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增加选择——再谈长兴县教育券

2008-09-13 Saturday 09:11:50

增加选择

——再谈长兴县教育券

周其仁

浙江省教育厅日前在长兴开会，专题讨论教育券。会议的开法很特别：省里并没有下令各市、县教育局的领导一定到会，而是印发在国内率先实行教育券的长兴县的做法给各地，然后请“对实行教育券感兴趣的”地方领导自行决定是否出席会议。这种“增加选择”的办法，正是教育制度创新的重心所在。

学券制增加机会

许多人谈到教育，特别是农村教育，似乎只有一个话题：如何增加财政对教育的拨款。他们从不关心另外的问题，比如：现有的教育拨款究竟效果如何？有没有办法改善现有教育拨款的使用效率？如果提高了现有教育资源的利用方式，对于动员更多的资源——可不单单是财政拨款——投入教育，将有什么样的影响？

是的，实行“教育国有化”模式多少年，把人们的思想禁锢得不轻。除了增加政府对教育的拨款，然后把款项拨付到教育行政部门，再由教育行政部门拨付到公立学校，天下难道还可以有别的办法办教育吗？

打破思想禁锢，常常要靠发现新的选择机会。当年，弗里德曼教授提出“学券制”（school voucher）的主要根据，就是即便是由政府办教育，也可以有两套不同的办法：第一，把教育款项拨付到公立学校，然后让孩子“免费”上学；第二，把教育经费以学券的方式发给每个有适龄学童的家庭，由学生和家长持券择校——去哪一家公立学校听便，去公校、私校也听便。

比起唯一的政府独办公立教育，学券制无非增加了一个选择。从政府的角度看，原来有多少教育经费，现在还是有多少，没有变化。变化的，不过是原来政府用右手拨款给公立学校，现在用左手发学券给学生及其家长。

但是从学生及其家长方面来看，“学券制”赋予他们选择的权利——持券在手，可以在给定的条件下挑选学校。他们原来可以享受政府教育补贴，但不可以自由选择学校，也不能自主评价教育服务的质量。在“学券制”下，他们享受教育补贴的数量没有减少，但是选择和评价的权利却增加了。

对于一部分家长来说，“学券制”还增加了他们“追加对子女的教育投资”的机会。在政府公办教育的体制下，平均花费多少资源是一个“公共决策”问题——一旦作了决定，大家只好接受。当然这并不是说，公办教育制下每个家庭用于教育的投资就完全相等。争取“挤入”重点学校的努力，还有那到处可见的家教和补习，在各个家庭之间显然不是平均的。但是，要为孩子接受正规教育支付高于平均水平的投资，就不那么容易了。美国——还有今天中国的部分地方——的富裕家庭可以把孩子送到私立学校。但是那样一来，他们作为纳税公民应该享受的免费教育权利，就只好放弃了。至于那些尚不那么富有的家庭，要增加教育投资的需求在原体制下是被抑制的——他们被迫让孩子留在“免费的”公立学校里。“学券制”可以释放这部分需求，正如在公家分配的住房可以出售以后，一些家庭就可以问鼎较好的住宅一样。

连锁的反应

从学校方面看，实行“学券制”后只是增加了他们“被选择”的机会。是的，学生和家长持券在手，难免对学校、老师、课程和服务态度要变得挑剔一点。他们可以投票——其实是投券——表达自己的喜好。学校和老师呢？站在“被选”的位置上，好像总是被动。

幸亏只是“好像”而已。我们不妨问一句：好的学校、优秀的校长和教师，实行“学券制”后将会怎么样？答案是，他们的“市值”将大大提高。以学券——连同家长们追加的教育投资——表达出来的需求，怎么不会指向好的学校、校长和老师？新的供求形势之下，结果不难推测。

那些具有“改进”潜力的学校和老师，实行“学券制”后的变化将十分醒目。其实无论教师还是教育组织，皆大有改进的可能性。政府拨款办“免费”教育，改善和不改善之间的差别不是那样大，激励不足，何必费力改善？现在由教育的“顾客”持券挑选，善者资产升水，不善者跌价，大家的改善动力增强了，行为就不一样。

但是要讲清楚，“学券制”的连锁潜力要靠连锁的制度变化来发挥。就是说，单单把教育拨款改成学券是不够的，还要顺应教育市场的要求，进行一系列的变革。其中最紧要的是，放松对教育的行政管制，开放学费的市场定价，允许学校之间的购并和重组。优秀的校长和教师不但有更高的市值，而且拥有更大的事业舞台，由此刺激更多的个人和机构改进课程、教法和学校管理，这对我国教育是有利的吧!

障碍所在

如果政府从来不曾“亲自”办教育，今天推行“学券制”的麻烦要小得多。过去伴随国家教育经费一起下拨的，还包括什么人可以当校长、什么人可以当教师、什么算合格课程等“标准”。这些标准，与学生及其家长着眼于未来人力资本市场价值的标准之间，或多或少存在不一致。一旦“学券制”推行，上述差别就将暴露无遗！

标准之变向来要损害一些人。产业部门如此，教育部门也如此。过去看是合适的甚至优秀的，现在看来可能并不合适也不优秀，这是大难题。都是活生生的人，各有各的来历，大家都要面子，是人之常情。倘若摆布不开，教育券搞起来就难了。

这是我们极力主张“学券制”一定要与教育定价自由相配合的理由。质量稍次——虽然过去被认为很好——的教育服务，收费低一点，总还有市场的。考虑到我国相当多的农村严重缺乏师资，我们认为“学券制”导致的教师“下岗”压力，远远被高估了。

可能被低估的障碍，倒在于人们习惯的思想方法。多少年我们的社会习惯于由政府独家办教育，使人们难以想象还有其他方式可以办教育，还有其他方式可以办由财政资助的教育。很奇怪，想象力受到束缚的地方，“危险”往往被夸大。这种时刻，需要一步实际行动。试试看，做做看，代价其实没有那样大。

2002年12月23日