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“国土制”剥夺农民

2008-09-14 Sunday 20:48:02

“国土制”剥夺农民

周其仁

按照现行土地制度，农地一旦转为工业或城市用地，就由“民土”（农民集体所有、家庭承包经营）变为“国土”。在工业化、城市化急速推进时期，这一事件对农民收入的影响不可不察。

三连环：民土变国土

兴高采烈搬进商品房的城镇“房地产主”们也许并不清楚，其置业的基础——土地——是怎样从农用转为非农用，同时又从民土转为国土的。简单作一个描述吧，那是一个三连环。

第一环，农地征用。政府根据发展规划，按照一定的行政审批程序，将农地征用为工业或城市用地。这里最画龙点睛的，是“征用”两个字。你道何谓“征用”？就是政府据民间财产为己用，“剥夺、充公、没收”的同义词也。试想，农地不是敌产，工业化、城市化也不是打仗或救灾，为什么非征用不可？这一问，就问到了问题的老根上。我以为，要害就是土地不能交易和“土地涨价要归公”。在征用制之下，土地并没有被买卖，当然更无涨价之虑。

第二环，向集体支付补偿。政府征用了农民的土地，一点补偿也不付，总是交代不过去的。但是，在计划经济时代，国家征地一亩的补偿金，也就等于种植一亩土地三几年所得的净收益！这分明是斯大林式的国家工业化剥夺农民的一个侧面了。不过，那时的人民公社可以“集体地”分摊土地被征的后果，犹如乡下人家添丁加口，“桌上加双筷，锅里添瓢水”就对付过去了。现在，农户算是拥有了长期的土地承包经营权，但是只要涉及征地，农民还是只好“退下”，要由“集体”（也就是几位乡村权力人物）出面，协调政府征地，领取并分配征地补偿。

第三环，土地批租。政府向集体支付了征地补偿金之后，就可以放手批租土地了。当然，这里批租的是土地在50—70年间的使用权，而不是土地所有权。这一点很要紧，不但维系了“土地不准买卖”理论的面子，也使得对农民的征地制，看起来不怎么像“只许州官放火，不许百姓点灯”。

“权力”租金替代“权利”租金

这样一套土地制度，为解决工业化和城市化占用农地，混合了“土地不得买卖和涨价归公”（征地制）、“国家工业化”（超低补偿）、“人民公社制”（唯有“集体”成为农民的合法代表）和“香港经验”（土地批租制），自成一家。这再次表明，在迫切的经济需要面前，任何强大的传统总免不了要发生变异。

这套组合起来的土地制度，有以下值得注意的特征：（1）决定工业和城市用地供给的，既不是农地的所有权，也不是农地的使用权。就是说，农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参与讨价还价；（2）政府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权力（包括规划、审批、征地）决定土地的供给；（3）权力租金——而不是土地产权的权利租金——成为目前农地转向工业和城市用地过程里基本的经济刺激。在如此约束之下，各相关方将如何行动呢？

两不经济

以权力租金驱动土地流动，效果如何还需要长期追踪、观察和研究。目前我看这套土地制度，逻辑的一致性还在其次，实际效果上“两不经济”的端倪已现，值得注意。

这里所称“两不经济”现象，是指目前大都市因为行政控制过严，所以土地供给普遍不足，结果地价过高，可能步香港模式之后尘；而许多小地方，却同时因为行政控制松弛，使得那些没有什么效益的工业和城镇建设项目，滥占了农地。简单概括，一边严重浪费城市化的机会，一边大量浪费农地。

不是吗？上海、北京、深圳、广州等地的“市场地价”，已经高得令一般产业界人士侧目，而红火的房地产市场，看来看去还是不能完全脱去“丹顶鹤”特色——由境外和境内高收入人士的购买力主导——离“国民经济主导产业”还差得远。其实，精明的房地产商人怎么会不知道，客户没钱赚的生意是做不长的。但是要让房地产价格降下来，就要把地价降下来，把政府附加在土地上的种种收费降下来。为此，首先必须大量增加商业中心城市的土地供给。问题是，土地供给控制在政府手里，而大都市的政府，差不多一股脑儿在学香港地区——不但学土地政策，更学政府开支模式。

如此下去，内地很快会出现若干个“香港”。那可是所得税率比现在香港高一倍，而地价占收入平均所得水平有过之而无不及的“新香港”。果然如斯，这些“新香港”的经济靠什么来支撑？每周放5天假，还是天天办运动会？

产权租金，不可小视

其实，“两不经济”源于一个祸根，那就是农民的土地权利被摒除在“土地城市化”之外。要知道，农民根据“出价高者得”的市场原则斤斤计较，与国与民大为有利。我在前文指出，产权交易的规则是，农民决定是否放弃农地使用权，要考虑是否比他自用农地更“值”。大都会城市（包括有苗头的中小城市）可以为获得农地出更高的价，直到农民觉得“值”而放弃更多的农地。至于那些“国小民寡”、经济没有起色的地方，办“城镇化”还不如农民种地，地权交易机制就可以抑制地方长官们的瞎折腾。

产权租金在农地转用的制度中占据中心位置，农民的收入立马会大幅度增加。比较可靠的国际经验是，在工业化、城市化高速推进的条件下，土地产权租金为产权的主人带来大量收入。算算我们这里征地补偿金与土地市价之间的差额，可以知道“流失的土地权利租金”数目惊人。真的为农民收入问题发愁吗？那就把“征地+补偿+批租”制度废除了吧。

(农民收入是一连串事件之七)

2001年8月20日

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