进城，租房子、付学费、甚至购置物业，改变自己与下一代的命运。说农村房地不值钱，解决不了啥问题，但我的观点，总比闲置在那里强，总比一点没有强吧？

很重要的一点，是房地物业唯有可流转，才能支持抵押，从而获得金融服务。城镇居民的房产可抵押，帮了城里人多少忙，论者究竟知道不知道？农民有房有地的，就是被剥夺抵押的权能，闹得不少地方的正规金融只好从农村大面积撤出，这到底是帮了农民，还是苦了农民？

当然我也同意，城镇房地产市场至今还属“初级阶段”，尚未理顺的地方多多，一个房价调控让方方面面深受创伤，未免使人对土地房屋市场化心生戚戚。驾驭城镇房地产市场尚力有不逮，再来一个农村土地房屋市场，岂不更无招架的能力？不过看到病根，当下我国房地产市场种种痼疾，最脱不得干系的，恐怕还是过强的政府垄断和不当的行政管制。沿着“上帝归上帝、凯撒归凯撒”的路径，深化改革，房地产市场终究可以慢慢上道。退一万步说，把所有毛病都算上，即使一个半拉子的土地房屋市场，也比禁绝土地房屋流转的制度要强！城镇如此，乡下也一样。

小结一下，城镇土地房屋入市，不过20来年时间，已积累了可观察、可体验的经验。基本结论，土地房屋既不神秘，也不特殊，完全可以放在“市场配置资源”的框架之内。基础不牢靠，秩序不理想，调控不如意，继续沿着让市场化配置资源的路向走下去，总可以继续改善。没有谁会赞成城镇土地房屋“出市”，重回计划指令体制之巢穴。我的观点是，既然城镇向市场的分岔证明走对了路子，农村这个一直被摁在非市场分岔里的土地房屋，也就完全有理由急起直追，争取同地同权。

第二层面的道理，我以为更有力――在一些农地农房已经入市的地方，也没有天下大乱，更没有天塌地陷。对农地农房入市，像古时那位杞国人一样，忧天地崩坠，废寝废食，有必要吗？

其实，农地农房入市，在我国早就不是罕见现象。读者中总有光顾过“农家乐”的朋友吧？何谓“农家乐”？还不就是郊区老乡开在农房里的生意。上世纪80年代到成都出差，看到墙上涂有“点杀”广告，不解其意，请教当地人，才明白就是农家养鸡养鸭养鹅养鱼，招呼城里人去消费，“点哪样、杀哪样”，吃喝之余围起一桌打麻将，是成都人的最爱。也有出租农房给其他人经营农家乐的，当然也不是“悬空寺”，连宅基地也一并租了去的。讲到底，都是入市的农地农房，也是“非农业用途”。真有什么问题吗？活跃城乡市场、繁荣内需，乡镇抽点税和管理费，皆大欢喜，无须大惊小怪。

外出农民工，多半住在哪里？除了工棚，还不是城乡接合部当地老乡的家里。上世纪90年代我访问过北京大红门外“浙江村”，十数万人的量级，那叫一个壮观！记得一户本地业主，农宅里每间小房都住满了打工的人，白天卷起铺盖裁缝衣服――出口俄罗斯的哩――晚上就在大桌面上挨排睡觉。无一不是租房关系，否则房东凭什么自己一家老小挤在小偏房里？这里的农地农房早已入市，没什么可稀罕的。

从市场关系看，从租赁到买卖不过一步之遥。日租、月租、年租都是租，但签个较长的租期，10年、20年、50年，还不就是在向“买卖”的方向走？城地入市也不过70年，房屋所有权虽永远归买房的人，但土地到期，就只剩把“上盖”拆走的权利。租赁、买卖、典当、出让、转让等等，用语不同，其实不过是交易合约的条款有别。共同的一点，都非业主自用，而是“入市”为他人所用。全中国看，农地农房已入市的，绝不在少数。高喊“打击非法”的，打不利落大家可以追责，好不好啊？

说回来，法律文本宣布不合法的行为，要大面积、成批量、长时间看得到，也要讲运气。一个多月前我遇到一个机会，留到下周与各位分享。

周其仁
经济观察报 2014年5月26日 星期一

“真正的法治”究竟是什么模样，可能还要努力很多年才看得见。不过无论说多少条，由宪法为全部法律定调总是其中一条。宪法也是法，但因为是根本大法，方方面面的小法小规就不得与宪法准则相抵触。宪法条款不合适的，经法定程序加以修正。

从这点出发，我们发现，农村集体土地的转让，是有宪法依据的。那就是《中华人民和国宪法修正案（1988）》，是年4月12日由全国人大通过。此宪法修正案，通过之后即构成我国宪法的组成部分，迄今也没被更新的修正案覆盖。

1988年的宪法修正案，一共两条。第一条事关私营经济，明确“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”。第二条涉及城乡土地，把原来宪法的第十条第四款，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

很明白，修正案明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这里对可转让的土地未作限定，正常解读，就是中华人民共和国内的所有土地，其使用权都可以依法转让。而中国的土地以所有权来分，不过国有、集体两种而已。无须绕弯子，宪法修正案从来没有说“惟国有土地才可以转让”。

宪法还规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。这当然是对的，否则国家根本大法云云，还不是空空如也？那些与包括宪法修正案在内的宪法准则“相抵触”的法律、行政法规合地方性法规，本身违宪，必须废止或修订得与宪法相一致。更重要的是，凡违反与宪法相抵触的法律、行政法规以及地方性法规，是不可以被戴上“非法”帽子的，因为违宪之法，本身违法。

如此当真，我们就有必要把与1988宪法修正案相抵触的那些法规、法条与政策，一一指出来，以便对漫天飞舞的“非法”帽子，作出一番甄别，看看哪些是真的非法行为，哪些“非”的不过是本身违宪的“法律法规”。

先从1988年以前的开始。最直截了当的，是此前土地管理法、村镇建房用地管理条例等明文禁止土地买卖、出租或其他形式转让土地的有关条款。老天爷，可真有凶的——“买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖、出租或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分”（1986年《土地管理法》第47条）。如此一概绝禁，当然容不下“土地使用权可转让”。在新的宪法修正案面前，那老办法是非废止不可的。

向上追溯，我以为《人民公社60条》的那一款，即“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，也不再有效。讲过的，宅基地向来是农民私产，土改后局部重新分配，但并没有改变宅基地为私产、业主有完整的私权（包括转让权），也构不成经典社会主义改造“生产资料归公”的范畴。谁也没料到，本意“纠左”的《人民公社60条》，突然加入这么一条——“宅基地归集体，且一律不得出租和买卖”！现在有了1988年宪法修正案，此禁令当可寿终正寝。实在舍不得废，怕也要补上一句，“宅基地的使用权可以依法转让”。

再向上追，农业合作社和高级社示范章程等等，并没有正面相抵触之内容，或可与1988年宪法修正案相安无事。顺便提一句，农村集体改到什么程度算合适，区区在下以为合作制是上选，当然要去除强迫命令、霸王硬上弓那一套，回到当年邓子恢、杜润生主张的“办好合作社，让农民来敲门（入社）”。农村事务，改集体、兴合作或大有可为。

追到头，1988修正案与1950年的《中华人民共和国土地改革法》倒是衔接得上。区别也是有的，《土改法》明确的是“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”，而修正案承认的是“土地的使用权可以依法转让”。38年弹指一挥间，土地所有权的买卖演化为土地使用权的转让，土地财产权中最重要的权能——转让，在经历了禁绝、中断、最后终究顽强地在合法制度空间里占上一席之地。

1988年的宪法修正案之后，情况又如何？按照宪法是根本大法的原则，凡与宪法相抵触的法律、法规、政策，存废修订皆要服从宪法。从这点看，要讨论的问题还真不少。首先是当年年底全国人大常委会通过《土地管理法》的修订，明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”符合宪法修正案吗？符合。现在我们说国有土地与集体土地同地同权，根据正是1988年的宪法修正案与修订了的土地管理法。

不过，紧随其后，还出现这么一句：“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”这有点费思量：由国务院另行规定土地使用权的具体办法，究竟是不是“依法转让”的前置条件？如果是，那具体办法一日拿不出来，“依法转让”就一日无从实行。或者政府受人大之托另行规定具体办法，是政府的一项责任，非完成不足以让人大通过的法律实施。

实际的结果，是1990年国务院以55号令发布了“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”。这就是说，城镇国有土地的出让和转让，从此就有了国务院另行规定的具体办法，能够实施转让和出让了。但是，农村集体土地的出让和转让，虽然宪法修正案和修订的土地管理法都明确“可以依法转让”，但直到今天，国务院再也没有出台有关允许集体土地转让的具体办法。这样，宪法关于“土地使用权可以依法转让”，仅仅只在原则上还是“可以”，但由于“依法转让”之“法”至今未出，农村集体土地使用权的转让就一直没获得实际的合法空间。

这里留下一条教训：集体土地使用权的转让，明明已经获得了宪法地位，但仅仅因为加了一条没有清楚时限、也缺乏行政责任界定的“由政府另行规定具体办法”，至今悬之高阁，还落不了地。今天对集体土地的转让行为，“非法帽子”漫天飞舞，究其实质，其实说到底是人大对政府的委托未落实。真那么难办吗？为什么城镇国有土地转让的办法两年内就公之于世，但集体土地使用权的转让办法，24年过去了，还迟迟不见踪影？同地同权，障碍到底在哪里？

地方倒有建树。2005年，广东省人民政府发布“广东省集体建设用地使用权流转管理办法”，是这方面第一个地方行政法规。此后，河北省（2008年）、成都市（2010年）、昆明市（2010年）、湖北省（2012年）和长沙市（2012年）等省市都发布过类似的行政法规。但是，这么多地方的经验，也推不动全国性规定的出台。问题是，仅有地方政府的积极作为，没有“国务院另行规定的具体办法”，宪法和土地管理法给予的“集体土地使用权转让”，算不算满足“依法转让”的必要条件呢？

允许集体土地使用权转让的全国性规定出不来，但限制、禁止的政策，一出来却在全国范围生效。例如，1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅；2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：禁止城镇居民在农村购买宅基地；2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》更明确规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。

这些政策自然师出有名，也表明政府正在应对新情况。问题是，这样是否合乎法制的程序性合理？本来1988年宪法修正案及其后修订的土地管理法，要求国务院另行规定土地使用权转让的具体办法，为“依法转让”提供可依之法。但几十年时间过去了，不但仅见城镇国有土地转让办法，不见全国性的农村集体土地使用权转让办法，更出台了限制农村土地使用权转让的全国性政策！本文的看法，可以禁止农村土地任何形式的流转，但考虑到法制的程序合理——更遑论“真正的法治”——总要先修正1988年的宪法修正案，再改上位法即土地管理法，把“集体土地使用权可以依法转让”全盘拿下，再发文件也不迟。目前情况下，同地不同权，国有土地可转让，集体土地不可转让，才是违宪的非法现象。

周其仁
经济观察报 2014年5月19日 星期一

上文分析的重点，是区别处理庞大的法外活动。建议一分为三：对他人以及公益无甚损害的，不妨听之任之、眼开眼闭；对明显又严重损害他人以及公益的，立法禁止、违法必究；对损害有相互性的，选个程序来“两害相权取其轻”。

建议归建议，现实是现实。当下可观察到的“法制”，似乎是“非法”帽子漫天飞，但又极少落地，活活造就一片选择性执法的“沃土”，轮到谁谁倒霉，反正总找得出一款帽子是适合的。此类“法制”，在城乡接合部很多见。几乎少有例外，凡城乡间涉房涉地的领域，“非法”帽子飞舞的密度很高，留下的麻烦问题也不少。新近的一个实例，是华侨大学校长华生先生对“小产权”问题开腔，宣布“小产权”一律非法违规，并严辞批判允许小产权合法化的主张（见华生，“土地制度改革的焦点分歧（上）”。

认识华生很多年了，从来不知道他研究过乡下人的土地房屋问题。不过我不知道不等于人家一定就没有研究，没研究也不一定就不能发表正确意见。譬如对华生的定义——“小产权房现在一般指农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”——我就没什么不同意见。我的不同意见在两点，其一是华生宣布的，小产权房“都是违章建筑，从而都是不合法的”；其二是他试想的，“如果农民建的所谓小产权房可以合法化”，天下终将大乱的那些推论。本周我们先谈第一点吧。

为什么小产权房都是非法的呢？华生的论据分两步：第一，“农民这么做从一开始就不可能得到‘规划许可’。因为农民的绝大部分土地是农地，是规划用于农业耕种生产的，肯定不能用来建房，更谈不上出售”。第二，既然未得到规划许可而建房，当然就属于“农民在集体土地上违规自建的住宅”，所以“从法治的角度看，……都是违章建筑，从而都是不合法的”。

这里可错大发了。容我这么问吧：中国的农民、农地、农民自盖的住宅、可出租可出售的农房、以及集体土地、在集体土地上由农民自盖可出租可出售的房，打什么时候开始就有的？华生先生特别钟意的“规划许可”，又是打什么时候才开始有的？如果前者在先，后者在后，按所谓“真正的法治”，可以高举正月十五之法，宣判正月初一的行为“都是不合法的”吗？

农地农房，由来已久。也没办法，谁让华夏文明源远流长？古代的事情，不说也罢，反正那老多“房契”摆在那里，就是今天有的市井之地，还可以淘换得到。远在国人根本不知规划许可为何物的年代，可出租可出售的房地就有了。朝廷也提供服务，否则怎么会有“白契”（未加盖官府大印的契书）与“红契”（明清之前称“赤契”，盖官府大印之契书）之别？法律也加规范，像宋朝开国之际，民间买卖房屋，“立契”之前，设“遍问亲邻”环节：“凡典卖、倚当物业，先问房亲，房亲不买，次问四邻，四邻不要，他人并得交易”。除此之外，购地、建房、买卖租赁抵押典当，一概自由。也不划城乡界限，至于是不是由此弄得天下大乱，怕要等华生先生考证了之后告诉我们。

革命以降，中华人民共和国成立，第一部重要法律就是《土地改革法》。都知道中国共产党得天下靠农民，而动员农民靠土地改革。读一读这部当时由全国政协通过的法律（还没有全国人大，尊政协通过的共同纲领为临时宪法），大部分是如何分田分地的规定，但第30条写得明白：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”那个时候，没有农地、建设用地的分别，更没有城乡壁垒来对买卖、交易的对象划下个三六九等之类。

这部中华人民共和国的法律，也从来没有明令宣布废除。后来的农业合作化、集体化、人民公社化，运动规模极大，席卷全部农村地区，却没有一部法律予以承认与规范。合作化时期，有一个《农业合作社示范章程》，1955年11月9日由全国人大常委会颁布，算不算法律，要问法学专家。就算是法律，里面提到的原则也只是“逐步地把这些生产资料（土地、耕畜、农具等）公有化”，并特别规定了社员有“退社的自由”，明确“社员退社的时候，可以带走还是他私人所有的生产资料，可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资”。这是说，退出来的土地等还是农民私产，是不是还可以“自由经营、买卖和出租”，《章程》没说可以，但也没有说禁止。

次年，全国人大常委会又颁布《高级农业生产合作社示范章程》。高级者，社员入社的生产资料不再分红，大家全靠劳动吃饭。其他与初级社差别不大，也规定社员有退社的自由，退出去的土地等生产资料，法律地位仍然是农民私产，也同样未禁止私人买卖土地。

遍读上述两份示范章程，没有一款提到农民住宅以及宅基地。也很自然，农家住宅连同宅基地，是“生活资料”而不是“生产资料”，本来就不属于“社会主义改造”的范畴。土改分得住宅的是土改成果，但连房带地，都属于农民私人所有。至于土改未加触动的农宅，更是私产，一般从“习惯法”，在本家、亲属、近邻优先的准则下，买卖租赁都自由。

人民公社搞更大规模的集体化，且开天辟地实行“政社合一”体制，当算革命，但没有一部法律，连人大常委会颁布的示范章程也没有。1958年公社覆盖全国，靠的是典型引路、伟大领袖首肯。后来刮“共产风”、引发饥荒，纠偏和政策调整也靠政策文件指导，无涉法律体系。这也是上世纪80年代农村改革，五个“1号文件”就能解决问题的由来。倘若人民公社也立下一部法，改起来怕没有如此容易。

与农房农地有关的，是1961年的《人民公社60条》。开始似乎是工作方法问题，讲人民公社内部管理的。但政策调整势必涉及财产制度，于是就第一次出现了以下表述：“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。接着又说，“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。本来是“纠左”文件，防止更高级别的集体侵犯生产队的利益，不料顺手就把向来是农民私有的宅基地，也带入“生产资料公有制”的框框，且“一律不准出租和买卖”。但是同一个文件，又规定“社员的房屋，永远归社员所有”，且“社员有买卖或者租赁房屋的权利”，“社员出租或者买卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。”

本系列已经讨论过如此制度安排的奥秘 （见观察家版组2013年7月15日第46版，城乡中国58：“房地分离”是奇迹）。不过从上世纪60年代以来，我国农房转让始终没有停止过。老乡们也很智慧，买卖农房一般签份“房契”了事，大家自觉不提房底下的那块宅基地，仿佛换手的都是“悬空寺”，与下面那幅“属于生产队、且一律不准出租和买卖的宅基地”根本就没有任何关系。我见过的这类房契，只标房价不提地价，其实是合并定价。至于农房出租和买卖的对象，人民公社60条就没有限定，乡下人、城里人、外国人、外星人，出价合理都可以！

法律限制、禁止农房买卖，是非常晚近的事情。2007年《物权法》规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定”。本来财产法很根本，结果涉及农民宅基地，转过头去“适用”部门法和行政法规——这里那里提及“禁止城镇居民在农村购买宅基地”，“严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。注意，这些行政法规禁止的是城镇居民“购置”宅基地上的农房，非购置行为，租赁50年、70年、1000年的，也禁止吗？没有说，也没看到司法解释。这也是闹得沸沸扬扬的“小产权”问题，剪不断、理还乱的一个由来。

至于“规划许可”，那是2008年1月1号才开始生效的《中华人民共和国城乡规划法》里的规定。是的，该法说“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。问题是，全国究竟有多少个乡、村已经完成了按法律程序通过的“规划区”？如果“规划区”尚未划出来，是不是全中国所有乡、村就不得搞建设，否则也要一律责令停止、限期改正、否则统统拆除呢？

当华生先生义正辞严地宣布“小产权”一律非法的时候，不知道他心目中有没有一个大概的估计，究竟我们这个国家有多少“非法的农地农房”是在他以为可据之法出台之前早就存在了的？那些他以为足以判人家非法的法律，到底所禁为何物？来龙去脉如何？与传统与现实的关系又如何？不管三七二十一，东一榔头西一棒子地美国英国香港（读后令人满篇生疑，我已略作辨析），完了就“非法”帽子漫天飞，算哪门子“真正的法治”呢？

周其仁
经济观察报 2014年5月12日 星期一

法外世界很精彩。从上层建筑着眼，文本法律越来越完备，部门管制越来越细致，法制国家也越来越有模样。可走进底部的真实世界，还是不难看到法外活动层出不穷。规划出错催生的灰色交易花样翻新，不当管制刺激出来的黑市，既顽强又旺盛。眼见者心烦：走市场之路，自发秩序难道就是这样的吗？

在思维上，凡复杂到想不明白的现象，试试分开处理的招数吧。这些年在城乡之间行来走去，对法外现象也算见多识广，分析上屡遇驾驭不了的难题。骂一句当然容易，不过骂后还是有一个怎样认识、怎样分析的难题。一来二去，自己觉得中用的法门，是一分为三。

一类法外活动，对他人及公众利益，基本没什么损害。像前文提到计划时代的“换房”，同城相距甚远的两个家庭，愿意以房换房，彼此可以离上班场所近一点，自愿互利、愿打愿挨，换就换了吧。虽然在那个时代，自发的交换活动看在很多人眼里多少有点“那个”，法律、舆论都不支持，但自发换房不损害他人利益，对公益还有点好处——减少城市拥堵——有关部门眼开眼闭算了。那时候乡下的农民，用自留地产品搞点体制外收入，利人又自利，对其他人没有损害，非隔三差五要“割尾巴”，实在没有道理，也不得人心。

转向市场经济之路，大量过去容不得的自发交易纷纷登堂入室，但无损他人及公益的行为，还是可能遭到禁止。譬如，上海出租车到杭州不得载客回沪，反过来杭州出租车到上海也不得载客回杭。想破脑袋，也不知道如果允许的话，究竟谁的利益会受损。也许损害了“收益的对等性”？那就学学国家之间的航空协定，美国航空公司飞中国几个航班，对等允许中国航空公司飞美国几个航班。否则，岂不是在干“对等损害”的傻事？

当然，什么才是“无损他人与公益”，在不少情况下并非一目了然。举一个例，普天下交通管制一般都重罚“酒后驾车”，或可问道理何在？饮酒固然导致驾车人反应迟钝，容易导致伤及无辜的车祸，但饮酒并不必然出车祸，行为人喝了酒，但尚未车祸伤人，凭什么限制其驾车自由？答案是“预防性限制”：由于饮酒——特别是过一定量——后驾车导致祸及他人较高的概率，所以为了有效预防，饮酒驾车就被视为“很可能严重损害他人及公益”的行为，非令行禁止不可。

推而广之，“饱驾”——吃撑了之后驾车——要不要管？“疲劳驾驶”要不要管？似乎都应该管，但有效实施的成本不菲。前者难以定义什么才算“吃饱了撑的”，也没有经验可以证明“饱驾”与车祸的高相关，非要管，又没有查验酒气浓度那样的简明有效的手段，还是别“事先预防”了吧，谁出事，事后罚谁算了。后者也一样，测度“疲劳”殊非易事，规劝比较合适，出事再事后处理。

大体可以确定，凡容易判定“无损他人及公众利益”的行为，如果被列入法律禁止或成为法外活动，那就应该修法改法，因为禁止无损他人及公众利益之“法”，本身恰恰损害着他人及公众利益。把这些法条去除，人们的自由增加了，但并不会损害他人及公众利益。如果一时修法改法有难度，重新有一个司法解释，把法律的含义讲准确，也是一个办法。再退而求其次，法归法，执行归执行。毕竟，对无损他人及公众利益的行为网开一面，无伤大雅。

第二类行为，明显损害他人及公众利益。譬如随地吐痰，污秽公共场所，对他人及公众健康构成威胁。这个类别好办，立法禁止就是，姑息不得，因为这个类别下行为者的“自由”，明显损害他人及公众利益，非动用合法强制力加以制止，否则基本秩序都维系不了，国将不国，麻烦就大了。

认定这类行为，常识一般足以胜任，不会有太大的困难。难的地方有一处，就是很多很多人都如此行为，法不责众，怎么办？上世纪80年代刚到北京的时候，王府井大街上随地吐痰的大有人在，管不胜管、罚不胜罚，很头痛。没什么好办法，坚持管、坚持罚，再加持之以恒的教育说服，熬到更多人养成新习惯，慢慢就好了。治本之策是自幼教育，从小养成好习惯。问过同学一道题：出什么价，才可能让一位从小不随地吐痰的人士，当众吐出一口痰来？

最有挑战的，是第三类现象。不少行为对他人有损害，但如果不让他损害他人，他的利益就受到损害。很像胡搅蛮缠吧？其实不是。取生活中的一个实例，我们会觉得不难懂。一家诊所安安静静的，突然隔壁开了一家打铁铺，叮叮当当地热闹。很明显，打铁的损害了诊所的安宁。但我们细想，倘若不准铁匠铺打铁，后者的利益是不是被损害？

不是我想得出来的逻辑。科斯1960年发表的“社会成本的问题”，全篇立论就是他那个脑袋才想得出来的“损害的相互性”。难怪鼎鼎大名的芝加哥大学学报审稿人，开始的时候无一人接受这种怪论。可是约了科斯到芝大当面辩论，说着说着，在场所有教授明白唯有科斯先生才是对的。标个价格好算账：由诊所安静看病日收800文，由铁匠放手打铁日收200文。若判打铁铺子有权让诊所出局，诊所受损800文，“社会净损失”600文；若判诊所可以让打铁铺子出局，铁匠受损200文，“社会净收益”600文。开商业谈判好了：诊所出价400文补偿打铁铺子搬走，后者到其他地方日收200文，诊所恢复平静，从此继续日日收800文。

这个弯子绕大了，其实就是把“辩道理”转为“讲价钱”。严格地说，所有损害在某种程度上都有相互性——不让甲损害乙，乙就被损害。认这点不容易，但一旦认了，就不妨对各种可能的损害标个价，损甲800,损乙200,可不可以由甲出价400,买下自己不受损、让乙受损的权利？科斯可没有说一定行。他的答案是，只要交易费用足够低，互损问题也可能开谈判解决。传统福利经济学说凡外部性，必请政府出场。科斯说不一定，在不同的费用约束下，“社会问题”或有多种解决方案。

半个多世纪以来，经验说科斯的发现何其了得！放眼看去，哪里没有损害的相互性，哪里不需要以新的经济学思维来分析“社会”现象？特别是中国这样的大国，庞大的人口一旦允许自由流动，转向鼓励人们追求经济利益的市场体制，人们互动的频率陡然上升，互相损害的问题也日益突出。在这样一个新局面下，与其继续挥舞“靠政府对付一切外部性”的陈旧旗帜，不如尝试运用科斯的思维，在实践的基础上探查逐步收敛法外行为的现实路径。

周其仁
经济观察报 2014年4月21日 星期一

在现代经济里，“管制（regula-tion）”挥之不去。这恐怕与城市脱不得干系，因为城市的人口经济密度高，磕磕碰碰的事情比传统乡村社会多得多，非有更多的规则、规章、管理不可。所以也有学者主张，该词中译“规制”胜“管制”，能更准确地表达原义。本文延用“管制”，一来习惯了，二来在我们这个地方，行政管控一切的成色甚重，但凡讲规则、规章、治理等事关公共秩序的事务，似乎都是“治人者”官家之责任，也天然都是官家“管人”的权力。

管制的出发点，总是不允许部分人的自由损害其他人自由，或制止部分人以侵犯他人利益获益。不过，事与愿违的事向来不少。某些情况下，甚至搞得南辕北辙！不论起因，一旦发生管制不当，什么会跟着发生。上周我们点到规划出错催生市场，说的是无论预测有误、判断有误或执行有误，一旦规划脱离了实际，总会造出一些市场机会，让“看不见之手”前来帮忙纠错。本文要进一步补充，在自发的纠错活动出现之初，一般总在现存的规章、法律之外，所以常常是“黑的”，即法外的、甚至被视作违法的交易。

以“黑车”为例。在城市生活，时不时看到有关当局“打击黑车”的声明与行动。的确“黑”——一批出租车无照、无证、不纳税、也不缴“份子钱”，比合法经营的“白车”，负担少了一大块。倘若当局对黑车眼开眼闭，那谁还干“白车”呢？一个现代城市，出租车服务沦为黑车之天下，不行的吧！

问题是“黑车”何来？自己最早的体验，是在上世纪90年代中期的海南。刚刚留学归国，从海口机场出来看到“打的”还要狠狠砍价，惊诧之余不免觉得这地方也太落后了吧。问下来，明白要负责任的还是管制不当。那时的海南，旅游与公务需求总量很小，但“涨落”极大。当地配置“正规”出租车服务，以固定价格、高门槛准入为特征，难以满足“不成熟市场”的要求。一来二去，“黑车”应运而生。后来到转型阵痛中的莫斯科开会，见当地人的“习俗”，对街上任何小车都做一个手势，若对方停下来问价，双方谈拢了上车便走。这也验证了“非成熟市场需非正规服务”，否则就不那么般配。

后来在燕园居然也发现“黑车”。首善之地、百年大学，总不是“非成熟市场”吧？可是新千年前后，我们的留学生公寓前面常常趴着一溜小车，高峰时有二三十辆之多。知情的师生与司机说上一两句话，就可以出发了。我试过几回，价钱公道（与正规打车比），服务上佳——他们不能以顶灯为广告，要靠口碑。一来二去，我还当上了回头客，用车时打个电话就来接，方便之极。原来大学门禁很严，空的出租车难得进来，于是有心人——不少是北大员工的家属——便开发出这么个“市场”。市里主管部门也“打击”，风声紧时，校内黑车就临时转行做“导游”，在东门内招徕到北大观光的游客，转圈介绍“一塔湖图”（博雅塔、未名湖、图书馆），收费50大元。

什么地方“黑车”多？首推“白车”顾不过来之处。譬如末班地铁到站，而末班公交早早结束营运的地点。譬如公交车站离小区偏远之地，还譬如让腿脚不便、携物过重的乘客望山跑死马的换乘不接头的地点。为什么“白出租车”不做这等生意？路途太短，不够份子钱。

有把握说，“黑车”都是应运而生的。此“运”者，有需求而无正规供给也。有一次在杭州长途汽车站等车去上海，冷不丁冒出一人，问要不要打的回沪，50块钱。跟过去一看，原来是三位乘客“拼车”而行。沪杭高速150公里，三人车资加起来也不够啊。司机释疑：上海的出租车到了杭州，不准载客回沪（反过来也一样），收你们150块钱，顶了过路费和汽油成本，总比空驶回家强。大家赞他，司机一声叹息，“不合法的，查到倒霉”。

再看街上摆摊。城镇街道皆公共资产，天经地义要服务于公共利益。小商小贩堵在街上做生意，妨碍通行、妨碍卫生、妨碍观瞻，地球上哪里也是要管一管的。不过经验比较一下，管制还是有高下之分。纽约摊贩的故事，网上早有报道。论人口密度，曼哈顿每平方公里2.7万人，排地球前列无容置疑。华尔街、时代广场一带，观光游客密布，高峰时段人挨人、人推人。很佩服那里还有小贩摆摊做生意，更佩服纽约市政当局“容忍”小贩们当街摆摊。没有管制吗？有的。每个摊位都领牌照，卫生、安全、商品品质（特别是食物）、摊位的区段和时段，都有讲究。违章罚款也不含糊，经营牌照要挂在脖子上，如掖在口袋里的，罚1000美元。后来据说摊贩到市府集体陈情，修订了法例，减罚一半。但人家就是不取缔摊贩，道理何在？妨碍行路、观瞻等等当然有违一部分人的利益，但禁止小贩摆摊也损害另外一部分人的利益，所以，适当的管制是争取“总的净损害”最小。

可是，在“管”就是“禁”的情况下，“公共利益”常常漠视了一部分本来可以、也应该兼顾的公众利益。快速通行为人所欲，方便买个烧饼充饥亦为人所欲，凭什么仅仅把前者定义为公共利益呢？但论通行，高峰时在要道路口摆摊当然妨碍交通，但高峰过去了，可不可以摆摊？那些从来没高峰的地段，可不可以摆摊？

是那些不当的管制，只顾一头不顾另一头，让未得到兼顾的利益形成“需求”，直到激活“法外供给”来给以满足。要知道，城镇生活是高密度人口高频率互动的生活，互相矛盾、互相妨碍几乎无处不在，光亮一把“外部性”之剑砍杀一通，于事无补，只会给城市生活与管理者自己添乱。

转谈“分区管制”。本专栏在回应“建筑不自由”怪论的那篇辩文里，提到源于1885年旧金山的“分区管制（Zoning　Regulation）”，不过是在当时条件下找到的一种处理“不良商业”——排放污水的洗衣行——对他人损害的平衡之道。不是再也不准开洗衣行，而是准许开在特定的区内，以此兼顾洗衣行与其他“高尚生意”之间的利益，达成互损最小。由于适应了当时的技术与环境，Zoning　Regulation就发展起来，成为城里处理互相妨害行为的一种流行办法。鼎盛时期，城市的空间依法分区，居住区、商业区、工业区、办公区、文化教育区等等，俨然成为现代城市空间布局的不二法门，也似乎为诸如“建筑不自由”这样离谱的论点，提供了一个难以撼动的脚注。

问题是分区规模过大之后，互损的计算发生变化。巨量人口睡在一个分区，起床后运到另一个分区上班，下班再去一个分区休闲娱乐购物，那城市的交通拥堵就成为不治之症。这时，分区带来的收益，敌不过分区带来的麻烦。挑战来了：现存的法律、观念和习惯，能不能较快启动分区管制的调整与改革？美国的经验，在三权分立架构以及习惯法的传统下，大体可以经由依法诉讼、法官自由裁定权，先增加分区管制的弹性，再推进修法。以今日纽约为例，“城市综合体”即办公、商务、居住混搭的空间布局，日新月异、方兴未艾，更不要问哪个街区不可以开洗衣铺啦。

倘若把分区管制当作“建筑不自由”的神明，只会顶礼膜拜，却不懂得顺势因变，那就只能眼看着城市变成一个天天把天量的“白天人口”与“晚上人口”倒来倒去的搬运场。管制滞后造就的“新需求”无限，激活法外生意一片，我们真的可以视而不见吗？

周其仁
经济观察报 2014年4月28日

在城市化这个大题目下，有的话讲起来有把握，有的很没有把握。我先从比较有把握的命题开始，这就是中国的城市化还有很大的潜力。

不妨先看几个数据。2013年中国GDP中，农业的份额占10.1%，但同年农村户籍口占总人口还高达65%。如果这65%的人口只分享10%的总产出，那恐怕天都会塌下来。幸亏实际情况不是这样的。今天很多农村户口的人已经进了城镇，以工商为业，也常住在城镇。这部分人约占总人口的17%，总数当在2亿以上。减去这部分常住城镇的农村户籍人口，常住在农村的还有多少？6.24亿，占总人口的48%。要是这48%的人分享10%的总产出，经济也非常失衡。所幸很多人常住农村，但从事的是非农业活动，包括现在不少通勤人口住在农村，但每天到城镇工作。这部分没有很精确的统计，或可估计为占总人口的15%－20%。这样，还有约30%的总人口分享10%的总产出。整体看，现在我国城乡居民收入的差距依然有3倍之高。

城乡居民的人均收入差距很大，本身是城镇化的动力，因为人往高处走是不可抗拒的规律。这也是我们讨论城市化问题的微观基础。特别是农村人口不断更新，受教育的年轻人在增加，80后、90后、以后还有00后，他们必定会对这个差距做出反应，一定还会有很多人往收入的高处走。从这点看，说中国的城镇化方兴未艾，是满有把握的。

如果不出大的差错，农业占总产出的比例还会趋小。这不是说农业不重要，但需求方面有一个恩格尔定理，就是当人们的收入提高了以后，用于吃的开支比重会下降。可以看看发达国家，比如说英国也是一个人均1.5亩耕地的国家，耕地禀赋跟中国差不多，但英国现在的GDP当中农业份额仅占0.5%。中国的上海，GDP中的农业份额也已经是0.5%了。如果这个趋势出现，更多人口成为城镇的常住人口、户籍人口，应该可期。

一方面人往高处走，另外一方面，不同的产业活动各有适宜的空间居住模式。农村住得非常散，因为技术基础是光合作用，每块土地都要种上庄稼，农民步行种地，还要拉上一头牛，走不了多远，只能靠近耕地居住。农村最小的居住点叫自然村，好像是自然形成的，其实是与传统农业生产相适应的一种空间布局。工业的情况则不同，不需要那么分散的居住。工业开始依赖于自然动力，位置和规模也比较依赖河流或矿产，等到电力、长距离传输、运输革命发生以后，工业人口就开始集聚和集中，而后来的现代服务业则可以让人口更加集聚。所以产业结构的变化，会带来空间居住模式的变化，从非常分散的、自然的、贴近耕地的居住模式，演变成集镇、城市和大都市。这也提供了经济增长、投资和再配置空间的机会。关于这一点，我相信有分歧也不大，中国在这件事情上还有很大的潜力，会经由城镇化率的逐步上升来拉升内需。

那么，什么话是没把握说的？在我看来，就是数目还非常巨大的潜在的城镇化人口究竟会怎样流动？会向哪些城镇集聚？城镇化不能只抽象地讲，城市是有位置的。究竟集聚到哪个城市，哪批城市，在这个问题上还看不准。现在差不多所有的城镇，都认为人口、投资、机会会到他们那儿去，所以现在几乎每个城镇都在大干。

这里含着一个假定，似乎只要我们这个城镇够级别，人就会来，只要把县变县级市，变成地级市，最好再升格为副部级城市或计划单列市，人就一定会来。但是在经验上，人口流动、集聚到哪里，与那个地方的行政级别不完全有关。同样级别的城市，有的非常“招人”，有的就是使出浑身解数，人家还是不去，或去得不那么多。

拿第五次人口普查到第六次人口普查数字的变化来看，十年之间，全国600多个城市的人口，有的负增长，有的零增长，有的高速增长。上海在2000年－2010年间，常住人口增加了38%，一些靠近上海的城市，苏州、昆山等地，增长了40%。但是稍微远一点的，如镇江十年人口增长7%，年平均只有0.7%，中心城区人口是减少的。有个小组最近在开封做研究，说开封那10年的人口增长几近于零，其实就是人口外流。

但现在行政主导的城市体制，每一级都在发动“城镇化”，大家相信一条“定理”——只要上基础设施，搞公共服务，人就会来聚。这个定理看来还要检验。早期是对的，因为在极度缺少基础设施的时候，哪里建，人口就到哪里聚。但现在情况已有变化。很多地方大修基础设施，“超前”很多年还是不吸引人，空空荡荡。投资要算回报的，现在各个城市投资的边际回报率差别很大。怎么可以忽略这个力量呢？谁忽略它，就会受到经济规律的惩罚。

房地产投资也集聚。我看到行内的估计，整个房地产投资有一半集中在不到50个城市。全球也有这个特征，全球房地产总投资的一半集中在30个城市。对这个集聚之势恐怕还是要认头，因为不是农业文明了，不是每块地都一定能变成中心的。现在的问题是很多城镇不认这个头，就要把自己这个地方建成世界中心，就靠把架构拉大，就靠多征地、高强度投资、上项目，反正拿乌纱帽压，“不换思想就换人”。现在就是这个矛盾冲突。实际的人口流动不听这个，经济资源的集聚也不完全听由行政力的摆布。

像浙江义乌，不过一个县级市，涌去了多少人？凭什么，不就靠近铁道线吗？不就是个县级市吗？铁道边上的县级单位多了去了，要承认人往哪里聚的学问非常大，流动的要素像水一样，水无定势。别认为着急慌忙给他们发个保障房就可以把人留下，人家还不一定都留下。究竟哪些走，哪些留，最后聚到哪里，未来星罗棋布的城镇究竟怎么分布，我们现在对此所知甚少。真正有把握的话，还没有几句好讲。

问题来了：对涉及面甚广、影响因子很多、所知甚少、没把握或不完全有把握的事项，选什么体制来应对？用经验来说，用集中权力、自上而下发布命令的体制一定会输得很惨。不是说计划体制完全没有优势，目标单一又明确的事务，譬如要打仗，战时经济差不多都是指令计划经济。但是，和平时期要满足多重目标，资源配置与协调需要的信息量太多，集中处理就相形见拙。

城市发展比工业生产更为复杂。政府在城市化和城市建设、管理中当然要起重要的作用，但政府尊重市场规律，是政府更好发挥作用的关键。城市经济里各种相对价格的变化包含大量信息，也决定性地影响人口流动和集聚的去向。如果城市领导人对市场相对价格知道太少，大权在握就下命令指挥，非要与市场对着干，结果就很难经得起长期经济发展的检验。加上我们的体制尚在转型，市场化改革远远不到位，所以就容易形成很多资源错配。

出发点都挺好的，谁不想把自己的城市建设好？凭什么就是一个大上海？为什么我们这个城市就不行？既是人之常情，也是经济发展一个重要动力。但是愿望要受规律的制约，我们现在对城市文明的很多规律所知甚少，比如联合国人居署署长CLOS　Joan先生讲到过一个指标，说比较适宜居住的城市，一平方公里要有80个路口。其实他当过市长的巴塞罗那，是欧洲非常适于人居的城市典范，它的密度是靠建筑布局好。我查过，巴塞罗那一平方公里有103个路口。浦东多少呢？农村区不算，17个。北京市的北部城区只有14个，差了一个数量级。所以现在很多城市修的都是“马路”，那是走马的，不是“街道（street）”，不是让步行的人可以方便行走的城市街道。不便利的城市怎么生活？好像都是用来游行检阅的，大马路又宽又直，壮观而过瘾，但生活在里面的蓝领、白领、金领、服务业的，他们的生活就不便利。

今年1月我在哥伦比亚大学访问，零下20度。我走了很多纽约的街道，两个路口之间仅一分钟步行时间，大道和大道之间也就两三分钟。开始不理解，为什么搞那么密，得投资多少修街道和设施，后来才明白这“格子化”的城市布局，土地卖得最好。为什么？小街区中间的地块也便利，可以有更多的商业设施，是密度的另外一型。而带来的问题，是城市公共空间不够，不够大气。全是小街道做商业很好，但是城市还得有市民精神。后来到曼哈顿，从第59街开始，也是受到19世纪中叶巴黎大改造的风气影响，市中心来一个800多英亩的中央公园，周围配了很多博物馆、文化设施，纽约大气起来了。

现在大概可以得出一个结论，就是城市要治理得非常好，才能长久吸引人，而不是短期打两天工又回去了。多样化的人群长久在那里生活，怎么更便利、更适宜，有无数非常细致的东西，我们现在所知甚少。怎么办？办好有关城市学问的大学和研究机构很重要，但更重要的是体制选择，要把城市化和城市治理放在一个可以处理复杂信息、协调复杂利益的制度平台上。

市场体制的本质是分权处理信息、交换信息，在交换中协调不同的利益。要看到“城市规划”跟过去计划经济下的“计划”的不同。看起来都是一个词，计划（planning），但现代城市规划绝不是仅仅自上而下发命令，更不是是把城市领导人或专家的意志在图上画出来，然后让各方去办。“城市规划”是一个过程，是一个平台。首先是一个信息平台，要参与的各方、利害相关的各方参与进来。现在好的城市规划馆都要搞规划公示，听各界意见。即便政府主导做了规划，天下也没有哪一个城市百分之百完全照规划建成的，总要调整和修订，这里那里改一点。这里“调”的权利要给相关各界，开发商可以建议说这里这么搞，那里那么搞；各路专家可以凭专业说服决策人和公众；市民也可以评头论足，重大事项还可以公决、公投。开发商不就为了赚钱吗？是的，为赚钱，但真要好好赚钱，就要研究客户的需求。搞市场经济一听赚钱就很鄙视，那恐怕不成，总要区分一下。赚钱过程背后有信息，动机讲起来是不够伟大，但可以灵敏地反映消费者各色各样的要求。这些信息不纳入规划过程，岂不可惜？

现在决定要改征地财政。我的看法是征地财政最大的损失不是农民，是城市自己。很容易来的东西不会好好用，一块地拿来，用好了吗？用到尽可能优了吗？没有。来得容易，浪费得也容易。大片的土地不经过真正的规划过程，说干什么就干什么去了。没有来自开发商、投资者、金融机构、居民、各路专家各种的诉求表达，没有相关各方的参与、交换，利益矛盾找不到平衡点。

这样上“规划”，与过去的命令体制是一回事，终究要失败的。现在有些人以计划命令的思维来“解读”城市规划，主张荒谬不经的“建筑不自由”，早晚要碰头。因为谁也处理不了那么多城市发展、城市成长需要的信息和利益协调。政府强征一块地到银行一押，套出钱就大干，很痛快，很快速，但很多重要信息就丢了，很多利益平衡的机会就错过了。要是转向市场化的发债，中介机构要评估，投资者要评估，哪个城市债发得出去，要市场把关。方方面面要收集大量信息，多层次筛选信息，再判断、决策，寻求利益平衡，这就是市场体制，特别是有清晰规则下的市场体制。

所以这个题目很要紧。城市化当然不可能没有政府，但一般来讲，哪个市场里都有政府。从全世界看，就是最初级的集市，也总有个管理人，有杆公平称，做生意不能打起来，一旦打起来得有人帮他们。你卖的东西怎么证明是你的？别人说是他的，怎么办？得有政府的服务——确权。也就是说，政府不是在市场之外的主体，它也在市场里面，无非是跟市场其它主体不同，政府有权威性，拥有合法强制力。任何市场活动没有这个中间权威不行，完全靠自觉自愿，市场交易难以执行下去。但这个权威的、拥有合法强制力的组织（我们叫政府），既然在市场环境里活动，就要尊重市场规律。

譬如政府自己雇人，也不能脱离市场水平太远，出价过低能招到优秀人才吗？反过来出价过高，把市场最优秀的人吸走了，那也会失衡。政府的经济决策得八九不离十，政府出价和市场价之间要有个咬合度，所以越是大权在握的政府领导，越要尊重市场规律。不能仅仅靠自觉，更不能靠喊口号，要有一个好的城市制度，就是政府不包办城市，不是一揽子把所有城市事务全部包下来。办不到，也办不好。

城市规划是一个过程，执行主体与规划主体分离，绝不能一色官定官办，凡能民办的尽量让民间去办。要多样的开发商、金融机构、市民组织、追求美学的专业设计师、各种中介组织等等，所有这些力量要放到一个平台里面来，这样才能处理好现在还没把握的城市事务，推进现在看得清、也有把握预言的中国城市化。

（本文根据作者在《政府与市场》论坛上发言修订而成）

周其仁 经济观察报 2014年4月14日星期一

不论叫“计划”还是“规划”，一旦拥有“合法强制力”，仿佛有如神助，就再也不会出错。更厉害一点，就算出错也可以不认账，横竖有权削足适履，让现实改得符合计划或规划，不就又对了？久而久之，高高在上的“规划”，可以完全不拿市场当回事。

真有这档子事吗？让我找点经验来查验一番。记得上中学的时候，有位同学因为家里“换房”到别处去上学，与大家伙拜拜了。那是1964－65年的上海，“三年自然灾害”的阴影已经看不见了，而“文革”还没有到来，应该是经济运行最正常的年代。“换房”何来？就是家长们在工作单位附近发现可以互换的住宅，条件合适对换成功，就可以免去每天上下班长时间“轧电车”的劳顿。家里换了房，学生就近上学，只好与原来的同学道别。

在那个年龄段，相处不错的同学少年要分手，煞是难过。自然会问：早不换、晚不换，为什么偏偏同学几年之后才换房？现在当然懂了：无非是工作场所与住家这两个位置的“配置”——如果合理规划一下，人人就近工作，还要“换房”作甚？

在计划经济下，让每个人的工作地点靠近住宅，合理配置一下很容易吧？“换房”的记忆说，绝不容易。那时家长们的工作当然是国家分配的，也没有“跳槽”一说，职工分到哪里就像螺丝钉拧到机器上一样，稳定得很。即便如此，工作单位总还有些许变动：新厂子建得比较远——那时的“大上海”其实很小，闵行就是老远的郊区了——工业布局有调整。更大的问题，虽然住宅全部国有化了，但各家住在哪里，很大程度还是历史给定的。“棚户区”尚有几十万人之众，哪是想怎么配置就怎么配置的？结果，从城市这头到那头“轧电车”上下班的不是少数。

“换房”应运而生。记得电线杆上有些小广告，简单而朴素，远不似今天某些地段的“牛皮癣”那么密集和扎眼。不过功能是一样的：寻找合适的交换对象。说是“市场”，太隆重其事了，因为“换房”完全不以货币为媒介，一律的实物信息——多大面积、开间如何、是否向南（阳光）、在市区的位置与地段。至于更复杂的诸如产权更名之类，怕要面谈才搞得清楚。反正，物物交换殊为不易。换成的很侥幸，更多换不成的，继续轧电车就是了。

几年后上山下乡，“大批资本主义”震天响。自留地、集市、小买卖一概成了资本主义。老乡就是养个鸡、卖几只鸡蛋换点零花钱都不行。那年头批刘少奇是走资派，到了黑龙江乡下，农民家庭养鸡养猪就成了“养了个刘少奇”，要批斗！不过实际生活里，“自发的资本主义”年年批、年年斗，可还是年年有。为什么？“计划”满足不了吃鸡吃蛋的需求。1977年恢复高考，我的一位同事考上了，大家总要送行一下吧？黑灯瞎火骑车10里，想到附近一个生产队买只鸡。大冬天里的屯子一片黑，找来找去只有一家亮着灯，敲开门说明来意，不料人家是路线教育工作队正在开会，撞到枪口上了。好在听明来意，工作队头头深明大义——你们到左起第四家买吧，他家的鸡肥！

后来才晓得，计划经济下“换房”、买小鸡都不过是小菜。换钢材、换煤炭、换粮食、换工业原材料等等才是大头！为什么“计划分配”之余还要“交换”？答案是计划常出错。譬如配给上海的钢材多，配给河南的粮食多，那上海以钢换粮、河南以粮换钢，岂不皆大欢喜？比较麻烦的是，倘若上海不缺粮缺电，河南不缺钢缺设备，沪豫两家就谈不拢啦。也有办法，多拉几家一起来玩，需求量大了，结构复杂了，“总有一款适合你”。再后来，各省市都安排一帮子能干的官员搞物资串换，还为专司其职的衙门起了好名字——“协作办”。打听一下，计划体制下哪里没有“协作办”？再追问一句：计划经济无所不能，为什么要那么多的“协作办”？“改革开放”，其实是很书面的语言。口头文学程度比较高的，叫“搞活经济”。那一个“活”字了得！过去苏联的政治经济学教科书说，“人是生产力里最活跃的因素”，大家背得滚瓜烂熟，但存在决定想象力，在讨饭也要开封介绍信的年代，“人的因素”究竟可以“活”成个什么样，真想不出来。一旦“搞活”，才明白，“活”就是自由——劳动自由，种植自由，发展副业工业乡镇企业自由，长途贩运自由，办民营公司也自由。本专栏引证过，对城乡中国最了不起的政策，是1983年中央一号文件“允许农民自带口粮进城镇务工经商”——中国终于打开了“人往高处走”的大门。

经济活了，特别是人“活”了，计划与规划的难度就大大增加了。我看过的城市规划，不论其他，单一个变量“规划人口”，与实际发展脱节之远，就不可以道里计。信手举几例。2005年初，《北京城市总体规划（2004－2020）》提出“2020年北京市常住人口控制在1800万”，该规划是经国务院批准的。但根据第六次人口普查的结果，2010年北京市常住人口就达到1961.2万人，提前10年“实现”规划。上海市的规划也经过国务院批准，到2020年常住人口控制在1600万，但去年上海人口就达2500万。广州规划到2020年控制人口在1500万，但2012年就达1600万。深圳得到批准的规划人口，2020年为1100万；去年我们在当地调查，问业内行家现在多少人了？一说1500万，一说1800万。

这也非为中国所独有。上两周为辨析“建筑不自由”等怪论，把《英国城乡规划》找来读，其中赫然记录，“1960年预测的20世纪末的英国人口为6400万，而到1965年预测数增加到了7500万”（第27页）——不过区区五年时间，一个国家人口的预测数增加了17％。相比之下，1811年纽约市的第一个规划反倒高明不少，当时该市人口仅3.2万人，规划到1850年增加到50万人（40年增加十几倍！），但实际上，到时纽约人口为60多万！再加一例，新加坡的“国家控制力”举世知名，原规划2020年总人口400万，但实际上现在就超过了500万。我问他们市区重建局的官员，你们有国界海关，控制人口移入的成本低，何以如此失控？回答是全球金融危机，让新加坡赶上了吸纳全球高端人才的天赐良机！

这么说也许妥当：凡发展强劲的城市，人口预测数总是远低于实际人口数！这或许称得上是一条“好城市定理”。与其对称的，当然还有“不好城市定理”——凡发展不怎么样的城镇，实际人口大大低于当局预测或希望达到的人口数。不用再问为什么了吧？反正与上文点到的经济搞活、人也搞“活”有关。老话没错，“人挪活”，但人究竟向哪里挪，又到哪里定居，上帝说了也不算。

问题来了。规划人口远离实际，接下来的一连串难题是怎样解决的？须知规划人口是城市规划的基础：先预测多少人、按人均100平米安排占地、再安排交通、住宅、供水供电、学校、医院、绿地、文化设施等等。现在实际人口比规划人口多出来的缺口，动不动以千万计，这些冒出来的活人如何在城镇生活？

答案就是本文的标题——规划出错催生市场。“市场”固然没有“规划”那么具有权威性、强制力以及知识上的高度自负。可是，自愿、自由并自发的市场，更富有弹性。当更多人口相互竞争因规划出错未能及时提供的土地、空间以及其他稀缺资源时，有关资源的相对价格就上升，同时刺激供给并抑制需求。无论在哪里，在画得漂漂亮亮的规划里找不到位置的人，总可以在熙熙攘攘、有时嘈杂、混乱、“无序的”市场里求得一席之地。天晓得，那漠视市场的“规划”，其实恰恰是靠了市场才维系住自己的脸面。

周其仁
经济观察报 2014年4月7日星期一

当“建筑不自由”论把市场逐出城市建筑的时候，也没有忘记顺带处理建筑之下的那幅土地。要是“上盖”真的不自由，其下承载建筑的土地又岂能自由？果不其然，另一项发达国家的制度安排被频频引证，那就是“城镇规划”或更为宽泛的“城乡规划”。

不用细查，读者也知道“规划”一词在当下中国被使用的频率颇高。数月之前，我在一次讨论中忍不住戏言，我们这个计划经济的转型，是不是已转到市场经济尚待考究，但转成一个“规划经济”却有迹可循。不是吗？现在哪里还有与“规划”扯不上关系的经济问题？可是在英文世界，“计划”、“规划”是同一个词（planning）。此“规划”与彼“计划”，究竟有什么不同吗？

作为一种体制，计划经济的全称是“中央命令计划经济”。其关键词虽落到了“计划”，但要害却是“自上而下的集权、命令与强制”。民间分散的、自愿的计划差不多古已有之，因为要把任何较为复杂的工作做得有条理，总要有点“计划”的。小到各位家中怎样摆设、假期怎样安排、换季给孩子添何衣服，都离不开计划。至于建造平遥的乔家大院，或龙岩的客家土楼，说没有“计划”或“规划”，怕是不成的。

不过，只要没有强制的元素在内，这些让工作变得更有条理的计划或规划，就与“计划经济”断然无缘。这么说吧，除非渗入了国家权力即合法强制力，“计划经济”不会在日常生活中露头。斯大林创下中央命令计划体制，“计划具有法律效力”，不执行国家计划被视同犯法，随时可以办了你的。

那么，近年日益流行的“规划”、“城镇规划”乃至“城乡规划”，究竟有什么特点？很遗憾，“规划”的含义多面且模糊。一方面，诸如土地的利用、开发和建设，涉及自然、社会和人文多种因素的空间布局，是很复杂的事情，欲有条理地展开工作，非讲计划，讲规划不可。另一方面，当代“规划”特别是源于高密度人群集聚的城镇规划，日趋以法律或行政权威的形式来表达，具有强制性。

其实，对于“规划”既复杂、又具强制性的特点，有一个中间环节有助于我们理解和把握。这就是，当密集人群中的个体自由可能侵犯他人自由或公共利益的时候，强制力就要登场。反过来，再复杂的事，如没有互相侵犯的麻烦，技术性的理性就可以对付，不需要社会范畴的强制力。

让我们从英国的城镇规划谈起。身为引领工业革命的国家，英国很早就开始城市化。1909年，利物浦大学创办了世界上第一个城市规划系，表明那里已经积累起“有条理地处理复杂的城市事务”的知识。也在1909年，英国议会颁布了第一部含有“城镇规划”术语的法律（Housing，Town　Planning,　Etc.，Act，1909）。经过一百多年来不断的修订与完善，城乡规划在英国成为一套完备的体系。今天我们要引证城乡规划而避谈英国，怕有数典忘祖之嫌。

恰恰是1909年的英国城镇规划法，表明了国家的合法强制力渗入城镇规划的理由。说来有趣，英国的城镇规划因公共卫生问题而起，背景是工业化带动大量人口向城镇集聚，高密度人群引发传染病流行，公共卫生状况空前恶化。伦敦、曼彻斯特等大城市的人口死亡率，远比乡村和小镇为高。“负外部性”（指个人或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但又无法获得相应补偿的现象）如此严重，理所当然引来政府干预，以法律控制高密集人口集聚区街道的宽度、建筑物的高度、结构和布局，以保证通风。于是，公共卫生的规制就延伸到建筑、街道和城镇基础设施，以确保“达到良好的卫生条件，并符合便利、宜人的要求。”不过，1909年法案仅限于为正在开发或将要开发的土地编制规划，加上第一次世界大战来临，该法案包含繁琐的程序，并没有得到很好的执行。

两次大战之间，英国几度修订城镇规划法，不过执行的重点也不是城乡规划，而是当时迫切需要解决的工人阶级住宅问题。政府干预住宅市场，源于对另外一种“负外部性”的担忧——如果穷人住得太差而引发冲突和动荡，将威胁整个社会的基本秩序。不过政府要向工人提供住宅，财政基础还要靠城市的市场性开发，大体上由开发商开发城镇房地产，缴纳税收支持政府供应社会保障房。

真正全面的城乡规划，在英国是二次大战之后完成的。由于大战的胜利也是战时经济的胜利，而“战时经济”恰恰以政府深度干预、甚至替代市场机能为特征。因此不难明白，为什么在战后的英国出现了一股强大的潮流，以不断扩张的政府权力来消除方方面面的“市场失灵”。英国《1947年城乡规划法》（Town　and　Country　Plan-ning　Act，1947）就在这样的背景下出台的。

这部法案给英国城乡规划带来一系列重大变化：法定规划覆盖城乡全部；将具有强制力的规划权集中到中央政府和郡政府；规定城乡所有土地上从事建筑和建设都必须获得规划部门的许可证；对得到许可的开发活动，征收100％的开发增值税（development　charge）；对不予批准的开发，则由国库给予一次性的“支付”（payments，但不是“补偿”compensation）；政府还享有规划框架内对私人土地的“强制购买权（compulsory　purchase，即基于土地既有价值的征购）。正是这些严苛的规定，使这部法规被认为是英国终于完成“土地开发权的国有化”的标志。

作为一个老牌资本主义国家，英国工党政府执政时通过的以上这部城乡规划法，更被看作具有方向意义的“城乡土地社会化”。试想，全部城乡空间要拿到许可证才能开发建设，而土地开发的增值收益要100％缴税，此外政府还有权基于土地物业的现值强制收购，三管齐下，哪里还有什么私权？而离开了私有的、分立的开发权、收益权，哪里还有什么市场？这岂不是为当下在中国流行的“土地配置靠规划、不靠市场”论，提供了来自西方发达国家最权威的依据？

且慢。1947年英国城乡规划法固然已走得相当远，不过，终究还是没有走到前苏联那么遥远的地方。第一，英国的规划虽然依据法律制定，但规划本身并不是法律的一部分，不像很多国家那样，规划以法律的形式编制、公布，并具有法律的刚性；第二，《规划法》授权政府作为的法律空间，但民间的个人和企业并不因此就只能服从，如果发生争执，后者可以“民告官”，要求专门的土地裁判所或普通法院受理裁决；第三，在普通法的传统里，握有很大自由裁量权的法官对形形色色案子的判决，才是“法”的真正体现。概括起来，单单引证英国的法条，并不能完全代表人们行为的实际边界，非得结合那个时期的判例，才可能知道“英国的规划法实践到底是怎么样一回事”。

事实上，1947年英国城乡规划法的实施，充斥着矛盾、纠纷和争执。特别是许可证的放发、开发计划被拒而领取的“支付”、100％的开发收益税、以及基于既有价值的土地征购，广受诟病。这说明城乡私人的土地物业产权，并没有因为一纸规划法案而彻底消失。正如1963年初版、40年来持续再版的《英国城乡规划》所言：“分歧和冲突的产生不是因为非理性，而是因为不同的利益主体都在各自理性地寻求其不同的目标。”（第1页，东南大学出版社中译本）

实践也为修法开辟道路。1951年重新执政的保守党以“消除控制”为纲，先是把“地方政府和规划部”更名为“住房与地方政府部”，接着就在1954年修改后的城乡规划法中，废除了开发许可证，也终止了由中央土地委员会抽取的开发增值税（后来几经波折，再也没有100％增值税那种事情了，无非景气时多抽比例税，不景气时少抽）。至于“强制收购权”，也在《1959年城乡规划法》中改为以“公平的市价”作为补偿准则，而不再是早期以“土地既有用途的现值”为征购补偿的依归。

20世纪50年代以后英国的城乡规划法，扭转了战后明显受空想社会主义思潮影响的那些政策与制度。原先以为由政府彻底控制开发权、100％抽取开发增值收益，以及政府按原用途现值征购私人的土地和物业，不但合乎道德，也易于操作。但1947年英国城乡规划法之后的实践，表明这套做法既不那么合理，更难于操作。

这里最关键的辨析，是要看到在人口高密集的城市社会里，不但损害是互相的，收益也是互相的。当人们强调政府修建的公共设施提升了城镇土地、包括私人土地和物业的市场价值时，他们只不过正确地看到事情的一个侧面。还有一个侧面也重要，那就是在私人土地上的投资与建设，也提升政府公共建设的市值。不是吗？倘若只有政府修地铁，但居民和城市经济活动的密度不足够，那地铁或其他公共设施——比如我们在很多城市看到的那样——还不是年年亏损，何来高价值之说？

难题是，上述双向的增值影响，不容易精确地被区分开来。乔治和孙中山先生主张的“土地涨价归公”，其实只看到公共投资对地价上涨的影响，却忽略了私人经济活动对公共投资也具有的积极影响。此说一旦实施——1947年的英国提供了一次机会——我们就看到因为开发增值全归公而压低私人之贡献，结果就是私人投资与建设的供给不足，如此“开发权国有化”，在战后人口增长加速、城镇化也加速的背景里，终究碰壁，不得不改弦更张。如何比较准确地识别城镇土地增值中公共投资与私人投资各自的贡献，依然是一个挑战性极强的难题。在理论上，“先假设交易费用为零”——像1960年的科斯做过的那样——也许可以走出一条路来。但真实世界里哪有交易费用为零这回事！

在实践上，看来也只有坚持用市场机制来配置城乡的土地与空间资源。要市场起作用，就要清楚地界定各方分立的权利，包括政府为了公共利益征购土地物业的权利，以及恰当抽取税收的权利。但无论是征购还是抽税，发挥市场价格机制都应是基础和前提。

《英国城乡规划》的第一作者卡林沃斯（Barry　Cullingworth）教授于2005年谢世。该书的最新一版即第14版，于2006年问世。这部凝结着一代学人心血的鸿篇巨制，对规划的本质有如下结论：“规划是在一个‘市场理性（market　rationality）的经济体系内运作，而市场理性可能与一些规划理论所推崇的理性不同乃至有所冲突”（第1页）。究竟谁拗得过谁呢？至少“英国战后最大的变化是从‘积极的规划’转向一个更有市场意识（有时是市场主导）的规划方法”。（第12页）如果聚焦于1947年到1950年代的英国规划的转变，我们甚至可以说：“规划由此成为市场的仆人（从某种意义上说，只有当市场运作时，规划才开始发挥作用）。”（第30页）

对这些基于翔实研究的结论，不妨录以备考。以为“城乡规划”天生就是市场的对立物，或至少也是让市场发挥作用的前提的论点，是不是也应该接受重新思考：握有法律强制力的城乡规划，本身又以什么为前提和基础？

2014年被称为中国全面深化改革的元年，而对于改革中的重中之重——国企改革，目前争议颇多。十年前“郎顾之争”所遗留的问题：改革中如何避免国有资产流失，消除国企高管被扣侵吞国有资产的帽子，以及民营企业不敢介入国企改制的担忧，至今尚未得到解决。中国国企改革如何深化？国企体制改革中存在的问题又该如何解决……

对此，凤凰财经专访了北京大学国家发展研究院教授周其仁。

周其仁认为，十八届三中全会提出下一步国企改革的重点是混合所有制，目标有了，要解决过河的船和桥——怎样混合，在什么条件下实现？他说，我的理解，在市场经济里改国企，关键是利用以交易所为代表的高端市场平台，发挥资本市场对各类企业股权的价格发现功能，为更大范围推进混合所有制服务。

周其仁表示，高端市场是很多关键领域改革的基础。如果没有高端市场公开的价格发现，不同企业的股权很难得到一致的定价，很容易在场下的一对一定价缔约中发生问题，被指控为国资流失。另外，民营企业要进入行政垄断领域实现混合，也离不开资本市场的支持。

为此就要界定高端市场里政府与市场的关系。周其仁认为应该加紧修法。本届政府提出的民间“法无禁止即可为”，政府“法无授权不可为”，是非常正确的原则。考虑到中国的实际，当前不少法条对市场限制过多，也对政府授权过度，迫切需要修法，减少行政审批和不当管制，率先在资本市场等高端市场厘清政府与市场的关系。

周其仁认为，高端市场的深化改革不能以现有主管部门来主导，应该由深化改革领导小组主导，破除改革中既得利益的阻力。

国企改革的关键是股权定价

凤凰财经：对于国企改革和混合所有制，现在争议还很大，您是如何看待这一问题的？

周其仁：怕争议就什么也改不了了。争议是争议，分歧归分歧，还是要靠改革的实践来检验。

凤凰财经：您认为现在国企改革，最关键要解决什么问题？

周其仁：混合所有制，实际上是要解决不同产权之间缔结适应市场需要的契约。缔约就离不开股权定价，为此必须利用公开的、全国性的资本市场，否则还是难以把国企从等级身份制转向市场契约制。要明确，国企改革不是为改而改，关键是终结行政命令体制，激发企业家精神，让国企和民企都能集中精力于市场、技术和管理，进一步解放生产力，增强中国企业在全球市场上的竞争力。

问题是具体怎么做？目前看，进一步改革国企的资本结构很关键，而实行混合所有制是一条可能的推进路线。要混合，就一定会涉及到资产定价问题，因为这一波国企改革涉及的大多是规模比较大的企业，很多都赢利，像过去抓大放小那样，对亏损严重的小国企那样的改革办法，就不适用了。一定要在公开的、全国性高端市场上完成股权的价格发现，否则难以推进。

价格释放出来后，交易就会比较公开、透明、合理，这样不仅是参加交易的各方受益，社会也会受益，因为很多股民可以参与重组投资。所以，要抓住这个“牛鼻子”，健全市场规则和公开监管，将其作为一个支持国企改革的平台。

当然，现在工具比过去多很多，我们还有社保基金，可以考虑把很大一部分国资划入社保？那直接就是全国人民受益，而国资最完整的定义就是属于全民的资产。社保基金的保值增值也离不开高端市场，可以委托给市场化程度较高的机构去打理。

国企改革走到今天重点是需要市场平台

凤凰财经：但是，改革中具体怎么做才能不让国有资产流失？

周其仁：国有资产流失不流失，首先要有一个参照标准，知道股权的价格，不能主观地说其价值是多少，所以一定要有一个高端市场的定价机制，尽可能的把国有资产放进市场。放进市场后，股权就可以通过合约进行非常平滑的转移。政府可以借助资产交易平台选择恰当的持股份额。全国那么多国企，情况各有不同，政府参与混合的比例也可以不一样。有市场平台，便于定价交易，进退自如。那些地方政府财力有问题的，债务风险大的，就可以把一些股权卖给公众，或战略投资人，然后把这部分钱用来搞民生。

我的看法，国企改革走到今天，重点不是在企业改企业，而是一定要建立一个市场平台，在市场里改国企。改革是需要平台的，尤其是中国的国企改革，改到今天已经有30多年，如何充分释放它们的潜力，减少改革的难度，很需要经由一个平台，其中最重要就是高端市场。

市场的“场”是一个场所。研究我们中国现在市场的“场所”可发现，初级市场发育挺好，像农贸市场、专项商品市场、专业市场等等，都办的很好。你看义乌小商品市场，很多国际贸易都在那里做。阿里巴巴其实也是一个市场，网上的交易平台。

然而，这些都不是下一步改革的重点，下一步改革的重点是以交易所为代表的高端市场部分，也是改革中的一个薄弱环节。这些以交易所为代表的高端市场“场所”虽小，但具有价格发现的功能，实现价格发现功能后，它将对全国的资源配置产生辐射作用，影响极强。比如上海交易所，四川，重庆以及西藏等地的企业都可以在这里挂牌。用不着把上海交易所这套规则移到地方市场上去，再者有些地方搞交易所，人才不够，明白人也不够，法律法规的监管难度非常大。我认为改革突破点就是证券交易所、债券交易所、银行间货币市场和外汇交易中介这几个交易所，理清政府和企业、政府和市场之间的关系，然后再建一些交易所，如地权交易所。这事情看起来难干但是真干起来也没有那么难，而且资本市场有辐射性，可达到事半功倍的效果。

今天上午（3月22日）郑永年在谈到改革时，思路还沉浸在过去的改革经验中：一谈改革就是省市自治区发展经济的积极性很大。需要指出的是，地方发展积极性很大有个代价，即政府控制力很强，组织底下搞名堂，应该剥离政府这项权力。政府就应该好好搞民生、搞环境，用不着像商业公司一样积极地去搞投资。投资权利应该交给企业，由市场对企业进行评估，在市场竞争中决定高下，这个路就慢慢走出来了。

要建立以交易所为代表的高端市场，首先应该利用这次非首都核心功能的疏散，把一些地方交易所搬到上海，让市场做决定，别在政治中心搞交易所。因为现在很多大商所推出的交易品种需要很多部委会签，一举一动，一招一式要经过行政审批；任何一个交易品种，都要经过一大圈的文件审批，人财物都管着，没有发挥市场本身的作用。例如上海交易所理事会，据我所知十几年不开会，完全成了行政部门的附属机构。在这种情况下，市场是很难发挥作用的。实际与它们有什么关系啊？离得远远的，不需要他们去签。

国有企业改革走到今天重点不在企业，而是需要市场平台，让市场在有限的资源配置中发挥决定性作用，实现价格发现的功能，所以下一阶段应重点改革以交易所为代表的高端市场。其中之一是资本市场，因为资本市场的带动性非常强。当我们讨论国有改革，讨论多种所有制，其中就涉及到价格发现问题，大量资产重新组合需要定价。如果没有一个公开，合理，透明的定价机制，只能一对一谈：私人财产可以一对一谈，什么价就是什么价；但是公有财产一对一谈，政治上就通不过，会带来大量政治和社会方面不能接受的变化，变成私相收受，这是上一轮国企改革中遇到的困难，实际上后来改革停滞也和这点有关。

所以，如果没有市场平台，国企改革是改不出来的，其中的腐败问题也无法解决，最后，就只能是国有企业与民营企业之间一对一的谈判，政府不断地审批。

具体来说就是要在高端市场界定政府和市场的关系：

第一条，要修法律，因为这些高端市场都有一些相应的法规盯着，这些法规有正面的东西，但是从经验来看，也有反应过去观念跟不上，甚至一些部门利益包在法律里面。现在政府领导人理念是对的，一定要修订法律。现在法禁止很多事情不合理，法授权的东西也不合理。总的来说对市场活动的禁止偏多，偏杂，对政府和政府主管部门的授权范围过大。所以，一定要修法。

如果全面的修法有困难，应该用上海自贸区办法，集中某些领域，我的看法就是在高端市场领域，授权进行准备新的法律措施。

第二条，划清政府和市场的界限，首先要在高端市场做。具体到高端市场就是监管部门和交易所的关系，要清楚。现在是边界跨越的太多，我有过这样的观点，我们现在的高端市场非常像计划时代的工厂，计划时代不为管工厂，管的最后结果是非全面改革不可。

中国是个大国，改革不喊口号也不行

凤凰财经：通过市场平台是否可以解决此前“郎顾之争”的问题？

周其仁：当时，郎咸平攻击“定价不合理”，这在当时是有点责备求全，因为当时没有这么大的市场。今天这一轮国企改革，虽然讲的是企业改革，但抓手是市场，是capital market，是把股权拿出来评价，进行公开定价，这当中是没有猫腻的。

后来，中国不少大银行到国际上上市，也有很多人持批评态度，但是这次批评就没有像“郎顾之争”那么凶，原因就是它是市场定价。你再说贱卖国有资产，它也是市场价，这就是汲取经验教训，把重点放在市场上。市场化改革就要以市场为抓手。

凤凰财经：现在来看，国企改革走到了哪一步？好像口号喊的比较多一些？

周其仁：实际上，现在各个部门都在学习文件，这需要一个阶段接着一个阶段来推进。中国是个大国，改革不喊口号也不行，不喊口号就没有氛围，但是喊完口号后还得有人动手。

我的看法就是抓市场，围绕法律、管理体制、政府和市场关系、权力清单、负面清单、税收等关键问题进行改革，包括监管机关，都要靠市场去做决定。最后，应该抽调一些真正有市场经验的人到监管机构中。

凤凰财经：这点如何解释？

周其仁：我们现在很多管市场的人，从来没有实际的市场经验，想的挺好但是根本行不通。世界上成熟的市场监管机构中，很多人都是操过盘的，知道市场波动以及实际运作，对各种猫腻心知肚明。但是我们这里监管官员都是标准的公务员，和市场实际隔得很远。

深改组是督促国企改革第三方机构

凤凰财经：您是如何看待深改组，在改革中包括国企改革中的作用的？

周其仁：我认为，深改组挺重要的，它充当的是领导、实施并推进改革的角色。反正不能指望让利害攸关的当事机构去设计改革、领导改革。让既得利益集团主动放权，怎么可能做到？当年之所以成立国家体改委，就是因为当时如果让工业部门自己去改自己，不可能做到。实际上，这也是人之常情，自己改自己是很难的，自己拿个毛巾勒自己，舍不得的，所以一定要有权威的第三方。

成立深改组是要换一个主体督促改革。所有的方案、方针、政策、程序的权力全部放在深改组，不能放在主管部门。如果是放在主管部门，可能永远改不出来，因为主管部门今天给你放两个权，明天就可能抓回去五个。

凤凰财经：具体来讲，您认为进一步的国企改革应该涉及哪些方面？

周其仁：首先，应该允许股权变动，不能教条地说社会主义就是政府控制企业。至于如何做，需要具体分类。股权真要变化，需要一个发现价格的公开平台。所以国企改革离不开资本市场。目前我们的资本市场是低于国民经济表现的，如果改得好，可以释放市场的潜力，反过来更能支持改革。

在目前改革资源不足的情况下，如果真想推进，让改革“落子”，可考虑集中在几个地方先开锣。现在，银行间市场，外汇市场和证券市场都在上海；另外，以重庆、成都、武汉、天津四个农村土地产权交易市场为基础，可以组建一个全国性的土地交易系统。要看到，市场交易会倒回去，推动土地确权与流转，因为市场会显示流转的好处。因此，以这些交易所为代表的高端市场，应该是深化改革的突破点。

凤凰财经：如果是这样，则可能冲击到地方政府的利益，债务如何解决？

周其仁：不能认为地方的利益只能在半拉子市场下才能得到满足。譬如允许地方发债，让市场来评估地方债或城市债，这是市场化的解决地方债务的出口。美国城市和基础设施怎么搞起来的？主要靠在市场里发债。中国就一定行不通？难道我们就只能靠低价拿农民的地，再高价去卖？

经济就像人的心电图熨成直线就死了

凤凰财经：您是如何看待目前整个中国经济形势的？

周其仁：听起来总是吵得很凶。但经济很像一个活人的心电图，总会有波动。现在有一种庸俗的经济观，即对任何波动都紧张得不得了。如果真把经济波动熨平，成一条直线，那还不成了死人？

还有经济不是说出来的，也不是预测出来的，是行动出来的。我们不应该听风就是雨，习惯于放大信号，反而失去冷静的判断。外界的嚷吵听多了，反而没法做决定。

凤凰财经：如何看待部分投行机构对目前中国经济的“唱空”？

周其仁：听多了就不以为怪。对整体经济形势，总得有一个八九不离十的估计。邓小平的办法：所有人说好的时候，他会说没那么好；很多人都说不行了，他说没那么坏。

经济体就像一个有机体，我们得有一个常识，即生命体它总有波动的，有波动也不完全是坏事情。经济下行一点，才能真正变结构。我的学生告诉我，经济一下行，公司里跳槽的就少了，大家珍惜机会，踏踏实实工作，本事反而增加了。这是说，下行也不全是坏事。

（采访：刘静 指导老师：李磊）

周其仁
经济观察报 2014年3月31日星期一

反对农地入世最新颖的一种论调，是“建筑不自由”。根据该论，“在今天西方发达国家”，“土地的开发使用是公权力而不是私权利”，因此“可以肯定地说，现在西方国家土地资源的一级配置，是规划决定，而不是市场决定”，“以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主，并以此来指导我们的土地改革制度设计，那就完全走错了方向。”

限于篇幅，本文集中辨析此论的立论基础：“在今天西方发达国家”，究竟有没有“建筑不自由”这回事，究竟有没有“土地的开发使用是公权力而不是私权利”，以及是否存在“西方国家土地资源的一级配置，是规划决定，而不是市场决定”？至于无论西方国家之做法与当下中国改革的关联，留作日后再说。

先辩定义。“建筑不自由”论里的“自由”，似乎是想干嘛就干嘛，为满足行为主体的欲望就可以为所欲为。但这样的“自由”，哪里也没有。法国人崇尚自由而知名天下，但《人权宣言》说，“自由即有权做一切无害于他人的任何事情”。很明白，“自由”包含不损害他人的责任与义务。

这样看，“在今天的西方发达国家”，所谓“建筑不自由”，究竟是民间开发建筑的权利完全遭剥夺，还是法律对可能损害他人的行为设置某些限制？倘若是后者，那到底是“建筑不自由”，还是“建筑受某些限制的自由”——也是真实世界里惟一可能存在的自由？我的看法，不把这点辩清楚，就很容易被那些鼓吹剥夺与奴役的怪论吓唬住。

以“分区管制（Zoning Regula-tions）为例。先划一道大杠杠：分区管制不过是管制，不是“土地充公”或“建筑权充公”，而是对土地的开发减租，实施某些经由法律程序规定的限制。为什么要限制产权主体的某些行为呢？因为这些行为，与他人也要行使的权利构成某种冲突，被认为可能损害他人的自由。

美国第一个实施分区管制的地方，是1885年的旧金山。那是西部开发的年代，不少华工在那里打工。有捷足先登的“进城农民”，在旧金山市区开洗衣店，因为还没有下水道等市政设施，污水横流，引起街坊其他业主不满，纠纷、诉讼之余，地方立法分区管制，规定上好的商业街区不得开洗衣店。次年，加州分区管制限制开舞廳和屠宰場。出发点很一致，你有开洗衣店、舞厅和屠宰场的自由，但也有免于他人因此受损的责任。既然相邻的外部性挥之不去，干脆在空间上隔开算了。

作为人口密集的城市，哪里会没有“外部性”？你把房子盖高了，挡住阳光普照别人，“负外部性”是也。1904-1905年，波士顿以分区管制限高，首次以法例对城市建筑的高度作出上限规定。有样学样，1909年洛杉矶分区隔离住宅区与工业区，同时管制土地使用密度、容积率和空置土地。到1916年，纽约曼哈顿岛上的摩天大楼，一座接一座拨地而起，让周遭街区不见天日，于是纽约州议会通过分区管制法例——倒没有绝对限高，但要求纽约的高层楼宇，在建筑的上部必须按比例“内缩”，即不准上下一般粗，好叫阳光下泄到街道。主持纽约分区管制法例制定的巴塞特先生（Edward Murray Bassett），后来被尊为“美国分区管制之父”，还当上纽约州的参议员。

不过在美国，城市事务包括密集人群易发生的“外部性”，闹得再凶也不是联邦的事。因此，并没有一部全美范围的分区管制法。1924年美国商业部发布“标准分区管制授权法案”(Standard State Zoning Act)，不过授权州政府可实施分区管制而已。各州是否立法，以及实施的分区管制究竟包括哪些内容，还是由各州自行其事。像德克萨斯州的休斯顿，几次三番投票都通不过，一直就没搞成分区管制。科斯编辑《法律与经济学报》时，曾约一位学者研究其经验，比较有无分区管制的差别。

至于欧洲的分区管制，只知道普鲁士帝国是1891年通过史上第一个分区管制法，而德国则于1913年实施土地使用分区管制。究竟因何起源，与美国的分区管制有什么异同，以及内容和实施后的效果，笔者没有什么发言权。

我只是对以下“中国式的概括”存疑——“西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离”。何谓“分离”？难道在分区管制法之下，土地以及其他资源的产权真的就被废除了吗？或者虽然产权外观尚存，但内涵却已经面目全非？——土地主人对盖什么建筑、盖多高多宽、以及可以在建筑内从事何种经营活动，统统无权过问，一概转成了“公权力”？

没这回事。证据就在“建筑不自由”论者高举高打的“欧几里德”诉案。那是1926年美国俄亥俄州克里夫兰市郊区，一个叫欧几里德（Eu-clid）的村子，为防止城市工业向本村的蔓延而做出了分区管制。村内一家私人企业（Ambler Realty）拥有68英亩土地，被规划成三种不同的用途，相应的建筑及高度也受限。由于其时工业用地市价很高，限制搞工业，意味着降低了土地价值，所以Ambler起诉Euclid村，要求判地方政府取消分区管制，或对管治造成的损失做出赔偿。该案在地方法院胜诉，但最后上诉到美国最高法院，被裁定包括对私人土地的规划维护了“公共利益并不违背保护私人财产”的宪法原则。同时，最高法院也否决了土地所有者的补偿要求。

这个判例到底说明了什么？首先，Ambler可以诉 Euclid，其实正是前者拥有私人土地权利的体现。说“分权管制不等于土地充公”，就是根据这一点。要是分区管制真把私权变成公权，还有Ambler什么事？人家起诉且被层层法院受理，那个权就来自土地私权。你我想去诉，诉不了的吧？因为不拥有那块土地的私权。

最高院判此案不违宪，Ambler当然服从。这是法治的表现。但他仍然拥有受限条件下的土地权利——在分区范围内选什么工业项目、选什么住宅项目、与谁合作、按什么条件筹资等等——在这个范围内，私权还是私权，并没有转为“公权力”，由村长、村委会、市长或法官来替他作决定并获得相应的收益。

判完之后，Ambler还坚持自己的诉求。当然按美国体制，高院的判决为最后裁决，人家不改判，你坚持归坚持，但行为上还得服从。不过，败诉权利人坚持自己的权利，也有意义，因为最高法官们的审案准则可能与时俱进，发生变化。二战中，通用汽车在Euclid扩建飞机制造厂，战后又转为汽车配件厂，包括Ambler在内的原受限土地，又全部成了工业用地。问，晚到的土地收益归谁？还是归Ambler。为什么？私权还在，根本不因为分区管制就变成公权！

其实，以分权管制处理“外部性”，本身就够拖泥带水的。洗衣铺污染环境，危害他人健康，还分什么区呐，一律禁止不就结了？城市盖高楼，挡了他人阳光，法定全部盖平房——隔离得远远的——岂不更加干脆利落？分区管制不过略加限制，远不彻底，因为有损他人的因素仅仅有所减轻，但并没有完全消除。

这里就一个正确理解“公共利益”的问题。禁止开洗衣铺，其他店家和行人的利益得到维护，但洗衣店主及他们顾客的利益，就对不起了。正如禁止盖楼宇，邻居和行人利益得到关照，但楼宇之主及其客户的利益，岂不受损？这里要问的是，在排除了部分人的利益之后，我们究竟有多大的把握来定义“公共利益”？倘若可以把部分私人利益不断剔除，那所谓的“公共利益”最后还剩下什么？

社会治理的实践与法治，其实是不断在寻找群体生活中人们互相损害的最小可能性。既然随处开洗衣铺会损害一份人，禁开洗衣铺又损害另外一部分人，那真正提得上台面的难题，是怎样做到互相造成损害的“净值”最小。1885年的旧金山，找到了一个解：把洗衣铺开到特定区划里去吧。1916年的纽约也找到另外一个解：把摩天大楼的顶部向里收缩一点，确保让更多的——但不是全部——阳光普照街道。“两害相权取其轻”，这是蛮传统的中国智慧。

难就难在当代人类社会变化极快，密集人群“互相损害最小”的可能性空间，处在不断的变化中。经验证明，一时的互损最小，不等于长远最小，更不等于永远最优。与时俱进的办法，到底有没有？

回头还说分权管制。无论1916年纽约的Zoning，还是1926年美国最高法院的Euclid判例，都不是再也没有调整、改善余地的终极真理。大体上自上世纪40年代起，对分区管制的反思就在学术研究、政策研究以及法律实践中萌生。道理也简单，说市场失灵容易，但分区管制——功能分区和建筑管制——就一定不失灵吗？管制出错——包括开始对，后来越来越错——怎么办？以我所知，1951年纽约州法院在判例中首创“浮动分区”之后，传统的Euclid分区管制已经被大量创新重新定义，一批新的司法概念与判例，如“弹性分区”、“合约式分区”、“激励性管制”、“准征收补偿”以及“开发权转让”，纷纷进入当代城市的生活。在这种情况下，只对上世纪20年代以前的美国判例引经据典，怕有误导读者之嫌。

春节前后我在哥伦比亚大学访问，住在大学安排的地处曼哈顿东65街的服务公寓内。但见前后街道上，洗衣店不少，隔不了多远就有一家，与药店、便利店、快餐店、电子商品店等等相邻为安。是啊，当洗衣店再不会向街道排污，城市当局就再没有理由非把它们Zoning到大老远去才罢休。这是说，城市治理的进步，让土地更自由，建筑和经营也更自由。

总起来讲，“建筑不自由”是错误定义了自由之后的杜撰，因为从来就没有听任损害他人的“自由”。城市治理的难点，在于怎样减少密集相处人群难免的互相损害。为此特别需要采取探查的态度。那些动不动宣布不同意见是“误区”的高论，可能是因为真掌握了别人掌握不了的真理。但也存在另一种可能，那就是论者连同自己未加认真推敲的高论，都落在误区当中。

周其仁
经济观察报 2014年3月24日星期一

反对农地入市最得力的一种论调，是认为一旦开放城乡统一土地市场，少数城郊农民获取土地暴利，但其他农民、市民和城市的利益，却大受损伤。有点意思，上文所辩“不给农民权利”之高论，立论基点是“给了权利将损害农民利益”。本周要辩的，则是给了农民土地入市权，（部分）农民得益过多！

怎么有那么严重呢？其实就是一句话：靠近城市的农地市价大涨，与那些拥有土地的农民完全无关。他们不过是世世代代生于斯、长于斯，“恰好”拥有那些农地而已。近城土地价格大涨的原因，是政府投巨资建成城市的基础设施、引进了工业和其他产业。因此，那些土地涨价，与原地主即农民的贡献、努力、辛苦、汗水等等，一概风马牛不相及，允许他们卖地获取暴利，天理难容！

这套逻辑，大有来历。有一个起源于美国空想社会主义者亨利·乔治(Henry　George，1839～1897)的理论流传甚广。该理论说，土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值上升，是社会使然，与地主没有关系。因此，如果地主从地价增值中获利，是一种严重的社会不公。

中国民主革命的伟大先行者孙中山，应该受到乔治学说很深的影响。作为中华民国的国父，孙中山不但以“平均地权”为革命纲领，且认定在土改之后还要限制土地自由买卖。他对乔治之说做了一个响亮的中国式概括——“土地涨价要归公”。从此，就算从没听说过乔治的中国人，也觉得一下子掌握了这门学说的真谛。

孙中山先生逝世的时候，平均地权还没提上日程，更没有机会践行“土地涨价要归公”。像很多伟大的革命者一样，孙先生在革命中提出的纲领、政策和口号，一旦执政之后还能不能实施，要经受另一番考验。具体到在土改之后怎样处理工业化、城市化进程中的土地问题，那是台湾国民党政府才有机会面对的执政难题。1986年我在厦门大学利用台湾研究所的资料做研究，1995年和1998年两度有机会访台，最有吸引力的议题就是这一道。本系列还有篇幅的话，我很乐意写出有关心得与读者交流。要预告一句，振聋发聩的革命口号，到了实施时才发现知易行难。

这里要推敲“土地涨价归公”的道理。实话实说，这句动员力极其强大的纲领性口号，其逻辑前提却是错的。让我们一起来推一推。说土地涨价要归公，理由是这类涨价与土地主人的努力无关，倘若涨价不归公，就鼓励了“不劳而获”，导致分配不公。问题来了：在市场形成的价格里，与某一商品或要素的供应者“无关”的因素实际上数之不尽，所有这些“无关的”涨价收益要不要归公？

是的，市场里导致商品或要素涨价的原因甚多。仔细观察，不难发现总有一些涨价，与该商品及其所有者为之付出的辛苦和努力无关，而纯粹是“社会的”原因使然。让我们先举一些实例吧。

2003年“非典”刚出现的时候，广州城里的醋价突然大涨。有位朋友说，不到一周之内，醋价翻升了70倍！醋还是那瓶醋，生产的工艺与成本没有任何变化，产醋企业的努力和辛苦也没有多少增加，仅仅因为市面传言，熏醋有利于防止“非典”，而相信此说者甚众——都是社会因素吧——结果卖醋的就无端端发了大财。类似不少中草药如板蓝根之类，非典期间身价突然不凡。有什么道理吗？有，但与卖家的努力无关，也是“社会因素”使然。

“非典”不可测，导致相关商品的价格大涨是一次性的，过了这个村，一般就再也没有那个店。但还有不少商品，价格经常上涨，即便预期如斯，还是涨、涨、涨。譬如春运期间的火车票，年年如此。别看铁道部门不提官价，但回家的人们要得到车票的代价还是急速上升——通宵排队、网购“秒杀”、找关系托人、或者私下对黄牛党加价——热门车票之价实际上还是涨了。

为什么春运时节火车票实际上要涨价呢？讲到底，是数之不尽的中国人一定要在春节赶回老家团圆——这不是“社会因素”，又是什么？类似的还有中秋月饼、年夜饭、以及正月十五的元宵。就是一般假日，在家烹调的人口增多，时鲜菜蔬等市价也常略有上杨。在这些场合，涨价不但与卖家的努力无关，而且卖家越不努力、供应越少，涨价就越凶！

不少旅游名胜之地，观光游客的人数分布极不均匀。海南冬季尤其是春节前后，酒店加价，机票不打折，连土特产也升值。那应该是“自然因素”使然吧？但也不难发现“社会因素”——倘若人们对自然条件的变化不做反应，春夏秋冬又怎样影响得了商品价格的变动？

把道理讲透，凡可观察的商品或服务之市价上涨，我们都不可能找不到除卖家努力之外的“社会因素”。数年前撰写《农民收入是一连串问题》，我还举过白菜为例。白菜涨价，单是因为菜农的辛苦与努力吗？错。买方的因素更有决定性，举凡收入和闲暇变动、消费潮流、人口和家庭、以及其他相关商品的价格变动等等，都可以推动菜价上涨。大白菜涨价里有没有“政府代表社会投入”的因素？有的。下雪天市政扫雪不及时，进场菜量骤减，菜价能不涨吗？

不是抬杠，而是这些平常又夸张的实例，有助于看清问题之所在。我们实在没办法说，世上究竟哪一种商品的涨价，真的完全没有“社会”或“政府代表社会投入”的因素作祟。如果这些因素普遍存在，严词主张“土地涨价要归公”的朋友，为什么偏偏单拿土地说事？逻辑彻底的话，白菜涨价也要归公，一切涨价都归公！

不要以为市场就处理不了“应该归公”的那些微妙因素。醋价猛然上升，醋的供应商突然中大奖，没有后继反应吗？但凡有人预期以后的醋价还要涨——是那种与供应商的努力全然无关的价格上涨——他是行动还是不行动？逻辑上，他会行动：原先就产醋的，会扩大产能；原先不产醋的，会转过来产醋。殊途同归，都是以追加的辛苦和努力，来争享“与供应者的努力无关的涨价收益”。这是说，放长了看，天上掉下来的馅饼，终究会被为此冒险、增加努力与辛苦的竞争者争抢得一干二净。他们之间的争抢越激烈，“社会使然的好处”就越归社会。当然，你争我抢之间，政府也很想占个先机。“涨价归公”云云，不过让政府意图垄断这类机会，听起来更加师出有名而已。

即便因为时间太短期，一时无人愿意来争“无端端涨价”之收益，反映需求压力增加的涨价，对资源配置还是具有积极意义。假定在非典的情况不准醋价大涨——以公平或任何其他的名义——人们将怎样“配置”突发暴增的对醋的市场需求呢？无非是大打出手、通宵排队、长官批条子、开后门以及所有这些手段的某种组合。以我之见，这些替代市价准则的“解决方案”，怕还不如让醋涨价更和平、更公道哩。可惜，人类对这个题材从来见仁见智，公婆各说各有理，不容易有共识。这也是市场经济下，社会争议总也不断的原因。

回头看乔治先生的原创主张。他看到“土地涨价”中隐含的社会不公，但并没有因此就主张土地不准涨价，更没有主张干脆来一个土地归公。他在自己的那部成名作（《进步与贫困》）里说，充公私有土地“是不公正的”，而收购私人土地“是不必要的”。乔治倡导的“土地公有”，其实仅限于由政府抽土地税，以期把土地涨价中的“社会因素”抽干净。

当下流行的“土地涨价归公”论，要辩护的是政府超出公益需要的征地制度——土地充公与低价收购土地的一种特别组合。理由是，既然土地涨价应归公，那就根本不应该准许土地涨价，也不准土地市场运行，进而更应该把所有非政府的土地全部归公。真是青出于蓝而胜于蓝，无论是对市场价格机制的误解，还是政策主张的武断与鲁莽，此论皆超出了其前辈。莫非这是空想社会主义从空想发展为更空想的产物？呜呼哀哉。

周其仁
经济观察报 2014年3月15日星期一

比“土地无弹性”更甚的一种谬见，是主张“不能给农民更大的土地权利”，因为据说“给农民土地权利会损害农民的利益”。根据此论，土地市场无从立足，因为“不给土地权利”意味着抽掉了市场的前提。这不是小事，值得认真一辨。讲过了，对论不对人，谁谁说的就不引了。

先看经验。容我从近的说起。上世纪80年代有一次邓小平见外宾讲中国状况，有这么一句，“八亿人搞饭吃，饭还不够吃”。当时是真不够吃，城镇居民靠票证分配，粮食有定量，副食也有定量，像东北地区炒菜油每人每月3两，所以主政者荣获“陈三两”美称。新鲜菜蔬不要定量的时候，靠排队。农村呢，2亿多人不足温饱，种地的人自己吃不饱还要交粮食。有同学问起，那时没有房子问题吗？有的，比现在严重，但谁也顾不过来。吃不饱的时候，什么也顾不上。

为什么8亿人搞饭吃，还是一个不够吃？天气好坏、土地大小、肥料多少？都有关系，也曾经用尽一切力气去改善。后来发现，决定性的因素是人肯不肯好好干。多开会、学大寨、阶级斗争？后来也发现，一时行，长久不行；少数人行，对多数人不灵。直到1984年，中国人搞的饭终于够吃了——全国范围第一次出现卖粮难——凭什么？官方表达叫家庭联产承包责任制。掰开了看，联产承包制里的那个“产”，不是产量，而是土地财产，是农家利用耕地的权利。当政策和法律承认农民家庭拥有承包、耕作、经营农地的权利时，农民种地的行为判若二人！

清清楚楚问一句，中国人吃饱饭，到底靠什么？是靠“给农民权利”，还是靠谬论主张的“不给权利”？那一波改革其实是围绕这个要点，做了一场社会实验。开始不少省份坚持“走阳光道，反独木桥”，结果先行包产到户的地方以“产量”检验了“方向”。我下乡的黑龙江省，“粮豆总产300亿斤”的宏伟目标年年喊，但没有一年做得到。后来改革顶不住了，也包产到户，当年粮豆就过300亿斤。“给农民土地耕作和经营的权利”，究竟是损害还是增强了农民的利益，历史是做了纪录的。

农民能不能谋求农业以外的收入，也是一个权利问题。多少年都是不行的，后来开了一个口子，就是可办乡镇企业，叫做“离土不离乡，就地富起来”。集体的乡企之外，再多几条路行不行？离土又离乡，农民个人进城镇经商务工，到沿海打工，行不行？慢慢都行了，其实就是不断“给农民更多的权利”——附着在农民身上的劳动能力，其实也是一种人力资产，农民自己有权用还是没权用？可不可以人往高处走，到一切可能带来更高收入的领域去试试运气？

这些都是“权利”。有点抽象，不似送农民一些慰问品，或发一笔国家补贴那么看得见、摸得着。“权利”者，一组制度安排下允许的行为范围也。承包集体土地、从事非农生产、办农民企业、到远方打工，还不都是“行为范围”？所谓权利大，就是行为的范围宽、可选择的自由多。经验证明，恰恰是这个抽象的行为范围如何划定，对经济发展有决定性影响。普通人的经济自由增加了，社会的物产就丰富，人们的生活水平就提升，这是屡试不爽的。有人觉得还没有试够，那就继续试吧。

经济自由即行为范围的扩大，在每个时期总有个“边”。这是因为，处在一个社会当中，一个（群）人的自由增加，的确可能损害他人的自由。因此，为了有秩序的自由，行为范围总有个边，不可能是无边的自由。

问题是，所谓对“他人自由的妨碍”，受既得利益、行为惯性与过时观念的影响，可能划得不那么准确。回到包产到户，初期障碍重重，无非是人们担心冲击原来的公社体制。农户有权自由种地了，那原先敲钟管事的生产队长们的权力，是不是被“侵犯”了？老实说，是被侵犯了。别看公社通常穷穷的，但集中到少数人手里的特权，相对而言也可以不小。说改革是帕累托改善——只有人受益而无人受损——应该是一个很粗糙的命题。

农民办乡镇企业是不是冲击了“国家计划”？那也是多少年吵得一塌糊涂的事情。新生的权利要站得住，不可能不经历磨难。乡镇企业在与老牌国营工厂的竞争中胜出，算不算“损害”了后者？历史需要一个过程才能得出新结论。1996年我到上海调查国营纺织系统的下岗潮，恰逢农民工进城，究竟谁损害了谁，以及在政策上不让谁损害谁，一时间杀得难分难解。

这是说，扩大用权利保障的经济自由，在任何时代都有一个展开的过程。利益、惯性加观念纠集到一起，让扩大经济自由、解放生产力并不总是一条直线。改改停停、进进退退，或许是题中应有之义。不过远看一个历史时段，我们还是不难得出结论：“惟扩大农民的权利，才增加农民的利益”。把统计本本翻出来，去年全国农村居民家庭的人均纯收入为7917元。怎么调整，也比十年、二十年、三十年前有较大的增长。倘若把这些年给农民的权利——承包权、转让权、办乡镇企业和民办企业权、外出打工权、以及领取农产品补贴权——一概取消，还有没有这么一个水准的收入？往未来看，要争取农民人均再增加、再倍增，究竟是继续“给农民权利”，还是“不给农民权利”？

回来说分歧最大的，也就是当下包括农民宅基地在内的农村建设用地，究竟要不要“给农民更大的权利”？这里所说“更大的权利”，无非就是成都周宏德提出来的“还权赋能”——城镇居民的房屋土地可转让、可入市、可抵押、可分享升值（也承担贬值），农村居民的房屋土地也可转让、可入市、可抵押、可分享升值与贬值。同地同权，一并纳入统一的城乡建设用地市场。

此举到底怎样“损害农民利益”？看来看去，论据就是三点。一曰允许农民卖房卖地，他们进城站不住脚要回来，再也没有立锥之地。二曰农民弱势，容易在短期利益诱使下贱卖物业，长远吃亏。三曰卖资产卖的大把银子，农民会拿去赌博，或中计上当被骗，都是飞来的横祸。

我的辩驳只一句话：“产权”是选择权。不是吗？使用权是在资产的不同用途中做选择；转让权是在资产自用还是他用之间做选择；收益权呢，不过是在资产不同的收益方式之间做选择。农民有没有资格享有选择权呢？经验和逻辑的回答都是肯定的。要明白，在制度和政策层面讨论的“农民”，是整体上来说有行为能力的主体。农民不是未成年孩子，也不是智力体能有缺陷、非别人代管不可的被监护人。像我一路看下来的，种植自由、选经营方式的自由、办企业和打工的自由，中国农民把这些权利都用得好好的。不少神来之笔，还令城里人拜伏。

当然，一项新权利刚出现的时候，农民也要学习。不过，利益使人聪明，因为利益逼人学习。从出门讨饭要开介绍信，到大江南北自由行，当然会出状况，包括受气、吃亏、上当。不过，不能说行使权利可能遇挫，就把人家的权利剥夺干净。你把人家的权利拿了去，你就不出错啊？至于1个农民行权出错，就把999个、甚至9999个农民的权利统统拿走，更是政治算数不及格的表现。正确的办法，是对那个农民伸以援手，同时保障999或9999个农民行使权利。

我国城镇1997年以后大规模房改房，居民家庭凡有房的都可转手、都可出售。但是有权利卖，不等于必须卖；卖也不等于一定就贱卖。我们更没有看见谁，因为卖了房就住到大马路上去的。为什么？因为产权是选择权，其主人会审慎处置的。农民有了更大的地权，为什么一定更不审慎？估计自己在城里站不住的，或站住也不幸福的，那就不卖乡下房舍，留着将来回来住。对当期出价不满意，可以挺着等行情。至于急用而售，那不好说一定是贱卖。我现在的薪水比刚毕业时高很多，那当年是不是“贱卖”了自己？不是的。那时不上班，怕活不到今天领现在的薪水。总之，鞋大鞋小脚知道，问题是让脚有知道的权利。

周其仁
经济观察报 2014年3月3日星期一

把土地交由分权的市场来配置，人们的顾虑重重。这是一种观念，无形却有力。上文找来一比，像空气里的霾，颗粒超细，看不见、摸不到、逮不着，但只要集积到一定浓度，弥漫开来，诺大一个京城——以及其他几十座中国知名城市——立马面目全非。

中国有悠久的农业文明，一般的观念都懂得农业重要、土地重要。离开土地，离开农业，养不活那许多人，中国凭什么在世界上立足？这听来没错。但是进一步，土地究竟具备了什么特征，才让大家觉得它重要无比？到了这个层次，观念之霾就围上来了。

一说“土地很特殊，供应无弹性”。这是把土地看作上天赐予的自然资源。地球就一个，中国就一个，想多也无可能。换成了很经济的术语，那就是“土地的供应没有弹性”——人口增加，土地不会增加；人们对土地产出的需要增加，土地也不会增加。

土地当然是自然所赐，但很早就不是“纯自然”之物。土地“不纯”的原因，首推人的活动，诸如使用了人发明的工具，以及在利用土地中渗透进越来越多的人的想法。天地洪荒、混沌之初，土地是有了的，但“耕地”就未必。那至少要有人刨一刨、松一松吧？“刀耕火种”听来太原始，不过就算那样原始的农业活动，对象也不是纯自然之土。

后来被统称为“技术”的，打一开始就构成人类利用土地的一个要素。只不过在科学革命之前，技术进步比较慢，被“自然”压得几乎不足为道。留在人们观念里的，似乎人类只是靠天吃饭，靠自然所赐生活。技术不够活跃，大自然就不那么慷慨，尤其对人口繁衍较快的族群而言。

其实早该明白，人口能繁衍起来，本身就是土地（自然资源）供给很有弹性的一个证明。倘若耕作面积不扩大、单产得不到提高，靠什么支持人丁兴旺？修水利、凿运河、改良种子、完善农具、以及积累并传播增产的经验与知识——这一切都增加着土地供应的弹性。一部农业开发史，读来读去，其实满篇都是土地供应有弹性的证明。

马尔萨斯关注的情况也存在。那是在某个时期，人口增加快于农业技术进步，结果需要来一个以这位经济学家的名字命名的调整：经由疾病、灾荒、甚至战乱来大规模去除人口，以适应自然（土地）生产率的要求。马氏理论似乎可以解释人间一切重大的不幸，但被这个假说刺激起来的更多的后续研究，却说明那仅仅是忽略了一些关键条件的结果。后来者问：人口增长仅仅是情欲和生理因素决定的吗？技术进步又因何受阻、因何加快？这需要对更深层次的因果联系加以探查。

上世纪90年代读到博瑟茹普（Esther Boserup）的大作，我受到很大启发。这位生于北欧、与芝加哥大学有过交集的女经济学家，帮我梳理了原先脑子里“人口-土地联结”的误差。她的著作发现，较高的人口密度不但是土地较高生产率的结果，而且推动人们从事更技术密集的农业活动，如增加复种指数、使用畜力、改善种子和肥料、采用更新的耕作技术以提升单位土地产出。这解释了北欧——作者的祖国——为什么被大片森林覆盖，而亚洲等地人口密集的经济，却实现土地一年的多次高产出，还维系了土壤的高肥力。博氏看得明白，把技术选择引进来，土地的供应向来很有弹性。

再把制度变量纳入，更不难明白技术进步的行为基础。这是诺斯（Dangles North）的工作。这些逻辑读来毫无理解的困难，我以为自己还是借了经验的光。1968年下乡，北大荒的土地分大田和自留地两种。去了不久就观察到，人们在大田上劳作不那么起劲，虽然开动员会、念语录、斗私批修的仪式不少，但干活时你看我、我看他——“出工不出力”这句话就是那时记下的。到了自留地上呢？行为者判如两人，土地利用真叫那个讲究。那时接触不到“弹性”这么高雅的话题，只是心里生疑，干嘛喊那么多口号，把大田改成自留地，产量不就可以增加了吗？

可是，相信“无弹性经济学”的人数之多，还是超出了想象。斯蒂格勒专写过一篇论文，列数种种论述这门经济学的高论。不少是学报的正式发表，作者不乏欧美的名流大家。中文世界里，好像还没有这么一篇概述。不过在流行的用语中，“刚性需求”——被简称为“刚需”——也早就占有一席之地。

举凡春节回家坐火车，丈母娘要女婿买房，还有生活必需品的消费，都被说成是“刚需”——无论商品的价格怎么涨，需求量不会变！这是“需求（量）对价格变动无弹性”了。很多人认定这是不言而喻的真理：哪个中国人可以春节不回家？哪个都市客可以不买房？叫“必需品”当然是生活离不开的，难道盐价涨你可以去吃糖？

这里涉及到农业以外的土地，其实谬误更容易被看破。房屋当然要盖在土地上，正如庄稼长在地里一样，但非农土地利用的技术进步一般更快、也更显著。同样面积的一块土地，盖平房是一个供应量，盖楼房是另外一个供给量。盖高层住宅呢？一平米土地就等于几十平米、甚至上百平米。就算那厢有“刚需”，这厢也有“刚供”，以刚对刚，弹性大得很嘛。房子越盖越高，当然有一连串别的问题要解决。不过人类就是不断在解决问题中前进——这也是任何资源的供给总有弹性的根本原因。

是割裂的管制，才让经济问题变“刚性”的。城市化大潮之下，一些城市——不是全部——要扩大盖房子用地。如果需求上升、供给也增加，“刚性”何来？但我们这里，管供地的国土部门只管“平面的”土地，只讲面积、不论上面能盖多高的房。后者的中心指标是“容积率”，归其他行政部门审批。住房需求上冲时，批地的只管控平面土地，批容积率热衷于限高，还不造出一个“刚需”来？“刚”了这多年，可不可以试试别的办法？让土地有价、容积率也有价，可买卖，试试看，行不行？

麻烦得很。要触动现成的审批利益，当然麻烦。但我以为更麻烦的，还是迷漫在流行观念里的霾。无非是土地资源特殊，双料的无弹性。一方面是供给无弹性，因为大自然提供的土地用一块少一块，市价再涨，土地的供应量也不会增加。另一方面是需求无弹性，因为人类的吃和住——广义讲是衣食住行以及一切消费需求都有赖于土地——都是“刚需”，价格再涨，人也不能不吃饭、不住房。加到一起，供求两端皆无弹性，土地还不特殊？

无弹性就是“价格不管用”。讲市场能配置资源，无非靠价格机制——变化的价格引导供求行为的变化，价升刺激供给、平抑需求；价降鼓励需求、抑制供给。供求之间经由价格之手协调，才在起起落落中实现平衡。现在来一个“土地无弹性”，价格机制不起作用，市场配置资源就失灵！

价格机制不管用，那就要另找一个管用的来。至此，观念之霾开始生效——它要影响人们对经济体制和机制的选择了。差不多十年前，我看走在半道的“市场化改革”有被固化之势，曾讲过一篇言论（“价格不管用”的市场经济，见 www.zhouqiren.org）。时过境迁，当时写下的命题现在还有修订的余地。说“价格不管用”，其实是不让价格管用的结果。这件事情上，流行观念帮了大忙。反正土地特殊，供求皆无弹性，就是让价格机制配置也无效。思维的推理终结了另辟蹊径的可能，没有实践的机会，人们又凭什么检验真理？

突破以上闭路循环，思想实验无可避免。看来要辩一辩：土地资源究竟有哪些特征，究竟是不是真的特殊到供、求皆无弹性，以至于让价格机制失灵？倒没有太大的指望，不过是想把罩在庞大既得利益外的“大词”之网，撕下那么一道口子来，至少争取一个实验的机会，容许非常经验地检验：价格变，土地的供求究竟变还是不变。

周其仁
经济观察报  2014年2月24日星期一

配置资源要处理信息，这是常识，也是现代经济学的老生常谈。出发点简单：资源皆有多种用途，可做多种选择，有不同组合之可能，产生的效果也各式各样，所以得收集大量信息，梳理、消化一番，才能形成判断，作出决定。

但是，信息成本为正，在逻辑上还不一定就走得到市场体制去。总有这样的见解，认为在分权的市场里，个人、家庭、商贩、企业等等，还不是照样有处理信息的困难，还不是照样常常出错？集权的体制呢，收集和处理信息的能力也强大，凭什么就不能主导经济决策？

是的，仅看信息成本，并不足以认清计划经济与市场体制的分野。信息有成本，决策易出错，集权如此，分权也如此，分不出个高下来。在思维上，还要加上哪一道工序，才可以把经验上呈现的两套体制看得更清楚？

为这个问题想过不少时间。答案是，既然出错无可避免，那就要看出错之大小，还要看纠错能力之强弱。结合经验的观察，我以为洞如观火、高度集权的体制，但凡决策出错就是大错；一旦出错，纠错又极难。比较而言，分权决策出小错的概率高。更为可取的，是分权体制纠错快、纠错的能力强。

先说第一点。集权做决定，小事也变成整齐划一的大事，所以一旦出错，自然就是大错。我这一辈年少时期经历过的，大炼钢铁、大食堂、大公社等等，不但错，且都是大错。要是限在一个小范围里，或先作点试验，看看效果再决定是不是推广，或分权决定，允许可以这样、也可以那样，那还比较好办。但一哄而起，全国一起闹，非碰大钉子不可。后来“文革”，叫“大革命”，结果也是大错特错。分权决策的体制，出不了如此高级别之错。

集权的决策出大错，纠正也不易。分三点：第一，很多人一起分摊出错成本，错再大，摊到每个人头上只有一点点；第二，发现大错的信息成本也高，如大食堂的问题，底下早明白了，就是传递不上去；第三，决策集中，没有替代，纠错的时候投鼠要忌器，“顾全大局”为上策。

集权决策也不是一无是处。讲过了，前提是要做得对。一旦做对，集中做也就“大对”。中国历史上，修长城、凿大运河那样的事，应该都不是分权决定做得出来的，当然到底是对是错，后人还可见仁见智。近年几次看过都江堰，我认为那不但是做对了，而且是大大的对。更现代的例证，我想也是有的。1972年毛主席邀尼克松访华、打开中美建交的大门，当然是集权决策。回到那个时代背景里去，如果不说是老人家的意思，真的每人发一张票，我怕那时的我是不会打勾赞成的。

问题是决策可能出错。分权的体制，你选东、他选西，不容易一错全错。上帝造人很有趣，“龙生九子，各个不同”。至于不是一条龙所生的，那就更加不同。人群的偏好总有别，总有人选别样的路走，选别样的事情做。市场常常显示需求的多样性，并对“独到的”决定给予特别奖励。聪明的农民就知道，当大家一窝蜂地跟风种大蒜时，你偏种辣椒，可能你就发了。

分权出错，纠正得会比较快。不是当局人从谏如流，而是他坚持错误的本钱太小。分权决策，权——“拍板”是也——的后边跟着利，也绑着害，横竖你决定你负责，任何出错，不及时改的代价极大。反正谁也不能集天下财力，来为自己的错误埋单。刚愎自用的主在市场里也不缺，问题是分权游戏之下，由着他凶也凶不了多久，因为谁错谁赔，赔光了他就出局啦。

这里点到一个关键，分权、分责、分利要一体化。权责利脱节，“道德风险”就来了。那是说一个主体的行为，收益归自己，代价却多多少少由别人代为承担。不少现在被称为“市场经济”的体制，内藏的道德风险不小，这是市场经济也时不时要改的原因。不过整体而论，叫市场经济的，比高度权力集中的计划经济，权责利之间的结合还是紧密得多。按科斯定下来的传统，经济体制的实质区分，要以权利界定为基础，权利划的不一样，“市场”也不一样就是了。

权责利紧咬在一起的体制，不难保证决策不出错。退而求其次，追求的是在不断出错的条件下，出错小、纠错快。分权体制靠利害给人上课，靠竞争逼人聪明，在这样一个市场过程里，对付发散的信息流，让人们抓捕趋利避害的机会。

归拢起来，要处理“发散的信息”——这是阿尔钦定义产权时的用语，意思是不断发生的、更新的、多变化的、事先看怎么也不确定的信息——分权体制有明显的优越性。在一个发散的信息流里，神仙也出错，因此实际上可以比赛的，是人们选什么样的体制，才能不出大错，也不让错误长久纠缠人类。经验和逻辑都证明，分权、分责又分利的分权体制，比较的优点就是一不出大错，二用利害相逼的学习机制及时纠错。

拜改革开放的实践之福，以上的文字早已没有任何惊世骇俗的成分。今天的问题是，这一套是不是可以普遍起作用，还要不要留些例外，打点折扣？具体到本专栏关注的问题，就是在城市化进程里，目前我们这个“半拉子”的土地市场，还要不要、能不能向一个分权、分责又分利的完整意义上的土地市场迈进？

这是说，一般要向个别推进。个人的看法，从资源配置的一般道理推向具体，土地现象值得一选。不是那么复杂，因为谁都见过土地，不似衍生产品，从没见过的真要理解不容易。土地又不太简单，至少工业化、城市化下的土地，早失去了传统农业时代的单纯。土地问题的挑战，在于观念的迷雾重重。那应该是另一种霾吧，有时候浓到让真实的土地都看不见了。

考虑到这些，决定在进一步讨论城市化下的土地制度与政策之前，写几篇对论不对人的辩书，把相关的道理，认真地辩一辩。也是讲过的意见，改革要对付的既得利益，其实并没有说的那么可怕。只要改出了新的既得利益，就不难“对冲”原有的。但是，裹在大词里的、迷雾重重的既得利益，可以在很长的时间里让人们下不了改革的决心。君子之风盛行，动口不动手，“半拉子”改革工程就被固化了。是为难，也是动手清理观念的时候了。

周其仁
经济观察报 2014年2月17日星期一

土地资源之配置，究竟何难之有？回答这个问题，怕要从资源配置讲起。那是个外来词——“resource allocation”——自亚当·斯密以来，就成为经济学关注的两大主题之一 (另一个主题是收入分配)。在古典时代，两大主题切切相关，资源是怎样配置的，收入也就怎样被分配了，前者从生产过程着眼，后者看产出的结果到哪里去了。

资源配置所以值得讲究，根本的一点，在于资源总有多种用途。既然资源的用途不止于一，选择很重要。以土地为例，可栽树、可种庄稼、可修路、也可盖房，人们究竟选哪样？定了大类，还要细分：种豆得豆、种瓜得瓜；栽树呢，苗木、乔木、果树，个个不同。进而还要选量，盖房子占地，占多少才算合适呢？

这就把“配置”提上了日程。对一个经济而言，分别拿多少土地来栽树、种庄稼、修路盖房，就是土地资源的配置问题。这里有人的行为的含义，不是纯粹的自然天成——像地球围着太阳转那样的现象，一般不说是配置之果。当然人们配置资源，也在大自然中发生。阿英的《盐乡杂信》里有一句描写，“沿着护城河一路看去，有山有水，有树有田，还有那古朴的农民，庞大的耕牛，有君子风的鹅鸭，以及不系的轻舟，很适合的配置在风景里面”——说的是人工的资源配置，总镶嵌在不受人配置的自然之中。

回到经济问题。资源配置有什么难以处理的麻烦呢？我的认识，像一切人的行为一样，作为主动选择的资源配置，虽大可天马行空，但归根到底要受多重制约。第一制约是自然。非要在干旱的山地种水稻，不是不可以，只是那“配置”劳民伤财就是了。至于毁林炼钢、围湖造田，大自然日后还会给以报复性的惩罚。技术约束也很硬，横竖没有金刚钻，谁也揽不了瓷器活。由此衍生出一个道理：技术变化了，“资源”的定义也变化。早先英国的习惯法，划土地所有权很慷慨，说哪块地是你的，下达地心、上至天庭都是你的。可是石油技术诞生后，土地的地下部分就要另议。有了飞机之后，空中之权也要再议——原来不算资源的，现在变得炙手可热！

更现实的制约是成本。一幅田地在同一时节，用来种豆，就不能种瓜。这是说，配置种豆，就要放弃种瓜——同时也放弃一切其他配置——的收益。此“放弃的收益”，就是种豆的“成本”。不少书上说这是机会成本，没错。只是所有成本都是机会成本——有选择、有机会、有放弃，那就一定有成本。这样看，资源配置要受成本制约，任何一种配置都要放弃某些收益。成本太高，得不偿失，非经济配置也。

最大的麻烦，在于技术和成本都不断在变。想想沙子原来是多么地不值钱，因为太多，更因为没什么效用。但是“硅”的技术发展起来之后，“硅谷”令人肃然起敬。身处技术进步加速的当下时代，究竟何是资源，何不是资源，瞬间多变。从QQ到微信，开始不过大家觉得“好玩”而已，岂料“玩家”多了，本身就是市场资源，今年春节我在哥伦比亚大学访问，遥看国内抢红包爆棚，微信成了金融资源。资源的定义说变就变，配置能容易吗？

成本变化更难拿捏。决定种豆就得放弃种瓜，这原理简单。但问题是豆与瓜的相对价格会起变化，也就是我们配置土地的机会成本会起变化。做决定的时刻，根据的是过去的信息，顶多加上预期或预测，但期望种豆涨价、结果事与愿违的，在现实世界里可是多了去啦。配置一幅田地，很想遵循经济准则，也追求收益高、成本低，无奈相对价格变化莫测，种下了豆子发现错了，难道中途要把豆子苗都拔掉吗？

这些年的城镇化发展，急剧改变了土地的相对价格。那是夸张的变动。1987年我国首次土地拍卖的资料，本专栏用过的，那是紧靠深圳水库的一幅住宅用地，总面积8588平方米，70年的使用权，成交价为525万元。折下来，每亩不过人民币40.7万元。现在那个位置的住宅用地，每亩要多少钱？全国主要城市平均看，到了2000-2010年间，住宅用地的地价还涨了5.3倍。

就是说，全中国凡靠近城市的所有农业活动，包括种菜、种瓜、种粮、种树，机会成本平均来说一律急升！注意了，不是农药、化肥、人工这些直接的生产成本上升，而是土地配置给农业的机会成本上升，因为这些土地继续农用，就必须放弃“种房子”的高收益。这些年土地问题越闹越大，以经济分析看，“祸首”不是别人，正是城市用地的相对价格夸张地上升。

成本约束发生了变化，人的行为和想法要不要跟着变呢？一个教训是顶着来、对着干，明明住宅用地的市价急升，偏偏严控住宅用地的供给，结果越调控，房价越高，拉动地价也升高。后来顶不住了，才有胡存智部长的放话——房价涨，就增加住宅用地的供应。这个大算盘打对了，需求涨，增加供给在逻辑上可平抑之。

问题是对一个拥有600多个城市的大国而言，“房价”究竟何指？是京城的、上海的、深圳的、广州的，还是所有城市平均的？那么多个城市，“宏观上”只好看平均值。这才是真正的麻烦所在。因为中国各城市的房价，在不同时期的变化幅度差别甚大，有时甚至连变化的方向都不一致。在这种情况下，把调控供求的权力集中到北京，让主管部门看平均数决定政策，那只能搞得个满拧。

城市之间的房价变化为什么不一致？追下去，影响因素又是无数。这里只讲一条，人口流动和集聚的去向不同。现在城市级的常住人口变化很容易查。2000年那一次是第五次人口普查，2010年是第六次。我看到亚洲开发银行委托加拿大一家咨询公司做的加总，那十年之间，全国共有913个“地方政府单位”（LGU，指省以下的省会城市、地级市、县级市和县）共减少了4,526万人口；同期，又有1407个地方政府单位共增加了1.28亿人口（Edward Leman，2013）。

再粗略一点，那十年间中国全部增加的人口，有65％发生在百万以上人口的城市，有29％发生在5百万以上人口的大城市，只有4％发生5-25万人口的小城市。若看京津沪的人口增长，十年在37%-40％，而同期全国城镇人口，平均只增加了5.8％。

画下的图形令人印象深刻。同样级别的城市，有的人口增加迅猛，有的平平，有的居然锐减。都说中国很讲行政级别，可是轮到人口流动与集聚，人们到哪里谋生，到哪里落脚，在哪里常住，反而不大买行政等级的账。可是行政权力的配置，连同政府掌控的资源配置权力，却还是照着级别来。结果人口大量涌去之地，“承受能力”遭遇挑战。同时，诸多人口流失的地方，行政级别固然还在，但街上看得到的需求可就不行啰。这两类城市的房价，能是一回事吗？“平均”处理，那就把两头的状况都歪曲了。

说到底，“人往哪里去”和“人在哪里住”，都是深不可测的问题。事关资源配置，麻烦更大。最近几年，每到一地，我总把当地的规划找来看看。印象之中，能把城市人口规划做准的，好像一个也没有。上海的专业水平应该是全国靠前的，2005年报国务院的城市规划人口，到2020年为1600万。但实际上，去年年底上海的人口就过2300万。要知道人口是城市规划的基础，通常先规划好人口，再按大城市每人占地100平方米的标准配城市土地。现在实际人口鼓出了一个超级大包，你让人家到哪里去找承载力？

相反的例子也遇到过。沪宁线上一个地级市，2000-2010年间总人口只增加7％，但城市规划雄心勃勃，几十个重大项目工地和新城计划同时开花。为什么不集中起来一块块地搞呢？贵州一个县城，城区面积要一下子扩10倍，可本地劳力差不多都跑了。那位县书记很能干，我等从旁看来，要是把他配置到浙江义乌为官，资源配置的效率一定大大提高。

把上面提到的加起来，自然、技术、成本、相对价格、人口流动与集聚、静态和动态，还有无数来不及提到、但也影响资源配置的因素都考虑进来，我们不难知道，“资源配置”究竟何难之有——难就难在要处理的信息无数。这样来研究资源配置，我以为合适的问题不是“怎样正确配置资源”——那几乎是怎样也做不好的。合适的问题，是资源配置出了错怎么办？前提是注定要出错，随时会出错，所以体制上要解决的问题，不是确保配置决策不出错，而是一旦出错，如何确保纠错的代价比较小。

选这个角度，容易理解把全国土地配置的权力集中到北京的部委，为什么从一开始就没有胜算的机会。不是说集中权力断然没有优点，有优点的，但要以“做对事情”为前提。资源配置包括土地配置，如此日常的、平凡的、涉及相关事项无数的、因此信息成本非常高昂的事务，集权不出错的可能性等于零。

作为容易出错的事务，分权才有优势。分权决定资源配置，出错比较小，纠错比较容易。我们下周再谈吧。

上世纪90年代初，出现过一个国家能力的定义：“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”，具体表现为国家汲取财政的能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。

该定义的提出者强调，“只有中央政府才代表国家意志”，因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”，更不是一般公共权威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。

提出以上关于国家能力的定义，背景是20世纪80年代，中国开始改革开放，原先权力高度集中的体制，通过放权激活了经济和社会活力，也开启了经济增长的新路径。反映到国民收入的分配上，财政收入占国内生产总值的比重下降，中央财政占财政收入的比重也下降。

上世纪90年代初，矫正中央财力占比过小，提上了决策日程。当时的政策，强调重新集中政府财力，特别是中央政府财力，有关概念、理论、建议应运而生。

上世纪90年代以来，二十多年过去了，中国的发展积累了新经验，也提出需要面对的新问题。

从实际情况看，我认为有必要重新定义国家能力，以确保国家行为不跑偏。仅以定义本身而论，把“国家”概念等同于政府，或等同于中央政府，在认识上就是一个不小的偏差。倘若国家真可以等同于政府，那么有了政府能力，或中央政府能力不就结了，何需同义反复，再来一个国家能力呢？

要明确“国家”不等同于政府。

“国家”概念首先是一方领土，有明确的空间范围和边界。

生活在国土里的人是“国民”，也是国家之根基。没有国民的国家，根本空空如也。这就是“国以民为本”的意思。

国民是众人，有公共事务要协调和管理，否则闹纠纷、起冲突，“国无宁日”就不好办了。因此要一套典章制度，用以规范行为，给每个人的自由划一道边界。这套典章制度，软的是文化与习俗，硬的就是“合法强制力”，用以防止一部分人——无论外人还是内人——侵犯另外一部分人。政府是合法强制力的载体，或如有的经济学家所言，是“惟一拥有合法强制力的组织”。

这样看，“国家”是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）的三合一，缺了哪个元素也不行。

政府重要，因为领土完整、人民安康、社稷有序，都离不开合法强制力。但是，在任何情况下，都没有理由仅以政府来定义国家。

至多可以说，政府是国家代理人。但是讲代理人就不能离开委托人。这里，国家概念里蕴含着“受托”的关系。

讲到底，政府不过是受江山、人民、社稷之托，执掌合法强制力之权。权力要受制约，道理就在这里。离开了委托人和受托关系，什么叫“国家自己的意志”？那是何方神圣，从哪里跑出来的？要是“国家意志”仅仅是政府的意志，或甚至只是领导人、官员自己的意志，完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么，那样的“国家意志”在思想上很可疑，在实践中极危险。实现那类意志的“国家能力”越强大，国家跑偏的可能性也越大。

国家定义的内涵有偏，具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如“国家的汲取能力”，怎么可以把“国家动员社会经济资源的能力”，简化为“国家（其实是‘政府’）的财政汲取能力”或“财政能力”？再简化一步，就是“政府财政收入占国内生产总值之比”，以及在作者看来更有代表性的“中央财政占比”。直截了当地说，那就是把政府抽取多少财政收入，看成衡量国家能力强弱的核心指标。

能这样来定义国家（政府）能力吗？

在常识上，我们不会不问运动员跑多快、跳多高，而只问他们吃多少肉、喝多少汤，就定义他们的运动能力。不计产出，只量投入；不问贡献，只算消耗，定义运动员能力就会跑偏，定义政府或国家能力更会跑偏。

离开了公共财政，离开了财力从哪里来、用到哪里去，离开了财政能力的服务对象、评价标准、抽取程序和受监督程度，笼统地把各国财力占比的数据罗列到一起，那不过是玩数字游戏而已。

再看“合法化能力”，“指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力”。问题是“共识”何来？要不要以实践经验为基础，要不要尊重民间和基层的首创，把适应生产力发展的体制改革及时纳入合法框架？按上引定义，似乎这些一概都不需要，要的只是“用政治符号”来“制造”“共识”。还以为这样就可以“巩固其统治地位”，那实在大错特错。

还有“强制能力”“指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力”。这样的强制力好危险。因为在国家概念里一旦剔除了人民，剔除了授权、受托的含义，滥用权力、滥用合法强制力就很容易变成现实的危险。

在理论上，众人之事当然不可没有合法强制力。但合法强制力是国家之利器，非慎用不可，非有严格的程序和监督不可。把权力关进笼子，其实最重要的就是把合法强制力关入法治的笼子。可惜在上引阐释中，这些实质约束一概付之阙如，似乎为了“维护统治地位”，老虎笼子的大门可以永远洞开。

根据以上讨论，我认为20世纪90年代初出现的那个“国家能力”概念，定义不准确，内涵不完整，经不起推敲。概念上的偏差，在客观上也影响实际，以至于出现了某些与此相关的偏向。基于个人观察，我认为以下几点值得注意。

一是国民收入的分配，政府部门所占份额上升过快。

根据公布的统计，1990年－2012年22年间，财政收入增长了38.9倍（其中中央财收增加了55.6倍）。同期GDP总量（以现价计）仅增加了26.6倍，而城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入只分别增加15.3倍和10.5倍。

分配上的“国（政府）进民退”，不免挤压民间消费和民间投资。加之上述财政收入并未包括“土地财政”以及从国企获益的全部，所以实际的政府收入份额更大。

这里问题各有成因，不可一概而论。但不可否认，观念上的偏差，即错误地以为政府收入越多就天然代表“国家能力”越强，起到了风助火势的作用。

更严重的问题，是政府财力的急增，并没有伴之以相应的约束与监督。现在中央下决心反对的享乐主义和奢靡之风，为什么弥漫于官场？经济基础就是制约不充分的“国家（政府）汲取能力”这些年来的飞跃增长。如果刹不住这些歪风，中国将步入“未富先奢”的陷阱。

二是政府与市场的边界，改来改去还是政府管控的部分偏大。

一般的观察，认为我们的产品市场大体有个模样了，但要素市场还远未改革到位。但仔细打量，产品市场里政府的不当管制和审批还是偏多，同时品质监管又不到位。

至于要素市场，问题更大。如果说计划时代是“部委管工厂”，那么现在似乎是“部委管（要素）市场”——每个重要的要素市场，都由一个部委直管。管的办法呢？比过去的管工厂有点变化，但进步也不大。结果也不出意料，当下经济屡出情况的，恰恰都集中于这些部委直管的要素市场——土地、房产、货币、银行、资本、外汇，否则怎么要劳政府那么手脚忙个不停地调控、再调控呢？

三是“合法化”范围偏窄。

本来国家的合法化能力，并不限于只服务于政府、部门和官员。对民间、企业、市场和基层的首创，但凡不侵犯他人自由和社会利益的，也要开放、包容，及时给予合法承认。不能搞成“凡未经审批的——或更糟糕的‘凡未经官员点头的’——一律非法”。

要看到，“部门利益法制化”以及官员随意收窄民间自由活动的空间，不断在压制创新，窒息经济社会的活力。寻租、设租行为猖獗，不但毒化社会风气，拉升制度运行成本，最后把不少官员也害了。法外世界太精彩，长远代价是人们更不会尊重法律。

四是合法强制力被用到了合理边界之外。

过去还有个“人民内部矛盾”的范畴，强调对人民不能随便动专政手段。这些年边界越来越模糊，强拆强迁、暴力执法，在一些地方时有所闻。

有黑打黑很必要，但“黑打”本身就是更严重的黑，是老虎在笼子之外乱咬人，管不住哪里还有正义、秩序和法治？

这些偏向，当然不是改革开放之后中国的主流。但偏向确实存在，也必须警惕。拖延下去得不到纠正，危及国本。

究根寻底，我认为跑偏的“国家”概念和“国家能力”定义，妨碍人们清醒地评估实际偏向的危险程度。

这并不是说，所有令人不安的行为偏向，都是因为阅读、信服了本文批评的国家定义的后果。我的观点是，国家和国家能力定义上的跑偏，不过是实际跑偏行为的舆论和理论表达。它让可能产生长远不良后果的偏向，看起来没有什么危险，甚至很正确、很必要、无须也不允许改变。

本文认为，有必要再定义国家和国家能力。国家概念包括领土、国民和一整套治理制度。其中，以合法强制力为基础的政府权力，来自国民授权，要受国民监督，在法治轨道上运行。

因此，国家不等同于政府，国家能力也不等同于政府能力。国家能力首先是管理权力受托关系的能力，政府受托获得财政资源，依法行政，保护国家主权独立和人民的生命财产安全、维护社会公正和秩序。这里的概念和定义究竟合适不合适，是不是也跑偏，欢迎读者一起来推敲。

​作者为北京大学国家发展研究院教授。本文为作者在2013年12月18日第四届财新峰会上的讲话，经本人修订,本文刊于财新《新世纪》 2014年第3期

周其仁
经济观察报 2014年1月27日星期一

以行政之手配置土地资源，为城镇化承担“供地”之重任，到底可取不可取？答案是，咋看挺好，似乎也行得通，但经不起时间的蹂躏，搞着搞着，就事与愿违，漏洞百出，不能持续。

我们差不多是看着土地配置权集中到北京来的。原来没这个问题，因为过去的法律根本禁止土地买卖、租赁和转让。国有土地在国有机构之间划拨，集体土地在农村自用。至于划拨权和农民自用土地的审批权，都在基层，县人民政府就可以搞定，不需要更高级别的政府操心。在那个阶段，发展的瓶颈是资本，高级别政府要管控的是资本。横竖没有投资，谁占土地也没有用。

小变化是农村包产到户，农民温饱问题初步解决，盖房的需求急升。农村盖房要占地，而且多少年来凭集体的成员权，你占他也占，不占就吃亏，所以上世纪80年代开始，控制农村占地盖房成了一个问题。有问题就发文件，审批权向上集中，不过答题也是北京出政策，省级人民政府定标准，执行还靠县、乡（镇）、村。实际上，农村宅基地的配置权，并没有收到中央。

大变化是开放。中国得天独厚，有个香港，另搞了一套资本主义制度，土地不但可买卖（批租），且因为有市价，能形成未来收入的预期，所以可融资。这就把土地与资本之间的财务通道打开了。大陆引外资办厂要落地，土地不能划拨，于是急急改法，从明令禁止土地流转，转为“土地的使用权可以依法转让”。

开放来得急，等不到“依法转让”之法通过，珠三角大批外资工厂就落了地。国有土地转了，集体土地也转了。1990年全国人大通过的只是“国有土地转让”法规，没有集体土地的份，但实际上大量农村土地已经转为三资企业用地。怎么办？算“历史遗留问题”吧。好在还有一个办乡镇企业的合法空间，乡镇也可与外来人“合办或联办”，反正土地的非农利用算是开了闸。

真正的冲击，是城镇土地批租制的成型。不得了，原来土地就是资本！这是最激动人心的发现，开始懂得的地方少，无奈利益教人明白，慢慢从沿海到内地都懂了。从此“占地”需求直线上升，一发不可收拾。

这里还有一个关键的枝节。从上世纪80年代到90年代，财政分配体制有一个重大调整。80年代讲放权，层层包干即调动地方发展经济的积极性，但中央财力不足，引发担忧。可是重新集中财力，地方怎么平衡？前一段读朱镕基在上海讲话实录，才知道当年要开发浦东，上海财力不足，特别向北京要来“土地出让收益留地方”的政策。有样学样，“税收集中于中央，土地收益留地方”这样一种财政分配格局就形成了。

地方的“土地资本化”就此装上了强大的发动机。须知“政府”两个字虽然写下来是一样的，但香港、新加坡政府差不多就只是一个城市政府，到了大陆，中央、省、市、县、乡（镇）、村，可以叫政府的“单位”，有几十万个之多。土地财政的口子一开，那么多政府单位，就算不大的一个比例成为“开发土地的积极分子”，那也不得了。

反映到土地账本上，就是耕地大量减少，工业化、城镇化的土地占用大幅度上升。中国这么个大国，倾向性的问题非闹得很严重，才容易引起注意。有的时候，非要说得更严重才管用。本专栏查证过的，1990年代后期到新世纪之交，一度流行的“十年减少耕地1亿亩”就是一例。其实在那笔账里，大头是“退耕还林”之果，但是加到一起算，让决策者好下决心。果不其然，“耕地红线”从此就成为制定相关政策的一道不可逾越的界限。

当然，工业化、城镇化也对耕地的大幅减少作出了“贡献”。土地部门有行家介绍，上世纪90年代后期，他们把主要城市不同年代的地图，用透明纸描绘下来，然后按时间顺序叠加到一起，清晰地“秀”出一个个城市“摊大饼”式的发展轨迹。再加一个对照：香港以及其他不少发达国家的城市边界，却几十年基本不变。据说那次演示的效果极好，领导人一下子看到问题的严重性。“实行世界上最严格的土地管理制度”——最严格的耕地保护，最严格的土地节约——就成为计划生育之后又一项国策。

土地管制的权力也因此集中到北京。上收了各地的用地审批权，引进了“用途管制”（这点我们以后还要再深入讨论），并强化了土地督察。国土部就这样成了“供地部”。法律依据很现成——合法流转的是国有土地，而国有土地的所有权，由国务院来行使。国务院日理万机，当然交付主管部门打理。于是，全中国可流转的地权，顺理成章地集中在国土部。

问题是动用行政之手配置土地，要解决的问题是不是真的就解决了？诸如工业区跑马占地、“摊大饼式”的城市扩张、过多占用耕地、以及土地的非集约利用——所有这些强化土地行政管制的“师出之名”——是不是因为动用了行政之手，就根本解决了，或至少减轻了症状？

数据显示，没有。前述“十年减少耕地1亿亩”，除开退耕还林的部分，每年建设用地增加也就是300－400万亩之谱。土地管制高度集权之后，情况不但没有好转，占用的耕地却更多了。我看到的数，全国被征为国有土地的农村土地，2005-2008年间平均每年450万亩，2008-2012年更急升为每年669万亩。这还不算每年怎么查也查不过来的违规用地。读者当记得，2008年十七届三中全会通过的决议，明明白白写有“逐步缩小征地范围”，可是5年过去了，全国征地规模比“实施最严格的土地管制制度”之前，没有减少反大幅度增加！

看来，行政之手不好使嘛。分析成因，首当其冲的是信息成本过高。试想到今天为止，全国范围的土地确权不过是一个尚待实现的政策目标，最基础的土地登记、测量、变更纪录都不完善，“最严格的土地管理”从何谈起？其次是动力机制，讲白了不过是官场公事，有几个真拉下脸不惜为国有土地得罪同僚的？三是激励不相容，经验是越管不住，才越有理由要更大的管制权。最后是缺乏客观评估，到底执行得怎么样，基本上是行政部门自弹自唱、自我评价，没有过不了的关。

此次“误读事件”，不过是又提供了一个新鲜实例。为什么特大城市要以盘活土地存量为主？还不是这些年“增量”过多，在一个天天高喊土地奇缺的国度里，走了一条摊大饼式的城市扩张路线。对策是什么呢？当然就是控制增量，原则上不再增加对特大城市的供地。但人们要问：十多年前不就是因为土地没有得到好好利用，才集中土地管制权，由国土部来控制供地的吗？实施了多年“最严格的土地管理”，结果南辕北辙，继续靠这套办法，管用吗？

即便管住了总量，如何把有限的可用土地配置给一个个城市，是更大的难题。难就难在用什么准则来配置土地。看了多年发出来的信息，实在找不到所谓合理配置土地之“理”，究竟以何为依归。凭规划？那一边编、一边改的规划能成为合适的依据吗？看基数？那基数错了岂不一错再错？看各地方违规情况？问题是“规”错了谁来负责？还是“从实际出发”，讲白了还是由各地的谈判能力决定？或者干脆就是通行的官场准则——谁官大谁标准？

有一次看媒体报道，国土部副部长胡存智说哪里房价过快上涨，就增加那个地方的供地。比较而言，这是最简明又正确的供地原则。市场就是这样工作的——商品供给量对价格变化做正向反应。这里的微观基础，是行为人在逐利动机的驱使下，通过增加供给量来应对上升的需求，利人也利己。国土部不是逐利机构，考虑供地要参考市价的变化，难能可贵。

即便如此，该准则仍然有失粗糙。假如北京、上海房价分别涨了30％和20％，供地量是不是也对应增加30％和20％？还是分别增加15％和10％，或者60％和40％？麻烦来了。市场处理这个问题，靠多个卖家之间的竞争，谁多供地增加总收入，但要受到利润可能减少的制约。政府在一个城市的范围内独家供地，“竞争”的影响大不一样。譬如增加对北京的供地，影响不了上海的房价。在操作上，就算部长亲自坐镇“窗口指导”，我猜他也不会单看房价就下单。这是说，还有其他准则也要起作用。

因此，问题不在于改变行政供地的技术枝节。要改变的，正是“用行政之手供地”本身。为什么要让行政之手退出土地配置？因为这只手太笨拙，即使在最好的情况下，也担当不起有效配置土地的大任。

周其仁
经济观察报 2014年1月20日星期一

本周专栏原定接着写土地市场，不料才开了个头，微信里跳出一条新闻，不得不停下来查证一番——“国土部官方微博‘国土之声’发文称，近日关于‘人口500万以上特大城市不再安排新增建设用地’的报道，属于媒体误读。”读到这条新闻的时侯，是1月13日下午。

怎么误读的？赶快找先前的报道来看。最早的“独家报道”来自“新华新媒体”，原文很简短：“国土资源部部长、国家土地总督察姜大明10日在全国国土资源工作会议上说，中央要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地”。此新闻先出现在移动终端上，没有通栏大标题，只在文前用方括弧括出20来字的一句提要——“我国不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地”。

30分钟后，各网络媒体转此消息，通栏大标题就十分醒目。新浪网转财经网的是，“国土部：不再安排500万人口以上城市新增建设用地”。凤凰网房产频道的更养眼，“国土部住建部将修订‘城市边界’，房价或将上涨”！消息来源都是上引国土部姜大明部长的讲话，其实内里也报了“今后将逐步调减”、“除生活用地外”等限制条件，不过加上业内人士的个人推测：“在严控新增建设用地供应规模的背景下，短期来看，住宅地价或将上涨，以弥补增量减少而带来的土地财政缺失。”

两天后，“国土之声”发文纠正：“供地政策不是‘一刀切’，‘人口500万以上特大城市不再供地’属媒体误读”。该官方微博强调，姜部长就此讲的是三句话，“这三句话，逻辑层层递进，不可割裂，而且每句话都有前提。‘盘活土地存量为主’、‘今后将’、‘逐步调减’、‘原则上不再安排’等限定字眼都表明了，今后对人口500万以上特大城市的供地政策，不是从现在就‘一刀切’”。

一番正读之后，读者得到的信息是，国土部长并没有宣布从现在起就对500万人口以上的特大城市立刻不增加供地。只是为了矫正特大城市过快扩张的趋势，供地政策将逐步调整，在特大城市将以盘活土地存量为主，除生活用地之外，原则上不再安排新增建设用地。事情清楚了，这波“误读”总算过去了。

不过，我的问题还在。写在了本文的题目上，问的是，偌大一个中华人民共和国，960万平方公里，六百几十个城市和将近两万个镇，又处在较快的城镇化历史进程之中，全国城镇的供地——每年究竟增加多少城镇建设用地——都由中央政府一个行政部门来决定并审批，究竟是不是一个合适的体制？国土部充当全国城镇之“供地部”，究竟能不能担负得起为城镇化合理配置土地资源的重任？

以本次“误读”为例，我以为“供地部”很难干好这档子活儿。先说“500万人以上特大城市”，这本身就是一个超模糊的概念。到底是城市市域范围的人口，还是居住在城市市区（建成区）里的人口呢？这可差大了。据2010年第六次人口普查结果，上海总人口2300万，城镇人口占87.5％；重庆总人口2884万人，城镇人口仅占55％。说一个城市多少人口，多了少了都无妨。但扯上供地，厉害关系大了，不分清楚就不行。推而广之，“500万以上人口特大城市”，实际的城镇化率个个不同，想“一刀切”也做不到，只有“一刀一刀”地切才行。

各城市的人口增长率也不相同。还是利用2010年第六次人口普查的资料，只须与第五次（2000年）的结果相比较，就知道不同的城市，有大不相同的常住人口之增长率。未来怕也是同样的，有的城市很“招人”，有的城市则不那么有吸引力。不管人口的动态趋势，断然全国一个供地政策，那还有什么“以人为本的城镇化”？

现有城市的土地利用状况，差别不小。端看“城区人口密度”，仅在省会城市、计划单列市以及直辖市之间，上下的幅度就很大。我看到的资料，市域范围内每平方公里人口——不算三沙市那样不足1人的——几十人的有之，几千人的也有之。全部拿到北京城里由一个行政部门定夺，资源配置效果如何，可想而知。

至于“逐步调减”，“今后将”云云，更是模糊得可以。套用近日铁道部门关于春运期间能不能解决一票难求问题的公开回答，那也是“没有时间表”的。说分步调减、将实施供地新政，但又没有时间表，那调谁不调谁、什么时间调，各大城市就好好“跑部”吧。这边厢，国务院一次次开会要求各部委减少行政审批；那边厢，实际的审批需求又在不断增加。不跑不批，谁知道那“逐步调减”、“今后将”又将落到哪个城市头上？

再来一个“除了生活用地，原则上不安排增加建设用地”。听起来很妥当，决策人早就料到减供政策可能影响对房价的预期，再次牵动舆论的神经，所以先埋下一笔，留下余地。殊不知在实际中，凡政府部门处理的事务，“原则上”就是最难掌握的原则。此言一出，批你增加供地可以，不批也可以，留给部门和官员的自由裁量空间太大了。

最要害的，是政府机构决定供地时——无论是立码增加（或减少）建设用地、逐步调减建设用地、还是“除生活用地外，原则上不增加建设用地”——究竟以什么为决策的依据？总人口？城镇人口？变化的城镇人口？人口密度或经济密度？想来想去，用哪个“根据”给土地资源配置带来的麻烦都不少。比较而言，倘若以含义清楚论高下，此次新闻“正读”好像还不如“误读”——管他三七二十一，凡500万人以上特大城市从此一律不供地。就“一刀切”了，谁“跑部”也没用，横竖就是不再供地。这里有点经济含义：管制用语清楚，交易费用通常比较低就是了。

进一步要问，宪法和法律授权国土部决定全国所有城市的供地吗？这其实是一个改革转型期的悬案。本系列评论查验过，1988年全国人大修订宪法有关土地条款的时候，在第10条原文“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”之后，加了一句，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。从文本看，宪法说可转让的是“土地的使用权”，没有、也不可能限定仅仅只有国有土地才有权转。但后来的立法进程，只在1990年通过“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列”，却再也没有通过一个关于集体土地使用权出让和转让的法条。这是下位立法没跟得上宪法修订的历史欠账。不过，如果“法无禁止即可为”，我国也并无一部“禁止集体土地使用权出让和转让”的法规，集体土地使用权的出让和转让，也不好任谁说不合法就不合法的吧。

所以这些年以来，一直有农村集体土地入市的探索。国家级的改革试验区里有，地方改革试验区里也有，不少非试验区其实也在进行。外加地方立法（如2005年广东省人大通过的地方法规），以及中央红头文件（如十七届三中全会决定），一直在扩充农村集体经营性建设用地进入市场的合法空间。集体建设用地的入市，难道不也是向城镇化供地吗？这样看，国土部至少不是“唯一供地部”，发文件、宣示政策，总要与部门的法律地位和实际地位相符合才对。

刚刚公布不久的十八届三中全会的决定，在经济改革方面确立了一条纲领，那就是“市场在资源配置中起决定性作用”。为此必须“加快完善市场体系”，其中包括“建立城乡统一的建设用地市场”。很明白，土地是经济资源，在利用中当然要由市场起决定性的作用。建起了城乡统一的建设用地市场，靠价格机制协调供求，当然再也不需要国土部门那么辛苦，年年、月月、日日在那里给全国城镇批地。那种模式根本不能有效配置土地资源，一不小心，还把不少官员活活批进了贪腐的深渊。

当然不可能一蹴而就。不过人们也真希望听到，主管部门究竟打算如何推进这场土地方面的实质性改革？一步走不到，又准备分几步走？可惜，这方面消息虽然也有，但好像很少。听来听去，“主旋律”还是这特殊、那不行，这里打个折扣，那里加块补丁，反正弄来弄去，土地还是被排除在“市场的决定性作用”之外，似乎唯有靠看得见的手来配置，中国城市化的土地利用才不至于天下大乱。

容在下问一句：真有那么一回事情吗？

周其仁
经济观察报 2014年1月6日 星期一

在常识上，土地流转没有任何特别之处。只要农产品可以转手买卖，生产农产品的要素——包括土地——终究也可以转手买卖。从产品市场到要素市场，本来就没有什么不可逾越的界限。政府有权转让国有土地使用权，农民当然也有权转让集体土地使用权。无论在经验上还是在逻辑上，土地流转自然之极，本不值得大惊小怪。

可是一旦进入“上层建筑”，土地流转立马惊天动地。好像是多了不得的一件大事，很容易引发“两极分化”，特别是那些“无立锥之地的失地农民”，很容易揭竿而起、闹到天下大乱。走市场之路，别的似乎还好说，但土地一定是例外。总之，“大词”迭出，足以吓唬为政者不得越出雷池一步。

结果就是土地问题“两张皮”。一方面，伴随农产品和城市国有土地的市场化，农地市场化的趋势不可阻挡，多种多样的土地转让无日无之。另一方面，由于观念滞后、政策滞后、法律滞后，农地转让行为仅活跃在法外世界，迟迟得不到合法承认。成文法与现实脱节，官民冲突屡起，中央部门与地方政府离心离德，以土地问题为最。

正本清源，还是要从财产权利出发。过去多少年，以为社会主义建立了公有制之后，就再也不会遇到产权问题了。经验证明，此认识大错特错。从社会主义改造到改革，无论城市建立的国有制，还是农村建立的集体制，都不过是初级阶段的初级选择，不但有待完善，尤其需要改革。公有制产权改革的实质，是确立财产使用、经营、收益、转让等各项实际权利，为市场经济奠定可靠的基础。

这里集中谈农村集体制。从法律归属看，农村的土地和其他生产性资源，属于农民集体所有。但是在实际上，农民集体与国家的权利关系一直没有得到清楚的厘定。说土地、耕畜以及劳力都属于农民集体，但种什么、养什么、以什么价格把农产品卖给谁，过去长期受政府行政指令的统制。在集体内部，农民作为成员的权利究竟怎么界定？事实上，集体无权回答这个问题。1961年的时候，安徽等地不少生产队把土地承包给农户耕作（也叫“借地耕作”），但在当时及以后多少年都不合法。否则，农村改革早就开始了。

生产队要转让名义上归自己所有的资源，也得不到允许。人民公社时代，“平调”的事情有，“刮共产风”也有，把农民的财产一股脑儿归了大堆的，更常常发生，且政治正确，在当时亦属“合法”。至于讲个价钱转手集体土地、厂房和设备的，底下也有，但只能实际发生，搬不到台面上来。说“集体所有制”，到底集体之下的农民有什么实际的权利，长期以来是一笔糊涂账。

十一届三中全会以来的改革，触动到农村集体制下的农民财产权利。问题既简单又直白：集体土地可不可以承包给农户耕作和经营？承包农户打下的粮食，缴国家税负和集体提留之余，可不可以拿到市场上自由出售？农户种地之外，可不可以务工经商？可不可以购买农机和其他生产资料，从事满足市场需求的经济活动？农民究竟“恒为农”，还是可以进城镇从事非农产业，进而转为“非农民”？

所有这些“可不可以”，都是权利问题。改革的实践让中国农民明白，仅仅宣布建立“农民集体所有制”，远远没有解决农村的全部财产权利问题。集体制至多不过是一个粗糙的体制外壳，尚不足以回答更多更实际的经济权利问题。真正要释放农村的经济潜力，还需把实际的财产权利——也就是农民运用一切资源的自由行动边界——一道一道地界分清楚。集体制下的农民产权再界定，这就是中国农村改革的基本经验。

问题是，产权界定不可能一蹴而就。这是因为，随着观念和技术的变化，资源和资产的内涵也在不断变化。过去算不上财产的，现在算了，财产权利怎么划，问题就来了。举一个我见过的实例，在网箱养鱼技术发明之前，大水面对农户而言并不是现实的资产。可以网箱养鱼之后，如何划定大水面的承包范围，就是一个现实的产权问题了。资源和财产的概念与时俱进，产权界定也要与时俱进。这样看，产权界定非一日之功，要随着观念、技术和整体环境的变化而不断推进。再举一例，早年办乡镇企业的时候，哪有什么排放权的概念？后来才有的，有了就要及时界定，否则自由与秩序就找不到平衡点。

农地问题亦然。包产到户的时候，农民哪里可以进城务工经商？还不是八亿农民搞饭吃。所以当时非强调“承包制长期不变”不可，以此稳定农民的预期，也保护农户承包集体土地的权利。后来农民的自由扩大，可以经商务工，也可以进城或到远地寻找工作机会。这时还要不要“承包权长期不变”？还要。但重点需要变化——长期不变的农地承包权，要包含“在承包期内有权转让”的新内容。不讲可转让，只讲“长期不变”，一定要把农民束缚在农地上，那就没有道理。讲到底，产权——包括承包权——有什么用？还不是用来保障农民的经济自由，以谋求更好的生活！

随着改革与发展的推进，转让权对农民越来越重要。国民经济的结构变化了，农民的机会集合也发生了变化。无论如何，占人口50％的农民，只分享不足10％的农业GDP，终究是富裕不起来的。讲中国转型，首当其冲的还数农民转为城镇居民。大势不可挡，勉强去挡不但误大事，最后还是一个都挡不住。配合经济转型，最重要的制度安排就是农村各项资源的转让权。在今天的情况下，不讲允许转让、保护转让、便利转让，实在与农村的实际和农民的要求脱节。

农村建设用地的市场化转让，受两大动力的推进。其一是靠近城镇的农村建设用地，包括分给农民的宅基地，已被卷进城镇化、工业化的大潮，大量用于出租和其他形式的转让。不再是农民自用、自建的形态，早转为事实上的经营性建设用地。所谓两亿进城农民，真正住进城市商品房的还是凤毛麟角，大量是在城乡结合部和“城中村”的集体建设用地——包括村民宅基地——上的物业落脚。因此，这块“地产”，在事实上早已进入市场经营的范畴。产出品市场化了，要素能不走向市场化吗？

其二，政府卖地如火如荼，每日每时地刺激、开导、训练着靠近城市的农村集体也加入卖地的行列。这是“州官与百姓”权利孰重孰轻的问题，不是经济学家完全解释得了的现象。只是趋势很明白，用大禹他父亲的办法去治水，就算是权宜之计，我看也是预后不良。

根本出路是顺应改革的内生逻辑，及时转变过时的观念，把确权的重点移向城乡一切资源和财产的转让权。在逻辑上，使用权清晰了，不等于转让权也一定清晰。但翻过来就截然不同了：转让权清楚的，其使用权一定也清楚。否则，当事人把什么转让出来呢？

要明白，产权就是选择权。经验告诉我们，任何资源总有多种用途，保护产权其实不是保护资源本身——尤其不是按保护者的意愿去保护资源——而是保护产权的主体自由选择利用资源的权利。再上一个层面，选择不同的用途，也包括选自己用，还是取一个合适的价格转给他人去用。这也是产权的一项权利，因为在很多情况下，自用资源还不如给他人利用效率更高，取一个合适之价转让使用权，对双方和社会更有利。这也是市场经济的基础。所以不能认为，保护产权就是资源永不换手、永不转让。那样只坚持资源的自给自用，妨害分工和交易的发展，事实上永远也做不到自足，更达不到富裕。这样看，保护产权包括保护选择转让的权利。

这些认知上，对实践有重要影响。本系列评论不断强调，事实上的转让权是一回事，获得合法保障的转让权是另外一回事。现实的难点在于合法化严重滞后。这就需要观念更新、政策更新和法律更新。好在十八届三中全会的决定，针对性很强地提出以下表述：“完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”这是下一阶段全面深化产权改革的行动纲领，也预示着要让市场在资源配置发挥决定性作用，非要在确权方面完成一场奠基性的战役。

周其仁
经济观察报 2013年12月23日 星期一

成渝两地出现的农村土地交易所，最重要的含义是为农村土地交易提供了一个合法架构。讲过了，事实上存在的农地流转以及农房连带宅基地的转手，向来就有，就连“割资本主义尾巴”最高潮的文革时期也没有完全杜绝过。但是，合法的、跨村跨镇甚至跨县的、公开竞价的农村土地交易，的确在成渝首创。

偶然因素少不了。不过依我的观察，打通城乡、合法的土地交易终究不可阻挡。根本的动力机制有两个：其一是产品市场化终究要导向要素市场化，其中也包括土地要素的市场化；其二，政府有权买卖国有土地，终究会导向农民也有权买卖农村集体土地。这里“终究不可阻挡”的意思，是观念、法律、政策或可障碍一时，但到老还是“青山遮不住，毕竟东流去”——土地市场说来还是真的要来的。

先谈第一动力机制吧。农产品的市场化改革，始于上世纪80年代中叶。原先是全盘的国家指令计划，具体到重要的农产品，就是统购统销——政府制定收购价和收购量，强令执行；再定量定价供应给工业和城镇居民。那套体制驱逐了市场机制，以“剪刀差”的方式把农村和农民的剩余集中到政府之手，曾被认为是推进国家工业化的不二选择。

无奈农产的短缺和农民的贫困总也挥之不去。道理也不复杂，讲到底无非就是价格机制不可欺：要低价去拿农产品，农民不会好好给你种的；再左一道右一道以公社体制捆绑农民手脚，谁想好好种地也种不成。“改革”就这样提上日程。一旦划下承包权的清楚界限，人家的产品唯有按市价才能“货畅其流”。

问题是价格有传导性。想想看啊，水稻有市价、小麦有市价、萝卜白菜也有了市价，那么产生水稻、小麦、白菜萝卜的那些“生产要素”——劳力、土地、资金、技术等——能没有市价吗？就算一开始没有，但只要生产活动持续进行，产品之价就挡也挡不住地要传导为要素之价。

不妨一试，让我们从种稻开始。种稻得稻，那是遗传学决定的。春种一粒，秋收万颗，那是“自然生产率“决定的。人心不足，再想多得一点，如何办理？答案是扩大种植，多种多得。于是要素登场：要多种稻，总要加人力、扩土地或提升技术。自家有闲置资源，好办，增加投入就行了，横竖闲着也是闲着，但凡稻谷好歹有个正得收益，也比闲着资源强。问题是如果自家资源全部用上了，再没有闲着的了，如何扩大生产，就费思量。

一个办法是对现有种植结构作盘算，譬如能不能少种一点麦，腾出人工和土地多种一点稻？产品各有价，这个账好算，无非少种麦减少多少收入，多种稻又增加多少收入，两相权衡，就知道减麦增稻，值还是不值了。注意了，此刻产品之价已经传导到要素身上了，因为要获得增稻的收入，必以减少种麦为条件——你不放弃麦，就无法增加稻。这等于说，农地增稻的“代价”，就是放弃继续种麦的那笔收入。“代价”也是价，只要稻麦有价，你自家的农地也有价。劳力同理，自家劳力多种稻少种麦，劳力之价终究显现。

至于想利用别家的土地扩大种稻，产品价格也不难传导给要素。条件简单，只要你扩大种稻增加的收入，高于别家种稻所获的收入，他家土地转给你用的租金，就在这个差额之内。他种稻一亩总收100元，你种一亩可得200元，转用他家一亩土地之价，定在100元以内。究竟是1元还是99元成交，取决于交易费用。

这是说，但凡不同的产出之间有差价，或存在不同主体生产同种产品的生产率有区别，产出品之价一定传导为投入品之价。古人说得好，物之不平，物之情也。不同产出的差价来自人们的需求，不同主体的生产率之别来自供给，总是有的。因是之故，只要产品有价，要素终究亦有价。开产品市场而不开要素市场，根本就做不到的。上世纪80年代以来农产品逐渐市场化，劳力、技术、农地的市场也接连登场，就是因为这第一动力机制不可抗拒。

非农业用途的土地，市价显示之路要慢好几拍。个中缘由，与以上揭示的道理倒是一致的。因为农村里非农业用的土地，最早的“产出”都是自用，不进入市场，没有市价，所以传导到这些土地本身，也没有市场化的可能。譬如集体建造的大队部、小队部之类，也占地，但无非是盖了些公共空间供农民自用，不讲价钱，所以那些土地的市场化，路途不免遥远。这说明，凡产品自用的，其“要素”一般也自用。

农村非农物资源最早走向市场的，是乡镇企业用地。本来乡镇办的农民企业，土地获得为了自用，所以一般也免费。无奈乡镇企业的产出品是卖到市场的，所以“产品市场导向要素市场”的原则对它就适用。乡镇企业最盛之时，从业工人曾达到1亿之谱。后来城市开放，外资民企崛起，乡企板块改的改、停的停，农村闲下不少乡企占用过的土地，但凡有人要用，讲个价钱转手的所在多有。实在没人要的，等增减挂钩政策一来，往往也是首批挂钩的对象。在法律上，正如我们上周引用过的，最早给“不得出让、转让、出租”的集体建设用地开下口子的，也是破产、兼并了的乡镇企业用地。道理何在？产品市场化必导向要素市场化呐。

至于农民的宅基地，加盖其上的农宅向来自用，所以此要素自人民公社60条以降，法定就是不得买卖、租赁和转手。“例外”也是一直有，那就是农民之间因家庭、人口变动而发生的农居转让。以我所知，任何农房转手一旦发生，那幅宅基地其实也遵循地随房走的准则，一并转给下家。还是第一动力机制——产品转手了，要素也转手——虽然习俗是农宅转手合约里一般不提宅基地，仿佛家家都是“悬空寺”，房子底下根本就不占地！

近来农村宅基地转让有规模扩大之势，是另外一套动力机制起作用的结果。那就是城市土地市场化了，政府破了“国有土地不得买卖、租赁、转让”的老规矩，迈进了“国有土地使用权可市场化转让”的新时代。城市地价节节上升，是一所伟大的学校，渐渐把农民——首先是靠近城市的郊区农民唤醒了。有样学样，你城市政府可以卖土地，乡镇政府和村组集体为什么就不能卖呢？特别遇到了“地在脚下，钱在门口”的情况，把村子整理一下，结余出来的乡企用地、公共建设用地，以及腾出来的宅基地，使用权也有偿转了呗。这可是新的动力机制，产品不一定市场化了，例如农宅还是自主自用，但城市政府卖地的故事，也启发了部分乡镇和集体农民，与其等集体土地被征用之后由着城市政府去市场化，还不如自己直奔农村建设用地的市场化。

两大机制交互作用，像流动的河水不断冲刷着河岸，农村建设用地“不得买卖、租赁、转让”的制度壁垒终究要被冲垮。堵是堵不住的，剩下的选择，无非是学成渝办农村土地交易所，干脆提供一个合法交易的平台，把反正挡不住的潮流纳入正规通道。也可以继续学鸵鸟，把头埋进沙包，念叨几句“不受法律保护”之类的软话，算为自己免了责，却让法外的世界越变越精彩。

周其仁
经济观察报 2013年12月16日 星期一

上文提到一个实例，都江堰天马镇金陵二组的村民，曾在汶川地震的灾后重建中，把土地整治中结余出来的一幅林盘地，放到成都农村产权交易所公开挂牌拍卖，最后以每亩44.2万元之价，将其40年的使用权出让给成都一家有意进军养老产业的公司，一笔筹得村庄重建资本1300万元。

石破天惊。这是行政主导的城乡建设用地增减挂钩，转向市场化配置农村建设用地的一个标志性事件。这里最为关键的一项制度安排，是“成都农村产权交易所”。这又是何方神圣，从哪里冒出来的呢？

公开资料说，“2008年10月13日，成都农村产权交易所在成都高新区孵化园赢创动力园区隆重成立并揭牌”。还说，这是“全国首个综合性农村产权交易市场。通过这个平台，农民的土地承包经营权、林权、集体建设用地等可以通过市场原则实现有序流转”。细读该交易所的“业务范围”，不但包括“农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、农村集体经济组织股权、农业类知识产权等农村产权的交易”，而且还包括“农村土地综合整治腾出的集体建设用地挂钩指标、占补平衡指标的交易”。

正因为有了这个交易平台，阳通炳和他的金陵二组，才为他们结余出来的农村建设用地，找到合适的交易对象和交易方式，发现对各方都公道的价格，才顺利成交，实现“以结余土地换取重建村庄资本”的愿望。

再查公开资料，全国这样的市场很少，但同样“被称为全国首家农村土地交易市场”的重庆农村土地交易所，于2008年12月4日宣布挂牌成立。网上对此报道很多，读者不难查证。我是见怪不怪，当年沪深两家股票交易所，究竟谁是真正的首家和首创，自1990年以来似乎从无定论。日前在上海见到老友陆一，获赠他的新作《你不知道的中国股市那些事》，其中考证了深沪两个交易所获中国人民银行正式批复的时间，分别是1990年11月14日和1991年4月16日。不过陆著也记载了，深交所集中公开交易早在1990年12月1日。究竟谁是第一，怕还有得辩。

改革大潮下的中国，生孩子、取名字、被批准，常常不在一个时间完成，很正常。成渝两个土交所，成都挂牌于2008年10月13日，重庆挂牌于2008年12月4日，蓉先渝后；不过重庆土交所当天挂牌，当天就交易，以交易发生论英雄，渝先蓉后。后来看报道，天津、武汉也建有农村土地交易所，究竟孰先孰后，首创谁属，留给将来的史家去下结论吧。

对当下而言，谁先谁后不那么重要。重要的是农村建设用地有了公开合法交易的市场。能不能把土地资源的配置交给市场机制做决定，我相信如果只是坐在那里吵，那是吵一万年也不会有名堂的。设个市场试试看，还用邓公当年论股市的那几句话——“有人说股票是资本主义的。我们在上海、深圳先试验了一下,结果证明是成功的。看来资本主义有些东西，社会主义制度也可以拿过来用。即使用错了也不要紧嘛！错了关闭就是，以后再开，哪有百分之百正确的事情”。

这正是改革时代的可爱之处。举一例，现行土地管理法规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”（第63条）。按此条前半截的意思，农村土地永远也走不进市场，因为农民集体土地压根就“不得出让、转让或者出租”，那还讲什么市场？幸亏立法者手下留情，加了个分号，接着又下了个但书，开下一个“除外”的口子。虽然那口子也开得模糊不清，主体非企业不可吗，非破产、兼并才发生土地使用权的转移吗，等等，不过好歹有个“除外”，总算把前文那几点断然否决的死规定，打出一个可大可小的折扣。

更可爱的地方，是执政党中央通过的决定，可以指明现行法律完善的方向。如2008年的十七届三中全会，决定“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。对照上引土地管理法，此处的土地不但可出让、转让或出租，且要建立“城乡统一的建设用地市场”。

甚至学界的一些书生之见，也对变革的实践发生些微影响。交代过的，笔者是2007年6月到成都参加一个研讨会，才开始接触当地改革经验的。那次会议，恰逢国家宣布在成渝两市设立城乡统筹综合改革试验区。我在会上听得介绍，引起兴趣但又觉得不过瘾，会后要求实地调查，去邛崃羊安镇看了第一个实例，从此连续五年和几位同事同学调查研究成都，一发不可收拾。

重庆方面，时任市委书记汪洋和市长王鸿举于2007年6月15日，公开署名邀约，“向全球恳求建设重庆‘试验区’的金点子”。重庆媒体上大字登出书记市长的个人邮箱，告知可以直接发信提出意见和建议。报道评说，“行政高官通过互联网面向全球问计寻策，在我国政界首开先河”，还公布金点子的截止时间是7月底，并于8月对金点子进行评选云云。

我至今保有重庆商报当年此项报道的电子文档。当时多少受到鼓舞，也很想一试真假，希望不是舆论炒作。于是就把在邛崃调查中的感受，集中到一点，即“在试验区的框架内试办土地交易所”，写就一篇建议，照报上公布的那两位领导的个人邮箱（wangyang@cq.gov.cn，hongju@cq.gov.cn），一按键就发了过去。考虑到成都也设立城乡统筹改革试验区，而我的那点认识又是从成都调查所得来的，于是把建议也发给成都的书记市长。不知道邮箱，是用老法子发的快递。

很快，重庆的回邮来了，意思是对建议有兴趣，已转给常务副市长黄奇帆，他会约你来渝详谈。信是从wangyang@cq.gov.cn那个邮箱来的，署名仅“汪洋”两字。再过几日，奇帆市长果然请重庆国土局电话邀约，我当时正好要去重庆参加一个会议，就便上门谈土地交易所，也算平生一件乐事。成都的反应也积极，市里领导和主管部门，对交易所兴趣满满，不由让人刮目相看。为了落子无悔，我把这份建议加上个题目——“试办‘土地交易所’的构想”——投给南方周末公开发表，时间是2007年10月11日。

2008年两地农村土地交易所成立之后，我们时不时跟着到现场观察交易情况。有一次在重庆，看到介绍的背板上讲，薄熙来对交易所如何如何重视，似乎这位之前权倾一时的人物领导创办了重庆土交所。问当地朋友，应答是一句无奈：他现在是这里的一把手呐。中国政治真深不可测，谁官大，“朱德的扁担”就是谁的吗？我想我还是知道一点当时的实际情况，重庆土交所与“唱红打黑”可是一点关系都没有。薄接替汪洋当了重庆市委书记之后，对土交所倒也是支持的。薄倒了台，土交所也要倒台吗？我看那也太不讲实事求是了。咱们还是就事论事，看看土地交易所发挥的功能，究竟是不是为经济所必需吧。

周其仁
经济观察报 2013年12月9日 星期一

在政府掌控的征地制里，怎么容纳得了市场逻辑的生根和发芽，这本身是一个很迷人的问题。经验说，倘若政府一手征地、一手卖地的体制，真的解决了城市化中土地资源配置问题的全部，那就万事皆休，什么改革也不会发生，因为根本就不需要发生。恰恰是现行体制破绽四出，才给市场关系提供了破土而出的机会。

政府一手征地、一手卖地的根本矛盾，是土地永远不够。从需求看，低价征地、高价卖，土地当然不可能够。加之此地卖的是未来几十年的使用权，在政府换届的情况下，多卖地者多得土地财政，竞相多卖是上策。但土地不是供给无限，总卖总有。稀缺定理照样横在所有政府的面前，或农民顶牛，或中央政府限制，各种各样的约束接踵而来，麻烦就大了。

逼来逼去，逼出一个“城乡建设用地增减挂钩”。还没完，增减挂钩依然要受竞争原理的支配。第一个挂钩项目做下来，如我们在郫县观察到的，县政府勇于尝试，率先实验，收获颇丰——不但得到了263亩对当时来说极为稀缺的建设用地，为400多户农民建成了可圈可点的新农村，还为本级县财政直接贡献了4亿人民币。这等好事，还不很快就传播开来，吸引跟随者无数？

后果就是更多的县区政府，争着抢着要挂钩。可是对不起，额度有限——这只是国土部的试验性政策，允许先行先试的范围有限，能得到批准的额度也有限。多个地方政府争着要进入，挂钩的“价码”当然向着一个方向变动，那就是调高给农民的挂钩补偿。以我们之所见，“比赛规则”是这样的：哪里农民更拥护挂钩项目，做得更快、效果更显著，上级就乐意给哪里更多的挂钩机会。竞争导向，挂钩补偿价格节节上升。记录表明，2007年之后，成都农村减少的建设用地指标，每亩补偿价从12万元到15万元，再到18万元和20万元，然后升升降降，到2012年大体稳定在每亩30万元。

城里的读者要明白，这对农民来说还不是“卖地所得”。因为那结余出来的实物土地，还在农村，还属于农民，并没有、也不可能搬到城市里来。那里减少的只是“建设用地”，即原本盖有建筑，或至少地表被打上了水泥，已经“硬化”了。现在去除硬化的地面，搬迁建筑物到新村，经由复垦还农地的土壤本性，为此每亩指标得款十数万至30万元，与征地相比，对农民的吸引力当然大了好多。征地拿走的是实物土地，永远归国家所有，被征之价是农地原来平均年收入的20倍或30倍，一般而言仅几万元而已，加上附着物和青苗补偿，每亩10万元算到了头。现在转出的“建设用地指标”，等于农民放弃搞建筑物的权利，保有农地所有权，那当然极其不同。

利益驱动的能耐可是不小：到2012年底，成都全市累计完成600多个土地综合整理项目，总投入建设资金500多亿，共有45万户约150万农民（占全市农民三分之一）的生活居住条件得到显著改善。这500来亿人民币也不是来自城市的恩施，那是农民拿减少了的建设用地换来的。城乡两利，以此为证。

问题是利益驱动并未到此为止。挂钩挂多了，各种利益的算法也日益明朗化。总有一些机敏的村庄领袖发现，农民从挂钩中固然得益匪浅，但政府拿走的还是大头！不是吗：30万元的对价固然与征地相比史无前例，但由于城市土地市场的价格节节上扬，政府拿到的那亩指标，一旦在高地价区域落地，净所得还是远远不止农民得到的那个数。还有没有可能，让农村和农民能够再多得一点呢？

细心琢磨之下，办法还是有的。最为现实的，就是农民不再满足于把整理出来的土地指标卖给政府、再由政府卖给市场，而是尝试直接向市场出售土地指标。如此，打通农村建设用地进入土地市场的合法通道，实现由市场对土地（指标或实物土地使用权）定价。

我们观察到的首个实例，发生在都江堰市金陵村二组。背景是2008年汶川地震后，成都市出台了地方性政策规定，允许灾损严重的农户和农村社区，以重建结余的土地指标，向政府的土地储备中心换取资金；也试行由农民将结余的土地指标，拿到农村产权交易所公开竞价拍卖。这个消息被金陵二组组长阳通炳知道后，发起村民讨论，最后本组内外共180户村民，决定用这个办法共建新村“金陵花园”。他们在灾后重建中共结余了110亩建设用地，拿出其中76亩指标，以每亩15万元的价格流转给都江堰市国土中心，筹措到重建基金1140万元。另外34亩林盘地，则放到成都农村产权交易所公开挂牌拍卖，最后以每亩44.2万元的价格，将40年使用权出让给成都一家有意进军养老产业的公司，又筹得1300余万元。如此，金陵二组不但在一年时间内建成了美轮美奂的金陵花园，还余下330余万元的发展基金。

这里有个问号，政府退出土地交易，减少了原本可以获得的筹资机会，如何办得到？答案是，政府卷在挂钩之中，能筹资获利固然不假，但要为此垫付大量资本。象金陵花园这样的项目，不到200户人家就要2400万重建资金，全县数万灾损严重的农户，全靠县财政（包括预算外的土地财政）根本就垫付不起。既然民间可以走市场路线直接筹资，为什么不网开一面？至于政府该得的收益，等农村土地市场全面建立，调整相应税制，亦不难解决。

其实重建农村新社区，垫资的负担真的不轻。所以上述金陵花园的办法，实际也是一半对一半：将近半数的重建资本（1140万元），还是经由县政府的土地中心筹得的。真正市场化的挂钩，是在基本盖成了金陵花园之后，村民才有底气把余下的那34亩林盘地挂牌拍卖。老阳的算盘打得好，拍卖所得当然多些，但乡亲们的房子还没盖起之前，谁有心思等着市场出个好价啊？这说明，要搞市场化的挂钩，农民还必须在政府以外找到垫资之道。

这个难题在崇州桤泉镇的群安村得到了突破。这个村的几十户农民以确权的集体建设用地，折资入股成立土地合作社，再以合作社作为土地整理开发的实施主体，以拥有的集体建设用地作为抵押，向成都银行贷款3600万元，投入土地整理和新村重建。等到结余的建设用地（150亩）“生产”出来之后，社会资本依约以每亩30万元的价格收购，价款则先用于偿还贷款。在这个案例中，地方金融机构的积极介入起了决定性的作用，说明政府的垫资功能完全可以有更市场化的机制予以替代。

位于郫县古城镇的指路村，在更新挂钩机制的探索中又迈出了一步。这个地处郫县西北大门口的村子，因本地村民收入较高，村的组织能力较强，就创出了一套“五自模式”，即完全以村民为主体，由村民自己出资、自己筹资、自己建设、自己整理、自己独立或者引进投资方发展产业，盈亏自负、风险共担的土地整治新模式。目前已建成第一期1.35万平方米的农民新居，首批64户已入住，而惠及200户的第二期新居和社区公共服务中心也将动工。该挂钩项目完成后，可节约270亩集体建设用地指标，预计可实现收益1亿元。

这些村庄一级的探索，表明“挂钩”可以在改革中升级。政府不但可以收缩征地规模，也可以从行政主导的挂钩进一步后撤，更多利用市场机制、金融机制和多种多样市场性的契约机制，来推进农村建设用地的市场化。