公司办城镇

2008-09-14 Sunday 19:59:03

公司办城镇

周其仁

上次讲到，在国土制和行政级别升等的双重刺激下，我国的城市化（城镇化）可能重蹈“国家工业化”的覆辙。在现存体制下，政府官员和专家们指点江山、规划城镇宏图，既可能束缚某些有潜力更大规模积聚经济要素的城镇的手脚，也可能为那些毫无希望充当中心的地方浪费土地、浪费投资大开绿灯。本文就继续“城市化”的话题发表一点建设性意见，中心是政城分离、公司办城镇。

公司兴城镇

事实上，近年城镇建设大有苗头的地方，都由公司充当先锋。市政投资公司、市政建设公司、房地产开发商、市场公司（就是公司制的市场），以及高科技园区公司等，风起云涌，不一而足。上海、深圳、大连、中山等地，成长起一批有模有样的城市业务公司。到小城镇去看看吧，能够发达起来的，总有公司或公司群作为支撑。广东的容奇镇，离开科龙等一批乡镇明星公司，不可想象吧？浙江的横店镇，你说究竟是政府在办，还是横店集团在办呢？

问题是，目前大多数涉及城镇建设业务的公司，仍然是“半政府、半公司”的体制。所谓半政府，就是城镇建设业务，或由政府直接垄断，或受到政府高度管制。除了少数例外，各地城镇建设开发公司，基本都是政府控股，或者至少也是政府控制。如上文所述，征地求租、升级升等两大动力，就是经过政府这只“看得见的手”，伸向城镇开发业务的。

因此，有必要考虑在城镇开发市场上消除行政垄断的问题。就是说，政府要从城镇建设、开发的市场业务里退出。如是，那些半政府、半公司的城镇建设机构，就有望转变成仅仅受《公司法》调节的“全公司”了。这件事情并不麻烦：政府只要出售目前在市政相关公司的股权就可以了。反正是城镇化的“旺地”，不怕没有人来买这些股权。无人光顾的地方呢？必定是积聚资源毫无希望之地，不如歇息吧。

“城镇公司”，有何不可？

城镇建设开发主体的公司化，有一个问题要解决。现在城镇建设开发方方面面的公司虽有多有少，但总体上都是由政府在“牵头”。要是开发主体换成了公司，由谁来全盘掌握、协调呢？

解决这个难题，需要设立一种特别的公司——城镇公司。所谓城镇公司，就是城镇开发建设的“业主”。它由法律批准成立，是一个法人机构，主要职能是依法设计、规划城镇开发建设各项事宜，负责筹资，然后用合同的方式，委托各家专业公司从事城镇开发建设实务。

不要以为“城镇公司”是乌托邦式的空想，它在经验上是存在的。1995年我在洛杉矶念书的时候，邻近的橘县（Orange County）发生金融风潮，该县把发政府债券所得资金用于投机，不料被全部套牢，弄得堂堂加州第一富县，只好宣布破产！在美国媒体的跟踪报道中，我听到一个出现频率较高的词汇——“县政府经理”（manager of the county government），因此有了兴趣：县政府又不是公司，何来经理？

经人指点，我知道原来美国有些地方政府非常像一家公司。县长等政治官员，当然出自民选。但是政府掌握的财政资源，并不由政客直接控制，而是由议会聘任经理专司管理，如同公司董事会聘任总裁一样。再进一步了解，美国许多城镇，根本就是公司体制：依法设立，拥有特许的管理权（甚至包括民政事务），是一个公共公司（public corporation）的法人。

也不要以为，城镇公司只有在美国那样的地方才可以想象。袁庚先生创办蛇口工业区之初，用的就是香港招商局体制，无非就是尽“业主”之责，筹划、筹资、组织开发，不那么像一级政府。后来各地许多出口加工区、开发区、高科技园区，虽然设立了政府体制的“管委会”，但是考察其实际情形，更像“业主公共公司”，而不大像传统的政府机构。至于“中关村园区公司”和“上海张江高科技园区公司”这样担负着新兴城镇开发重任的，本身就是公司体制。把“管委会”与“园区公司”合二为一，难道不就是中国的城镇公司？

城镇公司最大的好处，就是将城镇开发建设与行政等级脱了钩。城镇公司没有行政级别，也没有行政权力。它们只好用经济的办法，而不能用超经济的强制手段来办城镇。城镇公司办得好，可以上财富500强，但不需要提高行政等级；没有条件办大、办强的，作为中小企业（小城镇是也），也不坏；实在不能勉为其难的地方，那就算了吧。一个田园风光的乡村，远胜于现在许多“拔苗”而成的“城镇”。

公司追着市场走

切断了与行政权力的联系，城镇公司只好追逐市场。我们虽然一再强调城镇是诸多要素“凑”合而成，学问深不可测，但并没有断言城镇的积聚没有线索可寻。细心看一看，农民工往哪里流动，市场往哪里集中，投资者对什么地方更感兴趣，企业往哪里“迁徙”，那些地方一定大有名堂。

这些信息早就在各类要素市场里显现。问题是，国土制和行政升级的城市化（城镇化）对此根本视而不见。政、城分开之后，城镇公司还会不会对此熟视无睹呢？我以为，不会的。城镇公司要在市场竞争中积聚资源，不跟着市场走，它何以生存、何以成长壮大？

当然，城镇公司也可以对市场下注。一时谁也不看好的地方，城镇公司可以慧眼独具，先行投资、开发，直到吸引大批跟随者蜂拥而至。但是，城镇公司冒此类风险的时候，要承担独立的民事责任。你下注下错了，血本无归吗？你就拿你公司的财产、信誉、法人生命来“补偿”。断不能像时下行政驱动的城镇化，“套”了大量纳税人的财政款项之余，再来一个“新官不认旧账”。

(农民收入是一连串事件之十四)