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城乡中国36：“还权赋能”的由来

2013-01-15 Tuesday 16:32:49

“还权赋能”的由来
——城乡中国系列评论之三十六

周其仁
经济观察报 2012年12月24日星期一

先解释一下词义吧。“还权”之“权”，指的是“财产权利”即产权；“赋能”之“能”，则是指财产权利的“权能”。产权好懂：为什么人们在自己的房子里想怎么折腾就怎么折腾，有较大的自由？答案是基于财产（房子），权利人得到社会承认和保障的一套行为许可。财产权利的维度很多，如房子可以自己住，可以请客人到访，可以出借、出租、出售，也可以抵押、质押。这就是“权能”了——产权的功能是也。

最早把“还权赋能”作为政策建议提出来的，是成都市一位当过多年房管局局长的周鸿德。此君管理城市房产多年，熟门熟路。谁也没想到，“城乡统筹改革试验”一来，周局长的建言，是在成都农村地区实行“还权赋能”，即“归还财产权利，并赋予更完备的产权权能”。

后来有机会结识周鸿德，请教他的这套想法从何而来。老周一句话就交代明白了：启迪来自城乡差别。原来任城市房管局局长之前，周鸿德有过二十多年在区县做农村工作的经验。由乡入城，两相比较，老周感触最深的，是城乡居民在财产权利方面的差别。这当然与他的房管经验有关：城市居民的房产可以抵押，也可以合法转让，由此可以分享房地产资产的种种好处。农民的土地和房屋呢？权利多受限制，产权功能极不齐全。

最直观地看，城市居民有房就拿得出房产证，凭证转手比较便利。农村居民的山林、耕地、园子地和农宅，数量上不少，但拿得出齐备的产权证明的，寥寥无几。比一下就清楚了：城里人很自然地拥有的权利，对农村居民来说，既不可望、也不可及。周鸿德的问题直接了当：缩小城乡差别不是一日之功，不过从“城乡平权”做起——城里人可办房产证，农村人也可办；城里人的房产可抵押，农村的房屋也可抵押——总应该不难办到吧？于是他建言，还权赋能！

交谈之下，知道这位官员颇有理论偏好和素养。公务之余，他还有学术著述。2009年有一次见面，老周带来他的一本大作送给我们。拿过来一看，书名赫然就是五个字——《产权的秘密》。不消说，作者也是一位喜欢德·索托著作的同好。德·索托生于南美的利马，后在瑞士求学并创业，在比较了自己家乡与欧洲巨大的制度反差之后，他的发现是，发展中国家并不缺乏资产，只是由于得不到清楚的界定，尤其是穷人大量占用的资产得不到权威的法律表达，所以不能经由灵便的资产转让不断产生更高的价值。作者认为，这样的资产是“死资产”，无法为发展提供源源不断的“活资本”——所以德·索托于2000年出版的著作，书名便是《资本的秘密》。

周鸿德的经验基础是成都地区的城乡反差。其实他观察到的城市居民的房产权利，也是1998年中国“房改”之后才有了的。过去城里人的房产大都是公产，单位建造、单位分配，居者有使用权而绝无市场转让权。“房改”之后，城市居民获得合法转让房产的新权利，于是增添了新的“财产性收入”，也因此显著增加了城市居民家庭的“资本”。城市解开了产权的秘密，对农村和农民为什么就不可以呢？

经验观察加理论思考，让“还权赋能”带有强大的逻辑力量。不过，在成都这么个副省级的省会城市，像老周这样的官员，没有好几百也有好几十，形形色色的意见和建议从来就不会少。接下来的问题是，成都地方的为政者，对“还权赋能”这类非常态的政策建言，会听得入耳吗？即便听得入耳，又会不会当真作为真正要实行的政策？

让我先告诉读者结果：“还权赋能”四个字，被原封不动地写进了中共成都市委和成都市人民政府2008年1号文件。这份地方政策文件的中心内容，是“进一步改革完善农村土地和房屋产权制度”。文件要求，在全市范围内完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转，最终“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。

实话实说，正是这套“产改”政策，让我对成都城乡统筹的改革试验刮目相看。也是从逻辑看问题：农民要求“还权赋能”好理解，因为权利和权能是收入的制度条件，增加了产权和权能，可以增加农民的收入，何乐而不为？但是地方政府提出“还权赋能”，承诺要归还给农民的合法转让权，原本恰恰掌控在政府自己手里，什么时候要，什么时候出手就得了。政府为什么要自己和自己过不去，主动提出给农民“还权赋能”呢？

这也是我们后来几年在成都调查研究的中心问题之一。上文介绍过的2007年到邛崃县羊安镇仁和社区看过的新农村建设个案，大的范畴还属于所谓“三个集中”，也就是“工业项目向园区集中、农民居住向中心村和小集镇集中以及耕地向规模经营集中”。

这“三个集中”，是成都到江浙等地考察后学回来的。针对的问题，是在工业化、城镇化和农业现代化的进程中，如何更合理地配置空间资源。早期的改革，从放权让利启动，把原先高度集中的资源配置权力层层下放，然后发挥中央和地方的多个积极性，还有国家、集体、个人一起上，很快把经济搞了起来。代价也是有的，其中之一就是布局过“散”：办工业村村点火、到处冒烟；农业以家庭承包为基础，农地过小过碎；农村居民更是居住分散，改善生活和生产条件的难度太大，因为无法取得规模经济效果。江浙发展早，看到这个问题早，提出相对集中的方针也早。成都后起，到东部取经，看明白可以少走弯路，于是从2003年开始，把“三个集中”作为经济工作的主攻方向。

很明白，“三个集中”的主体是政府。不是吗？无论工业、农民居住和耕地，究竟向哪里集中，怎样完成集中，每一步都离不开政府的规划、政府的推动和政府的落实。说“中国模式”的发动机就是政府，还真有相当厚实的微观基础。不过既然政府主导，那么工业项目包括民营工业、农民的住宅和耕地，就难免“被集中”，其中民办工业的自主权、农民选择居住地点的自主权、耕地流转或拒绝流转的经营权，如何得到保障？如何才能防止遭受侵犯？

最麻烦的是，一旦政府主导的“三集中”做出了成绩，一旦这些成绩转为官场竞争之“政绩”，以及遍地推进三集中一旦带来可观的经济利益，“政府主导模式”可就欲罢而不能！要转型、更新动力机制吗？观念不容，利益不容，竞争形势也不容。

这就是成都问题了。那里自2003年推行“三个集中”，成效彰显：全市100多个工业区集中为21个，建成了几十个农村新社区（包括我实地看过的仁和社区），外加一批现代农业化规模农业点。实践证明“三集中”很有效，继续干下去不就结了？可是偏偏5年之后，成都市委市政府于2008年采纳了“还权赋能”的建言，提出农村确权产改，似乎偏要为如火如荼的“三集中”制造那么一点执行的摩擦力。于是我们问，看起来如此不合逻辑的事情，究竟是怎样发生的？