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城乡中国67：土地收益分配与权利的制度安排

2013-10-28 Monday 02:06:21

土地收益分配与权利的制度安排
——城乡中国系列评论（67）

周其仁
经济观察报 2013年10月28日星期一

话说郫县第一个城乡土地挂钩项目，向靠近中心城区的土地市场增加供地263亩，共拍得地价款11亿人民币，其中1村2镇的农民共得1.35亿，各级政府加到一起得9.65亿。农民与政府之间，以1：7.15分账。

这笔收入分配，到底公道还是不公道，有得吵。说这样对农民不公，有理。因为本例增加了的土地，原本世世代代都是农民的。一旦完成向市场供地，再也不归农民所有，也就是说农民以永远失去土地的代价，获得的补偿仅占总地价款之12.3％，岂不少得可怜？

农民又分两部分。腾出可用指标的长林村农民，贡献的只是“建设用地指标”，至于那263亩实物土地，还好好地在他们自己村里，还归他们所有，只不过从过去盖房占用的建设用地，成为复垦后的农业用地。那里的代价是拆旧房、建新村，两项都发生不少花费，补偿所得是每亩20万元。另一部农民是靠近城市的两镇农民，他们搬入城镇新居，拆除旧屋，腾出原先耕作的农地，那拿出来拍卖的263亩地，原先就是他们的。补偿水平每亩40万元，除了补拆旧入新的房价，其余是补地价。

政府一侧加到一起，所得占到87.7％，是不是太高了？毕竟土地是农民的呀，政府无非就是组织了“挂钩”政策的实施，一家伙得款9.65亿，其中一个县级政府这一笔落袋4个亿，难怪搞“挂钩”那么起劲哦！

反对的意见也振振有词：为什么靠近城市的土地卖得起价？还不是城里公共设施密集？那是谁人投资修的？政府。要是政府不投资，263亩农地哪里卖得到11个亿？以当地农地平均的年度净收益800元计，就算平均利率低到0.5％，PE值200倍，一亩地也顶多卖个16万元而已。郫县政府第一个吃螃蟹，费多大劲才搞成这一单“挂钩”，何况人家拿走4个亿也是财政收入，还要投向民生和城市建设，又没装入县长书记、土地官员个人的口袋！

各说各有理，阁下怎么看？我的看法，收入分配这档子事，离开“权利的制度安排”来评判，怕永远也得不出可靠的结论。道理是这样的，如费雪所言，“收入”不过是形形色色的资产——土地、劳力、厂房设备、知识等等——的产出，正像苹果不过是苹果树的产出一样。资产究竟可以提供多少收入，受一连串事件的影响，首先由“权利的制度安排”决定。人们有无权利栽苹果树，苹果树结出的苹果能不能自食、允不允许出卖、可以卖给谁、按什么准则定价等等，皆属“权利的制度安排”。正是这些制度安排，决定了相关各方的收入多少。你费了力气种出的苹果不准卖吗？那你的收入就被划定了。不合理？那是权利安排——不准卖——的不合理。“挂钩”以前的土地政策，讲白了就是农民的集体土地，可以自用，但不准（向集体以外的非农民）转让。农地可以自种，建设用地可以自用，但就是一个使用权，不得转给集体以外成员他用。人家出价行不行？不行。出价高行不行？更不行。法律、政策就是这么定的，“权利的制度安排”如此，土地收入的分配其实已经划定了。

集体土地不得自由转让，那工业、城市要用到农村的土地，怎么办？征用。这也是一项权利的制度安排。宪法和土地管理法就是这么定的。征地制的特征就是一个字——“征”。那就是非自愿、非交易、直接强制。为什么非“征”才能完成城乡之间的土地流转？说来话长，但也没有什么值得大惊小怪的地方。计划经济本来就是一种“按命令或指令配置资源的体制”，命令或指令者，没价钱好讲，令出法随，谁不办就办了谁。过去哪样重要的产品或资源，不是靠命令或指令配置的？粮食和其他重要的农产品，多少年通行统购统销制度，放开让市场去搞，满打满算只不过20年。

征地制就是土地的统购统销。改革后有一点变化，就是“统销”改成了“城市土地市场”——允许拍卖、竞标，也由市场竞争定价。但只有拿在政府手里的国有土地，才有“入市”资格。农村的土地呢？先征了再说，与当年“粮食统购”是一样的——政府决定拿多少量，也决定给什么价，还决定什么时候、经由什么程序完成。

征地权当然非同小可，所以宪法对征地加有严格的限制——“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。这里的字面意思是，实施征地有个前置的条件，即“为了公共利益的需要”。问题是，工业化、城市化要利用的农村土地，究竟怎么才算“为了公共利益的需要”？修高速公路是不是为了公共利益的需要？一般算是。但以股份公司的架构来修高速公路，再加上公路公司到资本市场上市，“公共利益”里还夹带个别投资人的商业利益，那又怎么算？

更麻烦的，现行法律并没有为“不是为了公共利益的”土地利用留下足够的空间。事实上，工业化和城市化中大量的土地利用，是为了商业目的和商业利益，也是在亚当·斯密的意义上，因满足了商业利益，才给社会带来公共利益。比如修建（民营企业的）厂房、研发机构、住宅、商店、购物中心、休闲场所、娱乐设施等等，都有商业目的，也有斤斤计较的商业利益。既然“不是为了公共利益”，那又从哪里获得这些必须的土地呢？也是华山一条路，用者只能向城市伸手：或得到划拨、出让，或在城市国有土地市场上竞标。那个“市场”的扩大也只有一个入口，就是政府向农村征地。

于是，千军万马挤向华山一条道——凡城市工业扩大用地，一律靠政府征地。早些年，政府忙不过来，还委托开发商等市场机构代为执行。市场机构有强烈的利润动机，却不受市场规则的约束，代行强征强拆之职，官不官、商不商的，什么手段都用上了去，搞得公共事件叠出、民怨沸腾，究其根源，土地一手靠征，一手可卖，制度扭曲造成了系统的行为扭曲。

治标之策，是“规范”征地。于是，最严格的审批、最繁琐的手续、最频繁的监督检查，外加越来越热门的土地指标，左一道、右一道地加上来，使我国高速工业化、城市化的土地利用，成为转型中一方最肥沃的寻租乐土。

在“征地＋政府出让”体制下，市场对土地的需求无法直接传导到农民的土地上。这也决定了土地转用的收入分配：在合法框架内，农村的土地唯有被政府征用，才能获得征地补偿。至于被征土地再进入市场所带来的收益，那就再也与农民无关。什么是征地补偿呢？那就是在“土地原用途平均年收益”的基础上，乘以一个倍数——1999年前法定“不超过20倍”，1999年土地法改为30倍。

拿郫县的土地来说，要是实施征地，以每亩农地年收益1000元计，30倍就是每亩3万元。以每亩收益2000元计，每亩6万元。外加青苗补偿、设施补偿、安置补偿等等，在2007年的时候，征地每亩补偿10万元就是天花板数了。与上文介绍的挂钩项目比较，长林村腾出的土地指标每亩补20万元，两镇农民供出来的土地每亩补40万元，怎么看也是农民从挂钩项目的分配所得，远远高于土地被征之所得。

此差距从何而来？来自“权利制度安排”的变化。“征地”是合法的国家强制，只要划入“为了公共利益的需要”范畴，政府志在必得，不干也得干。“挂钩”呢？多少就有了一点选择的弹性，农民及其集体可以积极响应，也可以消极旁观，甚至有权宁死不从。就这么点选择的自由，在收入分配上就见到颜色：征地补偿低、挂钩补偿高。更重要的是，“挂钩”撬开了征地制的大门，进一步权利安排和收入分配的变化，将欲罢而不能